彩票公益金绩效审计评价指标体系构建

郑州航空工业管理学院　赵　璐

彩票公益金绩效审计评价指标体系构建

郑州航空工业管理学院赵璐

近年来，彩票规模快速增长，有必要对彩票资金尤其是彩票公益金进行有效审计监督和评价，然而现阶段我国彩票公益金绩效审计评价指标体系尚不够完善，给其绩效审计工作带来了一定的困难。本文阐述了彩票公益金及彩票公益金绩效审计的相关概念，按照其运转流程构建了绩效审计评价指标体系，并提出了相关建议。

彩票彩票公益金绩效审计指标体系

2015年6月25日，国家审计署公布了彩票资金审计结果，这种大规模和全国范围内审计彩票资金在我国尚属首次，本次审计的重点内容之一是检查彩票公益金的使用情况，审计发现违法违规资金高达169.32亿元，引起了社会的普遍关注。针对发现的问题，审计署除了提出要及时进行整改外，还明确指出要逐步完善彩票公益金的绩效审计制度，加强审计对彩票资金的监督力度。可以预见，彩票公益金的绩效审计在未来将成为审计部门工作的一个重要组成部分。然而现阶段，由于彩票审计刚刚起步，彩票公益金的绩效审计尚不成熟，还没有可以运用于实践的绩效评价指标体系，因此建立彩票公益金绩效审计评价指标体系显得十分迫切，也直接关系到彩票资金绩效审计的质量和结果。

一、彩票公益金与彩票公益金绩效审计

（一）彩票公益金的涵义目前，我国发行的彩票有两大类，一种是由民政部主管的福利彩票，另一种由国家体育总局主管的体育彩票，财政部负责全国的彩票监督管理工作，民政部和国家体育总局负责各自的彩票管理工作。彩票公益金是指按照国家规定比例从彩票销售中提取，专门用于支持特定社会公益事业的资金。从彩票销售额中按规定比例提取的专项用于发展体育事业的资金，又叫做彩票收益金，彩票公益金按预算外资金管理办法纳入财政专户，实行收支两条线管理。

（二）彩票公益金的特征一是公益性。彩票公益金从其名称即可看出其具有公益性，通过发行彩票募集到的彩票公益金的主要用途是建设社会公益事业。现阶段，我国社会公益事业建设的资金比较短缺，通过发行彩票筹集公益金，可以加快我国社会公益事业的建设速度。现阶段筹集到的彩票公益金被广泛的运用于社会福利、体育、教育、救助等多方面的社会公益事业。二是社会性。彩票的销售对象是社会公众，政府通过发行和销售彩票募集到彩票资金，再按照一定比例提取彩票公益金投入社会公益事业，政府通过这种方式实现对社会资源进行再配置，彩票公益金来源于社会公众，社会公益事业也是面向社会公众，因此彩票公益金具有很强的社会性。三是非营利性。彩票的发行、销售和彩票公益金的使用都是非营利性的，政府通过发行彩票募集到的资金属于财政性资金，彩票公益金资助的项目并不是以营利为目的，而是体现对弱势群体的关注，因此彩票公益金具有非营利性。

（三）彩票公益金的运行流程彩票公益金主要包括四大阶段：发行和销售、按规定比例提取和分配彩票公益金，使用公益金，监督检查。发行和销售是彩票公益金募集的起点，直接决定了彩票公益金募集的规模。根据国务院的批准，按照规定的比例从彩票的销售额中提出相应的资金作为彩票公益金，用于发展社会公益事业。各级政府取得彩票公益金后，提出项目建设申请，经相关部门审批后立项进行建设；项目建设完成后，应对整个彩票公益金的使用环节进行监督和评价，评估分为持续评估和专项评估，即项目刚建成之后的专项监督以及建成之后一段时间内的对项目使用率和社会满意率等方面的评价。

（四）彩票公益金绩效审计的内容按照上面彩票公益金的运行流程，彩票公益金绩效审计的内容在各个阶段有所不同。第一，发行和销售阶段。现行彩票管理体制为财政、民政和体育部门共同管理，彩票的发行权一般是由中央和省级主管部分负责，因此这个阶段主要的绩效审计内容是对彩票的销售进行绩效审计，审计的重点是对彩票的销售情况、销售网点的设置以及彩票的种类设计等方面。第二，分配阶段。彩票公益金由彩票销售机构根据国务院批准的彩票公益金分配政策和财政部批准的提取比例，按照每月彩票销售额据实结算后分别上缴中央财政和省级财政。这个阶段应当重点审计的是各种彩票类型的提取比例是否适当，公益金资助项目是否适当，有没有考虑地域差异等。第三，使用阶段。通过申请和审批，彩票公益金将投入到社会公益事业的相关项目中，例如根据2013年财政部公布的彩票公益金的使用情况，彩票公益金主要运用于文化、教育、扶贫等方面。该阶段的审计重点是彩票公益金的使用是否符合相关法律法规规定的范围，还应关注建设合同、建设周期、完工等方面。第四，监督检查阶段。按照《彩票公益金管理办法》的规定，该阶段审计的重点是检查相关职能部门是否按照要求建立了监督机制，各级监管部门是否对彩票公益金的募集、分配和使用等阶段进行了有效的监督。

二、彩票资金绩效审计评价指标体系构建

（一）发行和销售阶段

（1）彩票的销售额比。某地区（网点）彩票销售额比=该地区（网点）彩票销售额/全国彩票销售总额×100%。彩票销售额比是指发行彩票募集到的资金占全国彩票销售总额的比重。该指标反映了该地区（网点）彩票销售工作的完成程度，指标越大说明该地区（网点）彩票销售情况越好，募集到的资金越多。

（2）销售网点数量比。销售网点数量比=某地区彩票销售网点数量/全国彩票销售网点总数×100%。销售网点数量比是指某地区销售网点数量占全国销售网点的比重，该指标越大，说明该地区彩票销售网点建设较好，需要说明的是，该指标并不是越大越好，销售网点的数量应与该地区销售额的大小相匹配，否则会增加该地区的发行成本，从而减少彩票公益金的募集金额。

（3）销售网点增长率。销售网点增长率=（本年销售网点数量-上年销售网点数量）/上年销售网点数量×100%。销售网点增长率反映某一地区彩票销售网点数量的年增长幅度，该指标越大，说明该地区销售网点数量增长速度越快，销售工作完成较好。

（二）分配阶段

（1）人均彩票公益金=某地区分配的彩票公益金金额/该地区人口总数。人均彩票公益金反映彩票公益金对某一地区分配时的倾斜度，该指标越大说明彩票公益金倾斜力度越大，在计算该指标时还要注意比较不同地区财政收入、人均彩票公益金的差距，以及该地区人均财政收入，综合判断彩票公益金的分配是否合理，例如比较人均彩票公益金和人均财政收入正反向关系，如果成反向关系，说明较好地实现了地区间均等化。

（2）项目分配公益金比重=项目彩票公益金分配的金额/本年彩票公益金的金额×100%。项目分配公益金比重是指使用彩票公益金资助的项目金额占本年整个彩票公益金的总额比重，该指标越大，说明该项目在本年度分配的彩票公益金金额越大，相对比较重要，通过该指标可以判断彩票公益金是否分配到了规定的重点领域，例如，民政部门就规定将推动老年人、残疾人、儿童福利事业作为福利彩票公益金分配的重点领域。

（三）使用阶段

（1）彩票公益金投入率=本年彩票公益金投入额/（本年彩票公益金募集总额+上年彩票公益金结余）×100%。彩票公益金投入率反映本年度彩票公益金投入的比重，该指标越大说明本年度彩票公益金对社会公益事业资助的力度越大。

（2）违规资金所占比重=未依照规定用途或超范围使用资金的金额/（本年彩票公益金募集总额+上年彩票公益金结余）×100%。违规资金所占比重反映违规资金的规模，该指标越小甚至为零，说明彩票公益金全部或者绝大部分均按照国务院规定的用途且没有超范围使用。指标越大说明违规使用彩票公益金的情况越严重。

（3）未招投标项目所占比重=未招投标项目金额/本年彩票公益金资助项目总金额×100%。未招投标项目所占比重反映了彩票公益金资助项目中没有通过招投标立项的项目的金额所占的比重，该指标越小说明彩票公益金资助项目的招投标工作推行的越好，因此该指标数值越小越好，可以为零。

（4）彩票公益金损失率=（彩票公益金计划投入金额-彩票公益金实际资助金额）/彩票公益金计划投入金额× 100%。彩票公益金损失率主要反映彩票公益金在使用过程中的损失程度，该指标越大，说明彩票公益金在使用过程中浪费的情况越严重。

（5）项目按期完工率=本年按期完工的项目数量/本年应完工项目的总数×100%。项目按期完工率指标主要反映彩票公益金资助项目是否按照审批的时间按期完工，该指标越大，说明项目按期完工的数量越多，彩票公益金资助项目的管理水平越好，一般而言彩票公益金资助的项目完工时间应在一年以内，涉及到基础建设的项目完工时间应在两年以内。

（6）项目盘亏数=账面项目数—实际盘存项目数。项目盘亏数是指彩票公益金资助的项目账面数和实际盘存数之间的差额，该指标反映了彩票公益金资助项目投入使用后的管理水平，该指标越小，说明项目的管理水平越高。

（7）项目合格率=项目合格数量/全部项目数量×100%。项目合格率是指彩票公益金资助项目质量验收合格的数量占全部资助项目数量的比率，反映资助项目的建设质量，衡量项目管理水平。该指标越高，说明项目质量管理水平越高。

（四）监督检查阶段

（1）每年公开彩票公益金使用情况的次数。该指标反映指相关政府部门年度公开彩票公益金使用情况的频率，次数越多，说明该地区彩票公益金使用情况的透明度越高，评价该指标时还要结合公开的详略程度综合评价。

（2）社会公众满意度。社会公众满意度反映了社会公众对彩票公益金资助项目的满意程度，该指标为定性指标，主要是通过调查问卷的形式获取相关数据，调查问卷可以通过发放纸质问卷获取，也可以通过互联网、电话等多种形式获取。

（3）项目闲置率=闲置的项目数量/项目总数×100%。该指标反映了彩票公益金资助建设项目的使用情况，该指标越小，说明项目利用率越高，彩票公益金发挥社会公益的作用越大；该指标越大，说明项目的利用率越低，形成彩票公益金的浪费。

（4）项目收费。该指标反映了彩票公益金资助项目的收费情况，重点关注项目是否存在违规收费的情况，对于免费的项目是否有变相的收费条目，对于经批准允许收费的项目，需要检查其收费标准是否与审批的相一致，违规收费的规模大小。

三、结论和建议

我国对于彩票公益金的绩效审计评价总体而言还是比较薄弱，因此需要从多方面入手加强彩票公益金的绩效审计评价工作。

第一，完善彩票公益金绩效审计指标权重。目前彩票公益金绩效审计指标的研究还比较薄弱，即使在确定了彩票公益金绩效审计评价指标之后，确定其重要程度即权重仍然是个难点，科学确定各指标及其权重需要深入了解彩票公益金募集、分配、使用和监督等环节的影响因素，深入分析，并在实际绩效审计工作中不断进行完善。

第二，明确彩票公益金绩效审计时限。目前，我国对彩票公益金的绩效审计时限尚没有明确的规定，彩票公益金的绩效审计是各省级部门自行安排，造成了不同地区进行彩票公益金绩效审计的时间和频率有很大的差异，而且一个地区的彩票公益金绩效审计在时间的选择上也显得过为随意。根据彩票公益金的特点，其绩效审计可以和年度财务审计一样，每一年至少进行一次绩效审计，对于特殊情况可不定期的进行，也可以和年度财务审计结合起来，在年度财务审计的同时进行绩效审计。并且将绩效审计的结果和相关部门领导、工作人员的业绩考核挂钩，实行奖惩制度，对于表现好的人员给予奖励，提高其工作的积极性，同时也是对平时工作的一种约束。

第三，统一绩效审计报告的格式。由于彩票公益金绩效审计刚刚起步，还没有对绩效审计报告的格式和内容进行规范，而绩效审计报告是彩票公益金绩效审计工作的最终体现，也是审计部门与其他各方进行沟通的重要资料，如果绩效审计报告格式不统一，将使报告的可阅读性降低，另外也不利于各地区彩票公益金绩效审计结果的比较，因此审计署应当加快制定彩票公益金绩效审计报告的格式，规范彩票公益金绩效审计报告。

第四，推进彩票公益金审计信息公开工作。彩票公益金来自社会公众，因此彩票这个特殊行业不需要保密，相反它需要绝对的透明，除了彩票监管部门及时公开彩票公益金的募集、分配和使用情况外，作为审计部门也应当及时将彩票公益金审计监督工作的情况对外公开。将彩票公益金审计信息公开工作纳入到政府审计信息公开工作中来，按照审计信息公开的程序，采取主动公开和依申请公开等方式对社会公众公开彩票公益金审计工作的信息，使彩票审计真正起到监督行政权力、促进彩票工作改进的作用。

［1］财政部、民政部、国家体育总局：《彩票管理条例实施细则》，《国务院公报》2012年第18期。

（编辑 周 谦）