地方政府融资平台风险测算与规范发展研究

苏州市吴中交通投资建设有限公司 龙文博

地方政府融资平台风险测算与规范发展研究

苏州市吴中交通投资建设有限公司 龙文博

对于地方政府的债务规模和融资平台信贷风险，本文采用情景模拟的方式进行预测。从预算结果中可以看出：当前地方政府融资平台风险还属于可控状态，债务规模还在地方能够承受的范围之内。其融资风险涉及了宏观经济以及国家政策、地方财政、区域经济等几个方面。因此，要规范融资平台发展，就应当实现由城投公司向特定公司转变，政府信用转变为公司信用，隐性负债转变成显性负债，要有事前预警的意识，把传统的融资方式转变成多元化的融资方式。

地方政府融资平台 风险测算 规范 可持续

1 引言

地方政府融资平台公司管理相关问题也受到了国务院的重视，在2010年6月份就针对地方政府的融资平台债务管理，现金流失以及治理方式等存在的问题出台了相关的文件以及提出相应的规范措施。在同年的8月份，四部委联合下发了关于国务院拟定的地方政府融资平台相关的规章制度，要求组织领导要把管理工作落实到位，保证执行的高效力度。在同年的11月份，银监会也对地方政府融资的相关问题提出要求，建立规范化的管理体系，对地方政府融资平台以及金融机构的贷款相关问题落实到位，并且每半年都会进行一次本息还款。

2 地方政府融资平台的债务规模以及债务偿还能力测算

自从美国金融危机之后，我国的融资平台与金融机构都空前活跃，再加上4万亿元经济的刺激政策落实，我国的金融行业以持续增长、优惠民生的形态展示在众人眼前，各项扩大内需、调整资金结构的工作都落实到位。但是，高回报的投资必然风险极高，平台的高速发展同时信贷资金也出现了不理性膨胀现象，当前的信贷管理平台内部控制以及风险预测管理等等都属于不完善阶段。我国的融资平台在2010年6月份时就出现了有问题的贷款，其中贷款的额度已经超过了7亿元，有问题的占了2亿元之多。所以，对于平台的债务规模以及偿债能力进行科学测算，可以对平台的后续贷款风险作出预防，对于地方政府融资平台的可持续发展奠定基础。

2.1 地方政府融资平台信贷与偿债规模测算

在地方政府的融资平台风险测算的项目上，不少专家和有关机构都早已对此深入开展研究。例如华泰联合证券、东方证券、国信证券等研究机构都从其特有的研究立场出发，统计历年数据进行量化研究。同样的数据在不同的立场中得到的结论不同，目前的市场上，并没有一套统一的测算体系。只要是信贷项目没有一套统一的测算体系，都会在资金使用情况、利息支付情况等问题上出现差异性，最终也会导致结论差异。

接下来提出的四点假设也只是根据当前宏观经济的运行状况，建立在参考现有研究假设条件和计量方法的前提下，结合以往平台建设的资料和数据所做出的。第一点，设定项目建设期为三年有效时间，那么三年过后的五年内需等额偿还本金。第二点，设定新老项目的融资比恰好占了总数的四分之一和四分之三，那么，所占比例则要根据银行的新老项目贷款比例进行综合估算。第三点，设定在项目建设期的三年中资金需求使用进度比值为4:3:3，那就着重考虑贷款为大都为基建类贷款的可能性。并且，考虑到在2012年时有大量的信贷出现资金闲置情况，这种特殊的情况引得在建设3年之中的资金需求进度比值应为5:3:2。第四点，2010年末时就开始加息27个点，在接下来的几年中利息在逐渐增加。同时，地方政府融资贷款都是需要先支付利息的，只有项目结束时才开始还本金，在这个期间基本利率应当要比贷款利率高出10%。根据以上假设和收集得来的资料数据，详细情况如表1所示。

仔细分析表1数据走势可明显看出：2008年到2011年这四年间，一直到2011年达到峰值9.81万亿元之前，地方政府融资平台贷款余额呈稳步上升的趋势。2011年后又开始逐年下降，整体呈现二次函数的趋势。究其原因，这个曲线是由新增贷款急剧下降导致的。再仔细观察每年的平台偿还金额不难发现，在2013年的2.76万亿元峰值之前，还贷金额是在逐渐上升的，而且之后的下降速率也明显不高。

2.2 地方政府偿债能力的情景分析

地方政府偿债能力的指标一般有三点：第一点是负债率，该指标反映地方经济总规模对政府债务的承载能力，一般用政府债务余额占GDP的比重来说明，该指标越高，债务风险越大。第二点是债务率，一般来说政府都是用债务余额的比重来表示当期的财政收入，通过这项指标反映政府的财政收入情况，债务率越高，债务风险越大。第三点是偿债率，反映地方政府的偿还债务能力，偿债率越高，那么还债的压力自然就越大，政府面临的风险也就越高。地方综合财力包括一般预算本级收入、转移支付和地方返还收入、国有土地使用权出让收入和预算外财政专户收入。其中，可以作为平台偿债资金的是一般预算本级收入和国有土地使用权出让收入。我们可以做出如下情景假设：在2009年以后地方政府的一般预算本级收入缓慢增长的情况下，同时考虑到未来土地的增值和管理的规范性升级进行情景推测。

分析历年数据可以得出的推论是：地方政府财政在这几年中有压力，但仍在可承受范围之内。但是，情景预测毕竟是由于过往的数据而来，对未来仅存在参考性，且情景预测存在悲观情绪和不稳定因素，我们应该理性对待情景分析的结果。

3 地方政府融资平台的相关风险以及影响因素

地方政府融资平台是通过政府相关部门以及当地的财政拨款来进行资产设立的，它是要承担所有政府的融资项目，并且还需要实体经济，里面还必须有独立法人。从某种意义上说，融资平台与政府债务其实是同等债务。虽然在通过现代化技术和知识体系的今后，平台的风险性有所下降，但其高危性仍是显而易见。因此，对其风险类型和成因的分析是避免风险的有效途径。

表1 地方政府融资平台债务测算 单位：万亿元

3.1 融资平台的风险类型和影响因素

地方政府融资平台涉猎广泛，本文主要划分三个不同空间维度，从外部环境和内部运行两个方面，联系宏观经济环境、国家政策、区域经济环境、地方财政状况和平台运营状况这些因素来分析。

首先，地方政府融资平台的类型包括税务中心、土地资源融资平台等多个类型，从其经营功能上划分也分为好几大类，因此影响其风险形成因素也很多。不同的风险类型也有不同的因素影响而产生。例如，货币政策和财政政策的调整对平台造成了风险，法律上的不明确和机构制度的不完善也会造成风险，未来分析预测不当也是造成风险的主要原因。而且，由于各个类型的平台之间存在一定的关联性，例如，土地政策的更新会导致土地价格的变动，当权人的更改会导致决策的执行力度发生变化等。同时，与政府相连的金融机构存在的风险也会影响到政府。故此，对融资平台风险类型的划分和其相对应的影响因素的分析，但正确认识投资的危险性和回报有着极为重要的辅助作用。

3.2 地方政府融资平台风险形成和积聚原因的进一步分析

我们虽然已经了解了影响风险形成的因素，但这对于透彻分析未来走势是不够的。我们仍需探究其深层原因。

地方政府融资平台的迅速发展满足了地方政府的资金需求。与此同时，平台的迅速扩张也带来了金融风险、财政风险，加剧了国民经济结构矛盾。究其原因，主要是我国地方政府财权与事权不匹配， 地方政府融资与破产制度不完善，商业银行和融资平台都是存在不足之处。所以，对于地方政府的融资平台需要提高风险意识，应当从完善财政制度和平台管理，加强平台监督， 拓宽融资渠道入手。

4 地方政府融资平台发展的建议

地方政府的稳定发展与当地的经济发展有至关重要的关系，所以，要先对地方的经济进行规划发展，才能够让地方政府更好地在城市、国家、国际等领域都能够稳定发展，要兼顾到历史、当下与未来，具备顾全大局的发展眼光。对平台的风险类型与影响因素要进行全面分析，抓住重点问题，对于地方政府的长足发展才能够起到积极作用。

(1)应当先对地方政府融资平台进行重组，让企业能够往特定方向转变。当前，城市建设公司大都与地方政府融资平台有密切关系，但在职能上还十分模糊，业务也相对较乱。融资平台的质量参差不齐，导致政府无法很好地掌握财政问题，银行贷款存在很多不确定因素，资金调动面临很多困难。要推动城投公司转变其主要目的就是为了规范地方政府的职能情况，进行资产重组，做出更大更强的融资平台，并且逐渐建立起以公益性服务、准经营性业务与经营性业务三大融资平台。

(2)政府信用转变成企业信用。要推动法人的管理方式，由于地方融资与政府部门之间是同步的，在法人、股权、管理制度上都是密切相关的。要推动法人管理模式，其实就是为了提升项目的信用，让法人制度与公司信用能够结合起来，提升公众的信任度。因此，应当与政府建立清晰的产权管理，让政企制度能够明确分开，科学管理市场，遵循企业的现代化管理方式。公司内部的董事会、管理层以及员工职责都要清晰分开，才能够规范做事程序，提高公司的运行效率。同时，还需要提高公司与项目的共同效益，降低融资成本以及消 除银行机构的信用问题，对项目进行可行性分析，为金融机构的前景进行切实利益分析，解除银行对资金如数收回的疑虑。

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