诸暨市集体林权制度改革产权实施初探

孟鸿飞孟锃锴

（1浙江省诸暨市环境绿化工作站；2浙江省诸暨市国土资源局 311800）

诸暨市集体林权制度改革产权实施初探

孟鸿飞1孟锃锴2

（1浙江省诸暨市环境绿化工作站；2浙江省诸暨市国土资源局 311800）

诸暨市在林业“三定”的基础上实施了集体林权制度改革产权明晰工作，从形式上来分析采取的是“顺延微调”模式。坚持稳定、“三权”分离、生态优先、依法合规和稳妥发证原则，实施过程中以延长承包期为基准，以试点单位为先导，以业务培训为指导，以抄录公告为核心，分层次实施。整个方案实施完成后其总产权明晰率98.16%，在实施过程中也存在着赶进度抢速度、工作粗糙的问题。

制度改革； 集体林权；产权实施；诸暨市

诸暨市区域面积2311平方公里，下辖3个街道、24个镇乡，户籍人口108万，外来人口27万[1]。1981-1984年，在林业“三定”即稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制时，诸暨市山林面积1787907亩，颁发山林所有权证6348张，自留山证101509张，落实山林权属61723处，其中自留山占50%，责任山占30%，统管山占20%[2]。2006年，诸暨市实施集体林权制度改革，通俗地说就是在坚持集体林地所有权不变的前提下,将林地的承包经营权、林木的所有权分到一家一户。

1 材料与方法

1.1 林改模式

诸暨市的林权改革从形式上来分析是“顺延微调”模式。从理论上分析，集体林权改革是农村土地制度改革在林地上的延伸和发展，是家庭承包责任制在林业上的丰富和完善，是农村经营制度的又一重大变革。从本质上来分析，是明晰所有权，开展林权登记，换发林权证，确保林业的可持续发展，改善生态环境，调整规费，改革林木采伐管理制度，改革投融资体系，建立新型的林业管理体制。

1.2 林改原则

（1）稳定原则。坚持家庭联产承包责任制等党的农村政策，按照有利于山林资源的保护和合理开发，长期稳定林业生产责任制。已经划定的自留山保持长期不变，由农户长期无偿使用，不得强行收回；自留山上的林木，一律归农户所有。已承包到户的责任山采取延长承包期的方法做好续包工作。已承包到户的责任山继续由原承包户承包，承包期统一再延长50年即到2055年12月31日止。对责任山承包合同期限未满的，原则上一并延长承包期至2055年12月31日。农户不愿继续承包的责任山，可交回村集体；承包方全家转为非农户的，按原人口承包的责任山承包未满的可以在承包期内继续承包经营，不再办理延包手续，承包期满后由村集体收回。

（2）“三权”分离原则。农村土地包括林地除法律规定属国家所有外，均属于集体所有，农民依法享有对集体山林的承包权，实行山林所有权和使用权分离，在明确权属、尊重农民意愿的前提下，允许森林、林木和林地使用权依法、自愿、有偿流转。各种社会主体都可以通过承包、租赁、转让、拍卖等形式参与流转。依法取得的森林、林木和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股和作为合资、合作的出资或条件。集体和承包方都要按照《农村土地承包法》的规定签订书面承包合同。

（3）生态优先和合法合规原则。自觉遵守《中华人民共和国森林法》等法律法规，正确处理保护与开发、近期利益与长远利益、经济效益与社会生态效益的关系，走林业可持续发展之路。延长山林承包期工作，坚持因地制宜，不搞“一刀切”，一般先易后难、稳步推进。集体统管山在稳定的基础上要明确经营主体，分类指导，积极探索行之有效的经营方式。凡群众比较满意、经营状况良好的林场要保持经营形式的稳定。集体统管山不管采取何种形式确定经营方式，都要依照《土地承包法》的有关规定，经过本集体经济组织成员的民主决策。

（4）稳妥发证原则。收回旧的《浙江省诸暨县山林所有权证》和《浙江省诸暨县社员自留山使用证》，换发新式样的《中华人民共和国林权证》。《中华人民共和国林权证》是唯一合法凭证，必须发放到村、农户和各经营主体手中，任何组织和个人都不得扣留。因工程建设征用林地等原因发生林地所有权变化的，要依法办理林地所有权的变更、注销手续。积极调处因界址不清等原因引发的山林纠纷，经过调解处理一时不能解决的，暂缓换发《林权证》。

1.3 实施方法

（1）以延长承包期为基准，稳定作基础。根据浙江省委省政府办公厅《关于切实做好延长山林承包期工作的通知》精神，做好延长山林承包期工作。为切实加强对山林延包工作的领导，专门成立了以市委市政府分管领导为正副组长，林业、农办、财政、档案、信访等部门负责人组成的市延长山林承包期工作领导小组，并下设办公室。同时，市委办、市政府办下发《关于切实做好延长山林承包期工作的通知》等文件，对延包工作作统一部署。诸暨市委市政府分管领导多次主持召开领导小组成员会议，对有关延包政策和开展试点工作进行研究。在完成试点工作的基础上，延包领导小组多次召开会议，研究探讨山林延包工作，并着重就如何开展延包工作提出具体意见，明确各级各有关部门要严格按照省里“稳定、延长”四字要求开展工作，为诸暨市延包工作的顺利开展明晰思路。

（2）以试点单位为先导，样本当经验。诸暨市委市府选择安华镇为山林延包工作的试点单位。安华镇党委政府重视林业生产，且具有良好的村级班子基础和扎实的群众工作基础。8月21日，组织召开山林延包试点工作动员大会，对试点工作进行全面部署。通过召开座谈会、走访了解等形式，走村入户进行调查研究，搞清现状，分析问题，掌握动态。同时，抽调农办、财政、档案、信访等部门业务骨干，组成工作组，分别到各行政村指导工作，确保试点工作的顺利开展。经过广泛宣传，深入发动，采取措施，制订规程，狠抓落实，至9月15日试点工作全面完成。据统计，安华镇试点工作中4.1万亩山林都明确经营主体，建立林业责任制档案177卷，核发《林权证》8403本，发证率100%。

（3）以业务培训为指导，部署且发动。2006年10月20日，诸暨市召开由市延包领导小组各成员单位与各乡镇党政一把手、分管领导、林技员参加的动员大会，对山林延包工作进行面上部署，并严格按照市政府确定的山林延包各个阶段工作时间表开展工作，只准提前完成，不准推后。会议后，26个乡镇、街道都于10月25日前组织召开山林延包工作动员会并进行业务培训，成立以党政一把手为组长的工作班子，出台各自的《山林延包工作意见》和《山林延包工作实施方案》。各行政村也都成立相应的工作小组，明确成员的工作职责。出台《延长山林承包期工作考核验收办法》，各乡镇、街道也相应落实奖励措施，对考核优秀、成绩突出的驻村干部予以表彰奖励。同时，各有关部门、乡镇、行政村通过报纸电视广播会议等多种形式广泛宣传，张贴标语，悬挂横幅、举办专题节目，编印小册子，让广大群众充分认识稳定林业生产责任制的重要意义。市延包办共印发《山林延包简报》25期，电台、报社专题报道12次，浙江林业网录用信息7篇，《中国绿色时报》1篇。

（4）以抄录公告为核心，质量是前提。狠抓落实，顺利推进。动员会议后，各乡镇街道和行政村立即行动，组织专门人员，严格按核对山林清册、重新抄录、发布公告、核对四至、签订承包合同等环节开展工作。在延包工作中，诸暨市林业局成立由林业局班子成员带队的5个工作组，集中时间，集中精力，对各乡镇街道的山林延包工作进行业务指导和督查，以确保工作顺利进行。各乡镇都排出各个阶段的时间表，要求各村必须按此时间及时开展工作，保证时间，保证质量，每星期上报一次工作进度，由诸暨市延包办汇总后通报。期间，诸暨市委市政府主要领导和分管领导多次到基层调研山林延包工作，及时了解和掌握诸暨市延包工作情况为基层解决具体问题。积极做好清册、合同、《林权证》和档案资料的供应工作，确保延包工作规范统一。同时，加强资料收集和保管，统管山、责任山、自留山、林地权属等信息资料，统一录入电脑，建立电子档案，实行微机动态管理，确保山林延包工作成果。在各乡镇街道开展自查的基础上，12月底，诸暨市山林延包办组成2个工作组，对各乡镇街道的山林延包工作进行面上检查验收，标志着山林延包工作顺利完成。

结果与分析

2.1 实施结果

2006年8月份诸暨市开始试点，接着整体面上铺开山林延包工作，至12月初顺利完成任务。据统计，在此次工作中，诸暨市1771670亩集体山林明确经营主体，其中统管山521131亩，自留山885337亩，责任山332684亩，未确定所有权32518亩，总产权明晰率98.16%。共核发《中华人民共和国林权证》164058本，其中统管山未发证1638.5亩，责任山未发证1490亩，自留山未发证15698.9亩，山林发证率为99.9%。次年，诸暨市政府被浙江省委省政府评为诸暨省延长山林承包期工作先进集体。详见诸暨市集体林权制度改革明晰产权成果统计表。

2012年，根据浙江省林权制度改革领导小组浙林改[2011]1号关于印发《浙江省集体林权制度改革工作验收办法》的通知浙江省林权制度改革领导小组办公室浙林改[2012]2号《关于认真做好集体林权制度主体改革验收办法的通知》精神，结合诸暨市场集体林权制度改革的实际，经研究决定，按照文件规定的要求和标准进行自查。总体结果表明：诸暨市集体林权制度改革已按照上级要求和标准完成各项阶段性任务，符合浙江省集体林权制度改革工作要求。其主要体现在二个方面，一是已完成集体林权制度主体改革的总体要求----表现为人地证相符、图表山一致，自留山、责任山和统管山《林权证》发证到户率100%，责任山自留山林地确权率100%，家庭承包率78.8%，山林纠纷调处率为 99.8%；二是已完成积极推进集体林权制度配套改革的总体要求----表现为已建立林权信息化管理系统，完成林权管理平台建设，林权机构健全，有专职工作人员，职责明确，程序规范，制度完善。次年，诸暨市被浙江省政府办公厅表彰为集体林权制度改革模范县之一。

诸暨市集体林权制度改革明晰产权成果统计表单位：亩，%

2.2 分析讨论

在诸暨市集体林权制度改革产权明晰整个工作中，有些问题是值得探讨的。本次改革时间安排上比较仓促，采取的是运动式工作方法，导致赶进度、赶速度完成任务为主的情况在各个镇乡都有出现。在产权明晰的过程中，抄录阶段由于各个抄写人员的文化水平等因素导致错误。公示阶段的不完善，导致有的农户山林错误地划出。对政策理解的不一致，有的农户山林划归集体，改变了原来的自留山性质。发证到户率名义上是100%，实际上有的镇乡村《林权证》至今还没有发放到农户手中。如果按照诸暨市二类资源调查的林业用地面积2190787亩计算，则尚有419117亩的山林面积没有明确权属，部分国有山林的权属也没有明晰。插花在外县的山林也没有按照规定去当地县级人民政府要求核发《林权证》。有的镇乡村电子与纸质档案也没有按照规定制作保存。

3 结论

诸暨市实施集体林权制度产权改革，总体上是符合国家规定的。产权明晰，总体产权明晰率98.16%；方法得当，措施到位，政策处理稳妥，平稳和较好地完成产权改革，没有引发群体性的上访与破坏山林现象；《林权证》与档案也比较完整；但同时也存在工作较粗糙的问题。

[1]诸暨市统计局.2015诸暨统计年鉴 [G].2015.

[2]徐鸿璋，马正三，孟鸿飞.诸暨市林业志[G].1989.

F326.22

B

1004-7743（2016）04-0007-03

2016-08-22