美国国内收入署流程再造分析与启示

任国哲（山东省国家税务局　山东　济南　250002）

美国国内收入署流程再造分析与启示

任国哲（山东省国家税务局山东济南250002）

1990年，迈克尔·哈默首次提出流程再造的概念，揭开了流程再造理论与实践的序幕。始于1997年的美国国内收入署（Internal Revenue Service ,以下简称IRS）流程再造项目历时10余年，完成了其史上规模最大的重组与改革，奠定了美国税收现代化之路。本文在分析研究IRS流程再造项目的基础上，结合我国深化国税、地税征管体制改革的背景，对税收征管流程再造进行了创新思考。

一、流程再造理论简要回顾

流程再造是指以获取数量级的利润业绩为目标，对管理机构和跨职能工作流程进行重新设计，手段多以信息技术为主。其特点主要体现为四个方面：一是聚焦流程。流程再造强调“流程”这一核心概念，作为“为实现既定的业务成果而需履行的逻辑相关的一系列任务”，一个流程要将结构、投入、产出、用户和所有者等各部分有机结合起来，形成内外工作流,具体包括核心、支撑、管理以及内部流转。二是强调激进。流程再造试图由强调成本控制转为致力于提高质量和满足用户需求。这样一来就会涉及大规模、革命性的组织再造，要求打破原有的管理流程，引入新的组织结构、流程以及管理方式，设计全新的流程。三是依托信息技术。流程再造最具有代表性的特点是运用信息技术支持新的工作方式。四是要求组织变革。流程再造的结果是变化，成功实施流程再造要求发生根本性的组织变革，具体体现在组织结构、文化和管理过程等诸多方面。

二、美国IRS流程再造项目分析

流程再造理论在出现之初便得到企业界非常积极的响应，许多企业都开展了流程再造项目,并取得了一定意义上的成功。20世纪80年代以来，西方发达国家逐步在公共管理和政府部门推进流程再造，探索以持续改进的管理流程带动机构重组变革。在税务管理领域，美国IRS流程再造项目无疑是其中浓墨重彩的一笔。

（一）项目背景

1.外部环境压力。20世纪80年代，美国公众对于IRS整体形象的评价和其他政府部门总体相当，但到了90年代，其他公共部门大幅度改善了自身的公众形象，而IRS却是每况愈下，形成巨大反差。来自纳税人的抱怨与不满对美国国会造成了越来越大的压力，他们要求对IRS进行彻底的重组与改革。

2.内部管理弊端。IRS内部原有的运作模式多年沉积的弊端不断显现。1998年之前，全国共设置33个区域局和10个服务中心，其中每个部门必须对所辖区域内所有纳税人进行管理，每个纳税人必须同时与区域局和服务中心打交道。在实践过程中，职能交叉和机构重叠问题凸显，43个部门共同承担3类征管职能和4个计算机操作系统，同时面向从个人到企业所有类型的纳税人，效率较低。此外，这些执行部门由IRS总部和4个大区局负责管理，层级繁多，从基层工作人员到总部的副局长之间共有8个中间层级。

（二）项目实施

1998年7月22日，克林顿总统签署IRS重组与改革法案，在战略规划、战略目标、指导原则、组织机构、流程重组、系统优化、平衡绩效等诸多方面进行了一系列的重组与改革。

1.转变治税思想。组织愿景由“以最低成本征收适度的税款，尽最大努力确立公正、公平、高效的社会形象”，全新诠释为“帮助纳税人理解并主动遵从税法，采取对所有纳税人公正、公平的执法方式来提供顶级水准的服务”。

2.确立战略目标。第一个目标是服务好每一名纳税人。充分考虑纳税人的权益，提供优质高效的最佳服务；第二个目标是服务好全体纳税人。对所有纳税人都要一视同仁，公平、公正地执法，坚决防止偷逃税款者侵害主动遵从者的利益，对于那些不能够自觉履行纳税义务的纳税人，充分运用执法权追缴税款；第三个目标是通过高质量的工作环境来提高效率。IRS不仅要提供最好的服务给纳税人，还要以最少的资源来实现这一目标。

3.制定指导原则。具体包括从纳税人的观点和角度预防和解决问题；使各层级管理人员具备足够的知识、能力和职权来履行责任；整合各个层级的绩效评价系统；鼓励员工之间公开诚实的相互沟通；坚持公正原则。

4.重组组织架构。IRS将纳税人划分为大企业、小企业、个人和免税机构四种类型，根据其不同需求对组织机构进行了重新设置，以取代传统的总部、大区和区域的三层组织结构。重组后的架构分为两层：一层是联邦总部和支持辅助部门，第二层是4个业务局，分别是大中型企业局、小企业局、工资和投资收益局和政府及其他免税组织局，每个局都负责为特定的纳税人群体提供全程服务和承担全部的管理责任，并按照自身不同特点构建各自的组织模式。为了从外部监督IRS的整体运行，国会专门建立了独立的监督委员会，负责监督IRS的管理、执行和相关法律适用工作。

5.重构征管流程。建立在分类管理基础上的IRS重组之后，各业务局结合自身特点设立内部机构，并进行了业务流程再造。下面以工资和投资收益局和大中型企业局为例说明。

（1）工资和投资收益局。由于主要面向个体纳税人，税法遵从情况较好，其工作重点是为纳税人提供前瞻性的辅导和宣传，通过分析纳税人的需求以便更有效地帮助他们遵从税法。基于申报前、申报中和申报后的业务流程，设置相对应的组织机构：沟通辅导部门(CARE)、纳税人财务服务部门(CAS)和纳税遵从部门，涵盖了与纳税人接触的整个环节，便于为不同的纳税群体提供个性化服务。

（2）大中型企业局。由于面对的大多是总资产在1 000万美元以上的公司，自身业务和适用的税法条款都非常复杂，加之滥用避税交易的行为时有发生，因此其工作重点放在税法遵从方面，日常工作以审计和检查为主，甚至会采取常年实地办公的操作模式。围绕“项目规划-实施检查-质量控制”检查工作流程，按照行业设置一线操作部门，高度重视专家智力支持，并设立律师办事处。

6.更新信息系统。制定信息技术现代化蓝图，借助新的计算机技术，对原征收系统（COF）进行自动化改革，建成全新的自动征收系统（ACS）。通过更新信息系统，最大限度地协助税务人员服务好纳税人，强化依法缴税和依法收税，并向无纸化税收过渡，保护个人隐私，降低运行成本，最终实现向以服务纳税人为中心的现代服务体系的成功转型。

（三）项目启示

IRS流程再造项目是对流程再造理论的完美诠释，其成功经验可以归纳为“四个坚持”：

1.坚持流程引领推动业务与技术融合。流程再造理论强调流程管理。IRS流程再造项目历时十余年，始终坚持突出“流程”这一核心概念，根据既定的组织愿景和战略目标，打破原有的管理流程，通过大规模、革命性的组织再造，引入新的组织结构、流程以及管理方式。在运用信息技术支持新的工作方式的过程中，坚持业务与技术相促相融，逐步将以征管业务为中心的传统业务系统组织架构转型为以服务纳税人为中心的现代服务体系，从而推进税收征管现代化。

2.坚持运用分类管理的治税模式。提高税收征管效能、建立现代化征管体系的前提是实现税收管理的专业化，而管理专业化离不开对纳税人实行分类管理。IRS将全国纳税人分成了四个群体，并相应地成立4个业务局进行管理。4个业务局专注于自己的业务领域，发挥专业化优势，在各自领域内主动采取各种措施来达成总体战略目标。这样一来，IRS总部能够集中精力为各业务局规划战略并实施监督考核，避免陷入琐碎的日常性事务。

3.坚持分权制约的权力配置理念。IRS机构设置始终体现了分权制约的权力制衡思想。在内部，基本业务操作部门有4个职责清晰、完全独立运作的专业局和犯罪调查局，支持与辅助职能，如人事、财务、后勤等部门与之完全分开，在全国范围内统一运作。涉及纳税人权利保护、争议解决等事务，也是独立运作，直接对局长负责，完全不受实际操作与辅助部门影响。在外部，有国会、总统、财政部等专门业务部门对IRS工作进行监督管理，定期审计，还有大量的社会组织充当着利益相关者的角色。正是在这样的权力配置结构之下，内部员工的防范管理、外部税法的刚性遵从得以充分保证。

4.坚持增强第三方信息获取能力。在美国，每年3月底、4月初金融机构都要按照纳税人税号列出每年的利息、股息等收入明细表，一方面邮递给纳税人，另一方面通过计算机联网传递给IRS。所有雇佣单位必须将员工的薪金情况于每年的报税季节报送IRS。在汽车销售企业，购买者支付的现金数额超过10 000美元的，必须向IRS报告，在其他商业交易中，只要是将商品卖给个体经营者的商家也需将相关信息报送IRS，等等。此外，IRS还可以从多种渠道获取第三方信息，如社会安全局、人口普查局、环境保护署、就业局、州证照管理局、州零售商业登录名单、州长办公室、就业委员会、交通局、电话簿、征信中心等。第三方信息对于IRS开展税收征管发挥了不可限量的作用，对于增强纳税人的自觉遵从意识也起到极大的威慑作用。

三、深化国税、地税征管体制改革背景下征管流程再造的创新思考

在全面深化改革的背景下，IRS流程再造项目为我国创新完善税收征管体制提供了有益的借鉴。结合当前税收征管工作现状，深化税收征管体制改革的总体思路应以落实国税、地税深化征管体制改革方案为契机，以流程为引领，以风险为导向，以分类分级专业化管理为基础，以信息技术为依托，积极构建“大征管”、“大服务”、“大数据”工作格局，整合税收征管资源，优化基层职能配置，完善税收征管体制，实现税收征管现代化。

（一）改进征管流程，进行专业化管理，构建“大征管”格局

进一步完善分级分类管理模式，加强大企业税收管理, 提升中小税源分类管理水平,创新个体工商户及零散税源征管方式，推动对新兴业态、新型商业模式的税收管理。以流程为导向，实施税收征管业务重组，再造征管业务流程，打破部门、层级之间税收征管活动中的流程壁垒，进行跨部门、跨层级、跨岗位的业务流程整合和重组，有效解决税务机关对纳税人管理多头核查、检查和信息重复采集等弊端。建立符合分类分级管理的税源管理岗责体系，把有限的征管资源优先用于风险大的纳税人，确保征管流程再造有效落地。

（二）促进纳税遵从，满足纳税人多元化需求，构建“大服务”格局

创新完善“互联网+纳税服务”新举措，拓展“网上办税服务厅”功能及应用，深化应用“移动办税”平台，为纳税人提供足不出户的服务。大力推进涉税业务“同城通办”，消除属地管理办税屏障，满足纳税人方便、快捷、经济、高效的办税需求。推动“12366”呼叫中心建设，为纳税人提供能听、能问、能看、能查、能约、能办的“六能”型服务。深化国税、地税合作，整合纳税服务资源，并借助社会力量加强政策宣传，拓展社会化办税渠道，方便偏远纳税人、零散纳税人办税。以优化整合的服务流程，切实解决纳税人多头跑、多次跑等问题，不断提升纳税人满意度的同时，进一步提高税法遵从度。

（三）应用现代信息技术，聚合涉税信息资源，构建“大数据”格局

注重信息技术与业务流程相互融合，以信息技术激活新的工作流程，实现业务技术同步提升。不断提高自身信息化手段与外部涉税信息获取能力。深化涉税信息分析应用，充分运用系统内部税收征管数据与第三方涉税信息，深入开展税收经济、政策效应、税收风险、征管质效等多维度分析，有效反映税收征管和纳税服务工作水平，为增强决策的准确性提供依据。依托“互联网+税务”行动计划，推动涉税信息互联互通应用平台建设，实现涉税数据共享。

（四）科学设置组织机构，优化资源配置，推进组织体系专业化、扁平化

适应风险导向下实施税源分类分级管理的要求，按照专业化、扁平化原则科学设置组织机构。根据纳税人类型或职能设置内设机构，不受行政区域限制。提升重要事项的管理层级，将人、财、物等资源更多地配置到结构复杂、收入高、风险大的征管领域。特别是要推进基层征管职能转变，进一步减少管理层级，实施集约化管理，将分散的资源整合为“一体”，提高基层服务与征管水平，有效缓解税源管理力量不足、分布不均等问题。

责任编辑：高仲芳