“两型”社会基础设施的可持续融资机制研究

胡梅梅　康丽文

(湖南农业大学商学院，湖南　长沙　410128)



“两型”社会基础设施的可持续融资机制研究

胡梅梅康丽文

(湖南农业大学商学院，湖南长沙410128)

摘要：长株潭“两型”社会建设对基础设施投资的需求巨大，但现有的金融支持的力度与需求对比，还存在很大的缺口。本文探讨了长株潭三市基础设施融资的现状与存在的问题，提出了如何借助金融市场力量，设计规范可持续的基础设施建设的融资机制，广泛利用社会资金参与“两型”社会基础设施建设的建议。

关键词：“两型”社会；基础设施；可持续融资机制

一、引言

2007年12月，国务院正式批准湖南省长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型(简称“两型”)社会建设综合配套改革试验区，奠定了长株潭城市群作为中部六省份城市中全国城市群建设先行者的地位，成为中部崛起的“引擎”。基础设施建设是“两型”社会建设关键和突破口，在基础设施的投入将有力带动“两型”社会建设其他内容的开展；推进符合“两型”社会要求的城市交通网络、信息基础设施、农村基础设施建设，是新型城市化、新型工业化和农业现代化发展的基础和保障。“两型”社会建设8年以来，长株潭城市群已经完成了两个阶段的改革建设，从经济总量上看，核心增长极作用逐步显现，2007-2015年间，长株潭三市的GDP总量迅速增长，从3642亿元增长到12548亿元，由占到全省经济总量的37.9%上升到43.2%。基础设施方面，也已经大力投入了基础设施建设资金，在硬件投入和软件环境改善等方面都有了大幅度的提升，为改善人民的工作生活环境、促进经济社会协调发展、转变人民生活生产方式起到了重要的作用，有力地促进了“两型”社会建设。根据建设规划，2016年至2020年，长株潭“两型”试验区将完成“两型”社会建设综合配套改革的主要任务。因此，城市群还处于经济快速发展、社会建设与民生建设不断改善的关键时期，基础设施建设有巨大的资金需求，单一的政府融资主体模式显然难以满足。如何借助金融市场力量，设计规范可持续的基础设施建设的融资机制，广泛利用社会资金参与“两型”社会基础设施建设，对长株潭“两型”社会建设有着重要的意义。

二、“两型”社会基础设施融资机制有效性的内涵

潘功胜(2013)、徐国贞(2015)分析了城市基础设施融资机制、城镇化融资的有效性。他们认为，城市基础设施的改善、城镇化发展与融资可得性之间是一个相互影响的良性过程。引用他们的的观点，本文也认为，“两型”社会基础设施建设的水平与融资的可得性这二者之间也存在内在的规律，他们能通过相互作用相互影响并形成良性循环，最终促成“两型”社会建设的成功。其相互作用表现为两个方面：一方面，“两型”社会的基础设施建设对融资有巨大需求，需要大量可持续融资；另一方面，建设过程中逐步产生红利效应，如带动土地、房产增值，提升地方经济发展水平，培育税源，增加政府收入，又为“两型”社会基础设施融资提供了未来还贷能力的条件。因此，在长株潭“两型”社会第三阶段(2016-2020)的建设过程中，按照“两型”社会建设标准推进基础设施建设，应充分利用金融市场开展市场化融资，广泛吸引社会资金加入基础设施建设；同时，也要注重构建可持续的规范的融资机制，带动“两型”社会建设红利效应充分释放，实现基础设施建设与融资可持续性间的良性循环。

可持续融资机制的应具有以下特征：(1)主体一致性。一是融资主体、资金支配主体与偿还主体应尽量保持一致，坚持谁融资、谁支配、谁偿还的原则，保持融资主体的融资可得性和偿还激励的一致性，形成融资的自我约束，保证融资的可持续性。二是融资成本负担主体与未来受益的主体应保持一致。由于基础设施建设具有一次建成、长期使用的特点，容易产生代际负担不公的问题，导致为受益人和负担人不一致，因而有必要通过长期融资机制将城镇化的未来收益提前到当期使用，将来逐渐偿还的方式，实现财务成本的代际分担。(2)事权与偿还资金来源的一致性。即偿还基础设施建设融资的资金来源，应主要依靠基础设施红利的释放，如公共服务改善带来的产业聚集、人聚集、土地和房产增值等，使得融资的可得性和公共服务的改善挂钩。(3)融资能力与偿还能力相匹配。在基础设施融资过程中，融资主体往往以融资为首要目的，而对融资成本及偿还能力考虑不足，而地方政府的软预算约束的问题导致负债大量超过其偿还能力的现象存在，因而有效的融资机制设计需有必要的内在风险约束和外部纪律约束。

三、长株潭城市群基础设施建设融资状况

1、基础设施投资总量增长迅速

近年来，长株潭三市的基础设施建设的投资逐年大幅增加。2013年，三市的城市基础设施建设投资共计1434.42亿元，2015年则增加至2333.13亿元，较2013年增长了62.7%。相比于被批准成立“两型”社会试验区时2007年的基础设施投资321.57亿元，则翻了6番。这说明，长株潭“两型”社会实验区建设以来，非常注重基础设施的建设，在城市交通、供水供电、环保建设等方面的投资力度不断加大，城市基础设施有了很大的改善和提高。

2、政府融资平台依然占主导型地位，市场化程度低

基础设施建设存在投入大、建设周期长的特点，融资存在相当难度，往往依赖于政府投资，地方政府融资是项目融资的绝对主体，市场化运作的程度较低，多元化的融资机制尚未形成。长株潭城市基础设施建设的资金中，信贷资金、财政资金以及自筹资金是主要构成来源，社会资金和外资的占比很小。基于该问题的存在，政府主导部门也进行了一定的改革与创新，如创建以股权投资形式引入社会资本的政府股权投资基金，筹建了铁路、公路、水利等投资基金，新兴产业基金等，引入了一定社会资本参与项目建设。但是总体而言，还处于起步阶段，基金的规模有限，应用并不广泛。

3、融资平台管理不规范导致的不可持续发展

城市发展对公共基础设施建设需求不断增加，而项目市场化融资水平低，对地方政府的融资需求加大，地方政府融资平台成为了城市基础设施建设融资的主要渠道。在过去的几年中，地方投融资平台迅速发展，同时也积累了大量的债务。而地方政府的融资平台实际上存在管理不规范、决策体制不科学、专业人才缺乏、行政色彩浓厚等问题，导致内部管理混乱，没有形成有效的公司治理结构，不利于融资平台的可持续发展。同时，也存在地方债务数额大、期限错配等风险，如果这些平台出现偿付困难，将出现一系列的连锁反应，甚至可能导致基础设施债务失控。

四、建立可持续的长株潭城市群“两型”社会建设城市基础设施融资对策

1、积极拓宽融资渠道

建立多元化的融资渠道、创新基础设施建设的金融产品，是改变政府占投融资绝对主导地位的现状的必要途径。首先，充分利用社会资本和民间资金进入基础社会建设。国家已经出台了一些列政策与文件，引导民间投资进行基础设施投资领域，放宽民间投资的领域与范围，地方应完善相关政策，创新融资机制，发展公私合作等模式，充分吸引社会资本进入城镇基础设施建设。同时，也要设计合理的利益补偿制度，保障民间资金进入基础设施投资领域后能获得合理的收益。此外，数据显示，沉淀在银行的民间资本是相当充裕的，今后基础设施融资的思路应充分考虑激活民间资本，引导社会资金参与基础设施投融资体系。其次，利用国际资金。相比沿海城市，外资在长株潭城市群建设中投资虽然逐年增长但仍然占比较低，而不可否认的是，国际金融体系的成本低于国内金融体系的资金成本，且更富有监管经验，引进外资投资于基础设施建设不仅有利于解决融资的问题，同时也能提高基础设施管理和运营的水平。因此，有针对的创造利用外资进行融资的条件，提高外资在基础设施融资中的比例是拓宽融资渠道的另一思路。

2、进一步完善融资平台建设

首先， 完善融资平台建设。以现有平台有基础，创新融资平台建设，围绕重点项目建设的专项融资方案设计，建立针对如教育、卫生、环保清洁等专业领域的专业性平台，在三市构建一个分层次的融资平台体系。同时，基于政府融资平台的政策性限制等问题，可以推进政府融资平台向市场化转型，通过多种方式提高其市场竞争力，将其建设成集投资、建设、运行、服务于一体的市场化投融资主体。适度提高融资平台的融资规模，利用规模效应降低融资过程中的评级、担保、承销等融资成本，提高融资效率。其次，规范融资平台管理。尤其规范管理县市地方政府融资平台，健全监管体系，建立有效的治理结构，构建科学的决策系统，去除平台的行政色彩，加大力度引进专业人才和内部员工的专业化再教育，提高融资效率。此外，要推动地方融资平台的的信息公开制度建设，明确债务主体与偿债责任人，控制债务风险，构建有效的资金偿还机制，形成投入产出的良性循环，保障平台融资的可持续发展。

3、优化融资环境

首先，完善信用体系建设。建立信息资源信息共享机制，加强各政府机构之间的交流与合作，增强银行业金融机构信贷登记咨询作用，实现行业内的信贷信息共享；完善信用保障制度，开辟多渠道筹集担保资金，引进民间资金成立多形式的信用担保机构，保障融资主体融资和偿债能力的发挥。其次，建立健全法律法规保障和提高政府服务水平。政府应以“两型”社会建设为大背景下，出台具有普遍性、权威性和强制性特征的法律体系，保障经济改革方向和实际效果。加强法律基础设施建设，健全资源环境保护、财税等相关法律体系，为引导多渠道的民间资本、社会资金进入基础设施建设提供基础。

参考文献：

[1]刘晓霞，刘中艳.长株潭两型社会建设的融资问题与对策[J].区域金融研究，2014，01：80-84.

[2]徐国贞.以持续投融资模式推进新型城镇化建设[J].上海经济研究，2015，03：40-46.

[3]张韬，郭宝华.城镇基础设施建设投融资模式的发展与创新[J].淮南师范学院学报，2015，02：1-5.

[4]潘功胜.建立可持续的城市基础设施融资机制[J].中国金融，2013，21：13-15.

本文本文系湖南省社科基金：“‘两型’社会建设中基础设施市场化融资模式研究”的阶段性成果。