地震灾害预防审计实务框架构建探讨*

防灾科技学院　殷文玲

地震灾害预防审计实务框架构建探讨*

防灾科技学院殷文玲

本文在比较国内外地震灾害预防审计发展状况的基础上，从审计目标、审计对象、审计内容、审计方法等方面进行探讨，旨在初步构建我国地震灾害预防审计实务框架，为我国开展相应的审计实践活动提供一定的指导。文章还对我国现阶段开展地震灾害预防审计存在的困难进行了分析，并提出了相应对策。

地震灾害预防预防审计

地震是最为严重的自然灾害之一，由于其发生具有突发性、严重性等特点，往往给人类的生存和发展造成意想不到的后果和灾难。地震灾害发生前做好防震减灾工作，做好灾前预防和应急准备能够有效避免一定的损失，当前地震灾害预防管理工作已经引起政府的高度重视。《中华人民共和国防震减灾法》中明确规定我国的防震减灾工作方针为以预防为主防御与救助相结合，这表明我国的地震灾害管理活动的核心已经从应急响应转变为应急准备。防震减灾体系的建立与完善是我国开展地震灾害预防审计的前提与基础。地震灾害预防审计作为一种有效的监督手段，是我国防震减灾体系的有机组成部分。然而，我国的地震灾害预防审计严重缺位，制约着我国地震灾害预防管理体系的完善与发展。

一、国内外地震灾害预防审计活动开展状况

从各级审计机关公布的审计结果分析，我国在地震灾害预防审计活动方面已进行了初步探索。如2010年底上海市卢湾区审计局展开了对当地中小学校舍工程的安全性专项审计，从校舍工程建设的招投标程序、建设程序、工程管理、资金拨付等方面进行了审计。本次专项审计是对地震灾害预防审计活动的一次尝试。然而，我国的地震灾害预防审计的案例还非常少，也未能系统开展，与发达国家相比，还有很长的路要走。通过对国外地震灾害预防审计的研究发现，加拿大不列颠哥伦比亚省的审计活动开展较为成熟，自1997年以来开展了6次大规模的地震灾害预防审计活动，其中包括1997年地震灾害预防绩效审计；1999年、2002年、2004年开展的地震灾害预防跟踪审计；1998年的学校地震安全规划审计，2014年的破坏性地震灾害预防审计。加拿大不列颠哥伦比亚省开展的这些地震灾害预防审计是对该省地震灾害预防管理活动的有力监督，也是该省地震灾害预防管理活动的组成部分，已经成为世界范围内开展地震灾害预防审计的典范，给我国开展类似的地震灾害预防管理审计提供了很好的借鉴。

二、我国地震灾害预防审计实务框架构建

（一）审计目标 “为什么审”主要是解决审计目标的问题。加拿大不列颠哥伦比亚省开展的地震灾害预防审计活动属于绩效审计的范畴，其依据的审计标准大都是加拿大特许公认会计师公会颁布的绩效审计准则。绩效审计的目标往往是评价被审计对象的经济性、效率性、效果性。地震灾害预防审计是指审计人员采用一定的技术方法对地震灾害预防管理体系的有效性进行评价并提出完善对策的一种审计活动。从某种意义上而言，地震灾害预防审计是“未病”治疗中心的医生，医治的“病人”是我国的地震灾害预防管理体系，其对地震预防管理体系定期地进行“体检”，以检查这个体系是否能够健康地运行，并通过给出建议来及时“调理”，确保我国的地震灾害预防管理体系在地震灾害发生时能最大限度地降低和减轻地震灾害带来的损失和伤害。由此可知，检查、评价地震灾害预防管理体系的健康运行是我国地震灾害预防管理审计的目标。

（二）审计对象与审计内容 “审什么”就是要明确审计的具体对象、审计的具体内容。

（1）地震灾害预防审计的对象。从地震灾害预防审计的定义分析，其审计对象即是各级政府构建的地震灾害预防体系。我国的地震灾害预防体系由一系列地震灾害预防管理活动构成。地震灾害预防管理活动主要是地震灾害发生以前所做的防御性工作，包括工程性防御工作和非工程性防御工作。工程性防御工作是指围绕加强各类工程的抗震能力以减少地震灾害造成的生命和财产损失展开的一系列工作，包括城市建设中对建设工程按照有关规定进行地震安全性评价和抗震设防；抗震能力较弱建筑物的加固；对医院、学校等人员密集场所的建设工程增强抗震设防能力，在村镇建设符合抗震设防要求的公共设施和住房等。非工程性防御措施是指各级人民政府以及有关社会组织和个人采取的工程性防御措施以外的防震减灾活动，包括进行地震灾害预测和评估，制定防震减灾规划，编制各级政府和单位的地震应急预案，组建防震应急保障队伍，建设地震应急指挥中心及应急通信系统，开展防震减灾宣传教育和培训，发展地震灾害保险事业，建立地震应急专项资金，对救灾资金和物资进行储备管理等工作。

（2）地震灾害预防审计的内容。我国还没有建立地震灾害预防相关审计准则，要确定我国地震灾害预防审计的内容，必须借鉴国外的成功案例的经验，参考最高审计国际准则ISSAI5510《灾害风险降低审计》的相关规定。当前，我国已经建立了相应的地震灾害预防体系，根据《灾害风险降低审计》国际准则的规定，我国地震灾害预防审计的重点就是我国防震减灾政策的实施情况以及下拨经费是否与经费目的相符并高效使用等方面。但是，我国的地震灾害预防体系与发达国家相比还有一定的差距，还有很多需要完善的地方，因而审计人员在审计时还应借鉴加拿大不列颠哥伦比亚省的地震灾害预防审计的经验，在审查现有政策实施情况的基础上对其他方面政策的缺失进行审计，并提出若干战略性和操作性的建议。美国联邦紧急事务管理署（FEMA）将灾害管理循环分为四个阶段：减灾、备灾、救灾和恢复四个阶段，此四阶段的划分法也得到了欧盟的认可。前两个阶段是灾害发生前的要素，后两个阶段是灾害发生后的要素。我国的防震减灾工作体系就是按照减灾和备灾两个环节设计和实施的，因而我国防震减灾政策的实施情况主要体现在减轻地震灾害潜在影响和地震灾害应急准备等方面，具体的审计内容包括以下几个方面：

第一，政府对该地区的地震灾害风险的分析。政府对灾害风险的认识和分析程度决定着该地区地震灾害预防管理体系的健全与否。因而，在实施地震灾害预防审计时，政府对灾害风险的认识和分析就成为审计人员首先要关注的内容。《中华人民共和国防震减灾法》规定，县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构会同同级有关部门，编制本行政区域的防震减灾规划。审计人员应关注各级地方政府是否对本地区的震情形势进行分析，对地震灾害发生的类型、可能性等方面进行评估，关注是否在此基础上编制适合本地区实际情况的防震减灾规划；关注防震减灾规划是否根据震情形势等进行更新，是否有程序来系统地检查防震减灾规划的完整性、一致性，并与现有的指导方针做比对；关注在已经划定了全国地震区划图的前提下，各级地方政府是否开展了地震小区划的研究等；关注防震减灾规划否是基于对地震风险区划图和地震灾害风险的分析；关注防震减灾规划运用到了哪些信息，这些信息的质量如何，是否有专业人员的参与等等。

第二，减轻地震灾害潜在影响方面。审计人员应重点关注政府在将地震灾害潜在影响降低到最小化方面采取的措施，如是否建立地震监测台网或者强震动监测设施来预测可能发生的地震，并对其统一规划、分级、分类管理；关注新建、改扩建重大建设工程及特殊的建筑工程是否进行地震安全性评价，并进行抗震设防；城乡规划中是否合理确定应急疏散通道和应急避难场所等；关注是否定期对建筑物的抗震性能进行评估并在必要时进行加固；对医院、学校等人员密集的单位建筑物的抗震设防是否执行了更高的要求；关注各地区是否开展地震应急知识宣传、防震演习以提高公众的安全意识和自救互救的能力；关注各地是否发展地震灾害保险事业，鼓励单位和个人参加地震灾害保险等。

第三，地震灾害应急准备方面。我国对地震灾害的应急管理分为应急准备和应急响应两方面。应急响应是指地震灾害发生时的反应活动，不在地震灾害预防审计的范围内。地震灾害的应急准备是指在地震灾害发生前所做的一些活动，这些活动能保障地震发生时最大限度地挽救生命、降低损失。因而，各级政府的地震灾害应急准备工作构成了地震灾害预防审计的重要内容。审计人员应关注各级政府在地震灾害应急准备方面的经费投入是否有充足的保障，经费的使用是否与经费目的相符并高效使用；关注各级政府是否制定完备的地震应急预案来保障当地居民的生命和财产安全；审计人员还对关注政府能否对面向地震灾害的各种应急资源协同管理；关注相关人员能否确保地震灾害发生时的紧急通讯系统能向公众发布警告并在地震后保持与公众联络；关注应对地震灾害的救灾资金和救灾物资等资源是否充足，是否组建应急救援队伍，应急救援人员的例行训练是否充分等。

第四，地震灾害预防性恢复措施方面。预防性恢复是指通过预先周密筹备来提升灾难恢复。具体的地震灾害恢复规划或恢复准备，在地震灾害发生之前就完成准备好，被证明非常有价值，能极大地提升震后恢复重建的速度，最大限度地发挥有限重建资源的效益。对于地震灾害预防性恢复措施，国外很多国家已经进行了探索和实践，但在我国的地震灾害预防体系中少有涉及，属于政策的缺失，根据最高审计机关国际准则ISSAI5510的规定，审计人员应将重点放在这种政策的缺失上。因此，审计人员应当在关注此政策缺失并对我国地震灾害预防性恢复措施提出建议，如建议各级政府将震后恢复重建规划纳入预算框架，事先筹划震后恢复时期的组织结构，建立与“震灾"相关的信用产品或者捐赠基金来确保地震发生后能够筹得大量的恢复重建资金等。

（三）审计程序与审计方法“怎么审”即如何行动，就是要明确采用什么样的审计方法。绩效审计的方法有很多，大都可以直接用在我国地震灾害预防审计活动中。在加拿大不列颠哥伦比亚省的地震灾害预防审计活动中采用了若干绩效审计的方法，如对应急管理部官员等负责应急计划的人员进行访谈；检查与破坏性地震预防管理工作相关的计划等文件；向相关人员调查地方政府应对破坏性地震的反应能力等。最高审计机关国际准则ISSAI5510《灾害风险降低审计》中也提出开展灾害风险降低审计可采用文件检查、现场勘查、采访、问卷调查等方式。我国开展地震灾害预防审计可借鉴上述经验，采用以下几种审计方法来获取审计证据：

（1）访谈。利用数据采集工具通过电话或者面对面访谈的方式收集数据的方法。访谈分为结构化访谈和非结构化访谈。在进行结构化访谈时，审计人员以准确的方式向很多个体提出相同的问题，向受访者提供相同的答复选项。非结构化访谈则包括很多开放式问题，这些问题也并不以准确的结构化方式提出。在地震灾害预防审计中，审计人员可以直接访谈地震灾害事件中对降低风险起着重要作用的相关人员，这些人员包括地震主管部门中的授权人员，交通、通讯、应急救援、急救和健康服务等组织中的领导和工作人员，以及地震灾害计划中相关的专业人员等。采访是一个重要的工具，来评估各层政府之间的协调以及各个团体之间的贡献。对专家和非政府组织以及其他团体，如红十字会等进行访谈，这些机构往往被认为会对地震灾害风险降低做出贡献，同样能够帮助审计人员获得审计发现。

（2）文件检查。审计人员应该在各级政府尤其是那些负责地震灾害管理的机构中收集并分析相关的指导、协议、立法、地震灾害计划文件以及震后事件的报告。例如：检查各地的防震减灾规划、地震应急预案、重大以及特殊工程的地震安全性评价报告、各地的地震灾情形势分析报告等，来评价政府对地震灾害风险的重视程度以及防震减灾政策的落实情况等。

（3）现场勘查。对于城乡建设中应急疏散通道和应急避难场所是否合理规划和设置，以及防震减灾物资储备、管理是否规范等，审计人员需要到现场进行观察和确认，以获取有效的审计证据来评价本级政府的地震灾害应急准备工作的充分性和适当性，并提出相应的建议。

（4）震前震后分析。通过考察最近发生的地震灾害并且去观察和评价地震灾害预防管理的结果，也是一种有效的审计方法。土耳其最高审计机关在凡城开展地震灾害预防审计时，就曾采用了这种方法。该城曾在2011年遭遇7.3级地震，审计结果表明土耳其的地震灾害预防管理行动计划没有一个好的组织以及对紧急情况的协调。

（5）问卷调查。调查方法是一种用于在某个审计领域收集标准化信息的方法，通过实施标准化程序（如调查问卷）以获得有关25个以上个人实例的资料，目的是为了对所调查事项做出总结性综合陈述。审计人员可以使用问卷调查的方法来评估社区地震应急知识宣传、防震演习等活动的开展情况，还可以从大量不同的机构，如政府部门、市政、消防大队等收集类似的数据。调查能够帮助审计人员评估人们对地震灾害风险降低、特定的关于城市改造项目的期待以及公众意识。

三、我国开展地震灾害预防审计的障碍与对策

（一）专业审计人才匮乏综上所述，地震灾害预防审计的目标是评价地震灾害预防管理体系的有效性，因此，审计人员只有对地震灾害预防领域的一些法律法规、标准等这些评价依据有较为深入的研究，才能在此基础上对我国的地震灾害预防管理活动的实施情况进行客观的评价。不仅如此，审计人员还需要高瞻远瞩，着眼于当前我国地震灾害预防体系与发达国家的差距，发现我国在地震灾害预防体系中某些政策的缺失，并能提出相应的战略性建议和操作性建议。然而，当前我国的审计队伍中绝大部分是财务、会计、审计专业的技术人才，当前从事的大部分也是财务审计工作，绝大部分审计人员不能精通地震灾害预防管理，这给开展地震灾害预防审计带来了极大困难。为解决这一问题，审计机关可考虑加大对现有审计人员的地震灾害预防管理方面的培训，或者在审计队伍中引进地震灾害管理人员。在具体开展审计业务时，也可以考虑聘请地震灾害预防领域的专家参与，或向其就相关问题进行咨询，发挥专家的专业优势，以提升审计效果。

（二）相关审计标准缺失，审计依据不完善开展地震灾害预防审计，评价我国地震灾害预防政策的实施情况，需要依据我国现行的法律、法规、部门规章等。当前，《国家地震应急预案》、《破坏性地震应急条例》、《中华人民共和国防震减灾法》是我国地震应急的三大主要法律法规，也是进行地震灾害预防审计的国家层面上的审计依据。对于地方政府而言，还需要依据这三大法律法规制定当地的地震应急预案、防震减灾规划等，这些也是我国开展地震灾害预防管理审计的重要审计依据。然而，从中央到基层、从总体到部门的地震应急预案等都参照固定的模板编制，导致地震应急预案等的高度同质性与不同地区地震灾害事件的高度异质性极不对称。另外，我国也尚未制定针对政府部门和非营利性组织的绩效评价指标体系，地震灾害预防审计的依据还不够明确。同时，我国的绩效审计发展起步较晚，到现在也没有一部成熟的《绩效审计准则》，这为我国的地震灾害管理审计的开展带来了一定的困难。纵观加拿大不列颠哥伦比亚省开展的数次地震灾害预防审计都是在其国家的《绩效审计准则》的指导下完成的。我国其他领域的绩效审计工作虽也有所开展，但都是在摸索中前进。审计依据和审计标准的这些问题给审计建议的出具和落实带来困难。

为此，我国应加快国家审计模式的转变，从财务审计模式转向绩效审计模式，颁布《绩效审计准则》，研究制定地震灾害预防审计方面的专门审计准则、实务指南等法规，制定适合于政府部门和非营利性组织的绩效评价标准体系，为我国开展地震灾害预防审计提供可操作性的审计依据和审计标准。

*本文系中国地震局教师科研基金项目“我国地震灾害预防管理审计研究”（项目编号：20150114）阶段性研究成果。

［1］薛澜、刘冰：《应急管理体系新挑战及其顶层设计》，《国家行政学院学报》2013年第1期。

（编辑 周 谦）