法理与公共政策议题下中国城市管理的行动逻辑

任晓林　陈芹芹

摘要：城市管理是一项复杂工程。城市管理活动的逻辑体系以法律和公共政策为经纬，体现城市的各项功能。我国城市管理在法理与公共政策层面形成了自身的特色，但本质上并没有解决城市发展中的种种问题，逻辑十分混乱。基于此，梳理我国城市管理的逻辑历程，有助于重新设定城市管理的一些政策，提出我国城市管理转型升级可行的路径选择。包括：一是以构建城市管理法律体系为核心，形成城市管理新的逻辑起点；二是构建以省会城市为主体的独立的城市政府，经营和管理城市；三是确立和提升城市政府在城市管理中制定公共政策的能力，完善以城市政府为主体的城市治理体系；四是努力建设和造就城市政府的专业化管理队伍，在“政治与行政”、“经济与行政”间形成“城市与生活”间的核心思维，实现城市管理精细化。

现代中国城市发展在形式上的不断扩张与内涵上的过度单一以及城市的同质化现象日益严重。城市在进步的过程中文化意蕴丧失和城市功能失调成为城市管理中的最大问题。1949年新中国成立以来，尤其是改革开放近40年来，城市发展与城市经济的崛起加快了国家现代化的进程，以城市发展为标志的现代化形态日益在国家治理体系显露出重要的一面。与此同时，城市发展中的规模、品质问题，城市管理中的体制、机制问题也日益严重。2015年11月9日，中央全面深化改革领导小组第十八次会议审议通过了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》。会议指出，要理顺管理体制，提高执法水平，完善城市管理，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，让城市成为人民追求更加美好生活的有力依托。同年12月20日至21日，中央城市工作会议在时隔37年后再次召开，名称也由37年前的“全国城市工作会议”升格为“中央城市工作会议”说明了城市问题与城市管理问题越来越严重。

如何解读这些政策信号？一个重要的信号就是在决策层看来，近30余年来，中国城市发展与城市治理隐含了诸多的问题与矛盾，这些问题与矛盾既包含城市规划方面的，也包含城市经营与治理的。显然，在公共政策的研究框架下，我国城市管理理念面临新的更新，管理水平面临新的提高，城市管理的行动逻辑有赖于重新确定。

一、我国城市管理法规的梳理与逻辑状态

严格意义上讲，现代中国城市崛起并没有与法理治理同步，城市发展的自由扩张与规划缺失却成了今天几乎所有城市病的根源。纵观世界各国城市发展，但凡有序协调推进的莫不是法制先行。资料分析显示，世界上最早进行城市规划法的国家是英国，自1909年以来，先后共颁布了40余部城乡规划法。其中1947年和1971年的城乡规划法是英国近代两部主要的城市规划方面的法律。1990年的城乡规划法虽然是最新的一部规划法，但是其基本的立法原则仍然沿用了1971年的城乡规划法的立法原则。1947年的城乡规划法的基本主导思想则源于当时的厄思沃特报告。报告发表于1942年，首次提出了土地开发中补偿和赔偿的有关政策，奠定了英国现代规划体系的基础和确立了完善的发展规划体系，具有划时代的意义。[1]

显然，立法先行是城市发展的有效前提和强力保障，是城市形态确定的框架，不仅有利于城市管理手段的更新调整，也成为制定城市发展公共政策的依据。1949年新中国建立以来，特别是改革开放后，我国城市管理的相关法律规范所呈现出的立法状态并不乐观。虽然在国家层面与地方层面进行了一系列法律规范的建设，但法律的系统性和整体化思想并没有形成，城市规划与管理的基本立法原则没有确立下来，由此导致城市管理逻辑起点的混乱，无序竞争与同质化现象普遍。

我们关于城市管理法规的基本结论是国家层面渐进的城市立法滞后于国家大规模城市开发，规划开发中的利益博弈导致城市法理重心失衡。我们姑且从以下方面分析：

何为法理重心失衡？就是指在城市发展与管理过程中，法律制度并没有对应城市事务，而是基于一般社会治理和管理问题的，无法解决和处理城市公共问题，形成牵强套用及解释语言和叙述思维混乱，称之为法理重心失衡。

我国城市大规模的结构形态的改变及城市的功能复杂化来自于各个城市提升城市品位的虚妄口号的呼喊，解除城市原有文化内涵，以更大更杂的文化风格重新包装；解除城市原有人口规模，以融入和吸纳重新配置人力资源；解除城市地理生态状态，以重构和重建消弭城市个性与品质，等等。在这个过程中，虽然国家层面的对城市的管控手段以法律文书的形式渐进推出，但由于法律制定者对城市未来形态、走向的模糊认识，相关法律规范衔接性不好，法理重心失衡，因此并没有清晰地勾勒出城市发展与行动的逻辑轨迹。

在城市规划方面，1984年国务院颁发的《城市规划条例》是我国建国以来城市规划方面的第一个法规性文件，虽然以条例形式制定，但其法律基础地位不可忽视。其对城市规划的制定、旧城区的改造、城市土地的使用和各项建设的规划管理以及处罚做出了初步规定，具有里程碑式的建设意义。1989年颁布的《中华人民共和国城市规划法》标志着我国城市规划法律制度建设迈上了一个新台阶，其是涉及我国城市建设和发展全局的一部基本法，在完善原有规划条例的基础上补充了城市新区开发、城市规划实施和法律责任方面的相关规定。2007年通过的《中华人民共和国城乡规划法》又在完善原有城市规划法的基础上新增了城市规划的修改和监督检查这两方面的相关规定，是我国城乡规划领域的主干法。随后，2013年出台《城乡规划违法违纪行为处分办法》，进一步强化了城市规划的追责意识。2014年国务院又印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，核心在于通过这个规划推进农业人口的市民化进程，明确了未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹了相关领域的制度和政策。针对城市建设空间的土地利用规划，1980年国务院颁布的《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》是改革开放初期国家制定并颁布的第一部专门规范城市国有土地取得和使用的行政法规，而后颁布的《国家建设征用土地条例》解决了当时国家建设的土地需求。1986年颁布的《中华人民共和国土地管理法》及其后制定的实施条例中开始有土地利用总体规划和建设用地的相关规定，将土地利用规划上升到法律高度，但其规定的土地混合使用触碰了部门利益保护的奶酪，导致不同部门土地规划难以协调，而1990年发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的土地使用权的出让年限则与城市规划的长远性和连续性相矛盾。

从词意上分析，这些关于规划方面的法律规范似乎勾勒了从“条例”到“法”的上升轨迹、从“城市规划”到“城镇规划”的成长轨迹、从“空间规划”到“土地规划”的范围。我们发现，城市土地利用方面的法律虽然一直在制定和完善中，但法理矛盾和模糊性始终存在，在实践中经常出现城市总体规划和土地利用规划不协调统一，甚至相互矛盾的现象。

而同样的情况在日本、新加坡却显示出更多成熟的法理理性。日本1919年颁布《城市规划法》及《市街地建筑物法》，确定了城市规划的法定内容、制度，并确立了城市规划与建筑的基本关系，成为后来城市规划法规的核心基础。此后，日本自1968年开始又经历了两次开发热潮，一次是田中首相的“日本列岛改造”带来了严重的环境和土地问题，国土厅经反省后制定了《国土利用规划法》；一次是中曾根首相的“城市文艺复兴”中大规模的城市开发导致城市地价上升、住宅缺乏、生活环境、质量下降和中心区居住人口大幅降低等问题，于是产生了《土地基本法》。在上述确立法规制度的过程中，法律的统筹性、全面性及其对城市发展的指导意义十分显著。[2]新加坡规划法规体系的核心是1959年的规划法令及其各项修正案，包括规划机构、发展规划和开发控制等方面的条款。1959年的规划法令作为新加坡的第一部规划法，为新加坡的现代城市规划体系奠定了基础。由于历史原因，新加坡虽然在城市规划体系上明显受到英国影响，但其相对系统和完整的法律规范制定却因此更早。1887年、1896年和1913年，殖民当局颁布了市政法令，先后制定了有关公共卫生的建筑法规，包括建筑通风、垃圾处置、街道宽度、建筑高度、建筑物周围的开敞空间和建筑物的后巷等控制要求。这些法律与后来系统化的法律规范所呈现出来的是法律条文政策性、科学性与前瞻性的统一，显然是我们的相关法律规范缺失的。

在城市建设方面，我国城市管理法规主要聚焦于城市建筑和基础设施的建设管理方面。我国于1998年开始施行《中华人民共和国建筑法》，对建筑许可、建筑工程发包与承包、建筑工程监理、建筑安全生产管理、建筑工程质量管理及法律责任做出了初步规定。1999年颁布《中华人民共和国招标投标法》，2000年通过《建设工程质量管理条例》，2001年发布《城市房屋拆迁管理条例》，2003年发布《建设工程安全生产管理条例》，这些法律条例旨在加强城市建筑的安全质量控制。但法律在运行的过程中，法律执行主体意识不强，刚性不足，被执行主体并未严格遵守和执行法律条文。因此，所导致的种种问题包括建筑安全质量事故等层出不穷，千城一面的同质化现象和城市传统特色得不到保护等现象越趋明显。而对于城市基础设施的投资建设与运营，我国目前还没有专门统一的法规政策对其进行规范约束，只有有关道路交通、污水处理、园林绿化、市容环境等单一向度的法规条例，如1992年通过的《城市绿化条例》《城市市容和环境卫生管理条例》，1996年颁布的《城市道路管理条例》。可以看出，城市建设法规体系远未健全，文本的强制命令与执法不严形成对照。

对于城市最为重要规划管理领域，房地产的种种怪象、乱象破坏了城市政治、经济、社会的平衡，在生活层面和精神层面引来的是购买的惊恐和无序的混乱，虽出台了若干法规，但实际上执行并不尽如人意，相互重叠的法律之间矛盾丛生，互相掣肘。1993年施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》，规定了城市规划区内村庄、集镇规划的制定和实施程序，对村镇规划建设管理作出了细致明确的规定，但当前城中村和棚户区改造等问题仍旧突出。1994年颁布的《中华人民共和国城市房地产管理法》，主要针对城镇建设、规划及土地使用进行了规范，对城市房地产开发用地、土地使用权划拨、房地产交易、房地产权属登记管理及法律责任做出了相应规定，标志着房地产业迈入法制监管的新时期，并且为依法管理房地产市场奠定了坚实的法律基础，但实际执行中房地产商几乎左右了中国大部分大中城市的领导者的思维，以房地产商的圈地意志所控制的城市规划已经成为最暴利的行业，城市经营性土地价格飙升成了官员与商人合谋共演的双簧戏。2003年颁布的《物业管理条例》是随着住房私有化应运而生的，旨在保护业主的共同利益，但目前这一条例几乎成了物业公司长期控制小区物业，巧立名目、收取各种费用的借口。

可以看出，国家立法与政府制定规范条例是法规形成的基本形式，但从时间节点上分析，这一形式并非一种有序推进的有规律的过程。30年时间里，城市发展迅猛推进，无论从规模数量到城市质量，从城市形态到提升品味，从公共服务多样化到城市公共政策需求密集化，都发生了极大的变化。这期间，我国城市发展及人口重心进一步倾斜，城市对人口、土地资源、智力、劳动力、能源的需求出现不平衡状态。如果我们沿着“胡焕庸线”的走向切割下去，西方发达国家城市发展中所曾经历过的问题都在这个线的范围内凸显。这些法规虽然体现了变革的思想，聚焦于我国城市的总体规划，决定着我国城市的发展空间，对城市规划给予了高度重视，但法规条例的完整性、原则性、政策性、前瞻性及约束力大大不足，根本无法解决城市中出现的新问题。一个核心问题的结论是，法律的急就形式、解决某一个问题的单一性以及与相关法律的协调衔接不足成为上述法律规范制定过程中的最大漏洞。

与国家层面城市管理法规重心失衡同样存在问题的是地方政府及城市管理法规逻辑的不清晰和碎片化状态的普遍存在。

在我国，各级地方政府事实上并不存在所辖城市的经营与管理权限，他们所在的城市总是被高一级别的地方政府所经营。以省会城市为例，省级人民政府对省会城市的控制权大大强于市级人民政府，而下级政府与城市关系同样以此类推。[3]在省会城市以及市级城市，许多法律规范似乎更类似国务院法律规定的解读版，内容集中于市政工程管理和根据国务院立法制定的子法，如各省市的《市政工程设施管理条例》《城市绿化条例》《城市道路管理条例》和《物业管理条例》等，对于因地制宜、扬长避短促进自身全面发展的探索性法规条例十分欠缺。

在地方政府制定的关于城市管理的法规中，东部地区城市管理方面的法规完备程度胜于中西部地区，直辖市、省会城市完备性超过普通城市，经济水平发达地区优于经济欠发达地区。湖南省长沙市于2005年施行的《长沙市城市地下管线工程档案管理条例》是全国城市管理中第一部关于城市地下管线工程档案管理的地方性法规，这一法规的制定使得长沙市城市地下管线工程档案管理走上法制化、规范化的轨道。2011年施行的《长沙市城市管理条例》是国内首部关于城市管理的地方性法规，明确了城管概念，对城市陋习说“不”，为提高城市管理的精细化水平提供了制度基础。2013年3月武汉市施行的《武汉市城市综合管理条例》，是我国首部城市综合管理方面的地方性法规，在城市精细化管理标准及加大环境惩处力度方面均有创新突破，是中国内地首部“大城管”法规。2013年4月，广州市颁布《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，这是国内第一部城市生活垃圾分类管理方面的政府规章，标志着广州市城市生活垃圾分类工作进入一个规范化、法制化的新阶段。2013年5月，贵阳市施行的《贵阳市建设生态文明城市条例》，成为国内首部城市生态文明建设地方法规，并为贵阳市城市生态文明建设提供有利的法律保障。2013年10月南京市施行了《南京市城市治理条例》，2015年12月珠海市出台了《珠海经济特区地下综合管廊管理条例》等，对提升城市管理质量，建立健全城市管理法制化环境无疑起到示范作用。虽如此，但从整体效果上看，地方城市管理法规制定的区域不平衡问题十分突出，法律文本自身质量和碎片化倾向依然严重，与区域经济、区域人口发展并没有形成协调一致的联动机制，也成为制约这些城市后续发展的瓶颈。

基于立法的逻辑与城市发展的逻辑，应该看出，无论国家层面的城市法规，还是地方性城市法规，内在逻辑并不完善，逻辑起点和终点之间，显现出的是逻辑的断点。由此形成的城市管理的逻辑就是整个管理过程中的断章取义，或者无法可依，造成长期以来城市管理与发展的混乱局面始终存在。

二、我国城市管理的重大公共政策及逻辑轨迹

与法律制度同步推进的是城市管理重大公共政策的实施。一定意义上，城市管理法律规范城市管理政策的制定，城市管理政策则修正城市法律的不足。梳理我国城市管理的重大公共政策，我们依然会发现从逻辑起点到终点上的问题。

中国共产党七届二中全会及其形成的决议是我国的“城市管理宣言”，规定和影响了城市发展基本公共政策制定的方向。1949年3月5日至13日中国共产党在河北省平山县西柏坡中央机关食堂召开了第七届中央委员会第二次全体会议，毛泽东代表中央政治局作了《在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上的报告》。在报告中，对城市的作用、意义和功能做了清晰明确的表述，指出“党和军队的工作重心必须放在城市，必须用极大的努力去学会管理城市和建设城市”，强调“党的工作重心必须由乡村移到城市，城市工作必须以生产建设为中心”，“同时即开始着手我们的建设事业，一步一步地学会管理城市，恢复和发展城市中的生产事业”。对于城市功能定位，明确告诫大家，“从我们接管城市的第一天起，我们的眼睛就要向着这个城市的生产事业的恢复和发展”，“只有将城市的生产恢复起来和发展起来了，将消费的城市变成生产的城市了，人民政权才能巩固起来”。显然，城市的生产性是第一位的，经济性是第一位的。

新中国成立后，第一个五年计划的实施，在确定基本工业布局时，确定了我国城市“生产性、经济性”基本功能，实践了七届二种全会关于城市功能的理念。1953年至1957年，国民经济与社会发展第一个五年计划实施，实现了国民经济的快速增长，并为我国的工业化奠定了初步基础。与此同时，因为工业布局和发展的需要，城市成为承载工业发展的基地和场地，成为生产和经济的主战场，并使得城市框架依赖工业生产普遍拉大。

1962年9月和1963年10月，为加强对城市的集中统一管理和解决当时城市经济生活的突出矛盾，中共中央、国务院先后召开全国第一次和第二次城市工作会议。1978年3月，国务院在北京召开第三次全国城市工作会议，制定了关于加强城市建设工作的意见。此后的这些会议并没有从本质上改变我国城市的生产性、经济性功能。城市发展思维大大滞后于国外城市发展理念，也没有形成符合中国实际的城市发展观。从总体上而言，城市发展呈现出的是公共政策供应稀缺的普遍状况，人口拥挤，功能混杂，生产性与生活性杂糅一起，公共物品不足，公共服务乏力，城市品质被诟病。

自上世纪70年代后期，全国性的城市发展“定调”会议停开达37年之久，有关城市发展的路线、方针、政策的确定进一步表现出供给性短缺。也由于这一弊端，城市发展与管理的区域政策、地方政策普遍显示出各自为政、画地为牢的坏现象。同一时期，城市问题主要表现在城镇化率、城市规模、城市人口、公共物品供给四大方面，但相应的公共政策并没有有效跟进。以城镇化率为例，以人口计算的城镇化率从1978年的17.92%突进至2015年的56.1%，公共设施、教育、医疗、社会保障等各种问题接踵而至，但应对问题的公共政策没有制定出来。以城市规模为例，十一届三中全会后，随着四个经济特区及进一步开放14个港口城市政策出台，在我国重要的经济发展区域，小城市演变成中等城市，中等城市演变为大城市，大城市向超大城市迈进。虽然当时召开的第三届全国城市工作会议注意到了对大中小城市规模进行控制的公共问题，但沿海城市崛起，城市集群规模扩大仍旧一发不可收拾，城市规模问题成了一个巨大的陷阱。

显然，城市发展与经济发展同步的逻辑实际上并没有被公共政策的制定者重视，注重和规范经济政策而忽略城市发展相关政策制定使各种诉求无法满足。

1996年3月，第八届全国人民代表大会第四次会议审议通过了《国民经济和社会发展第九个五年计划纲要》，强调“经济特区、沿海开放城市和开放地带要培育新优势，积极参与高水平的国际经济合作和竞争，充分发挥示范、辐射和带动作用。沿交通干线、沿江、沿边地区和内陆中心城市要发挥自身优势，加快开放步伐，发展对外经济合作，促进中西部地区的经济开发和振兴”。同时指出，“坚持经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展”，“提高森林覆盖率，增加城镇绿地面积”，“城乡建设都要合理规划，严格控制用地”。显然，城市被赋予的依然是引领经济的功能，是经济生产建设基地的功能。

2000年10月11日中国共产党第十五届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，指出要“提高城镇化水平，转移农村人口，可以为经济发展提供广阔的市场和持久的动力，是优化城乡经济结构，促进国民经济良性循环和社会协调发展的重大措施。随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城镇化条件已渐成熟，要不失时机地实施城镇化战略”。同时，“注意发展城市间的经济联系，发挥中小城市对小城镇发展的带动作用。在着重发展小城镇的同时，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，提高各类城市的规划、建设和综合管理水平，走出一条符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路”。这里，有关城市及城镇功能的政策强调的是：第一，城市要成为吸纳农村转移人口的重要场所；第二，城镇是经济发展和广阔市场的有效动力；第三，区域性中心城市功能的核心依然是经济功能。很显然，城市是生产化的，是经济化的，是多功能综合化的，不是生活化的，不是居住化的，不是生态化的。

2005年10月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，“坚持大中小城市和小城镇协调发展，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，促进城镇化健康发展”。此后，国家“十一五”规划相关内容指出，“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构。”“要把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成以沿海及京广京哈线为纵轴，长江及陇海线为横轴，若干城市群为主体，其他城市和小城镇点状分布，永久耕地和生态功能区相间隔，高效协调可持续的城镇化空间格局。”显然，这一时期的政策已经注意到城市发展中的潜在问题和不合理逻辑，那就是发展不协调，浪费土地，布局不合理，生态功能脆弱等问题。规划同时要求“具备城市群发展条件的区域，要加强统筹规划，以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群”，“中心城市”和“新城市群”概念被凸显出来。这说明城市发展不健康、空间格局不合理成为城市发展的突出问题，必须依靠“中心城市”与“新城市群”功能加以解决。

在政策的惯性作用下，“十二五”期间我国的城镇化率迅速上升，城市集群现象显著，出现了长株潭、环鄱阳湖、成渝城市群及京津冀一体化城市集群。但由于规划不足，新兴区域基础设施无法同步，公共服务和基础设施共享共用的效率较为低下，城市之间的合作十分有限，导致交通拥堵，环境污染，人口密集，资源严重匮乏，诸多问题泛滥，城乡二元结构的矛盾也愈加突出。城市问题层出不穷，城市管理政策、法律规范几乎全部让位于城市经济政策，城市生产性、经济性功能十分强劲，而人居、宜居的空间功能完全找不到逻辑起点，城市安全质量堪忧。

2015年，我国城镇化发展到了一个新的“拐点”，亟需内察外省。在2015年政府工作报告中，谈到城市建设时，李克强总理表示“要发展智慧城市，保护和传承历史、地域文化，加大公共设施建设”。这是“智慧城市”一词首次写进国家层面政府工作报告，涵盖中国制造2025、智慧医疗、智慧交通、互联网、大数据、云计算等，引发了社会各界的高度关注。[4]11月9日，中央全面深化改革领导小组第十八次会议审议通过了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，11月10日，在中央财经领导小组第十一次会议上，习近平指出做好城市工作，首先要认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想。12月14日，中共中央政治局会议研究部署了城市工作，会议提出要认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想；推进农民工市民化，加快提高户籍人口城镇化率；增强城市宜居性；改革完善城市规划；提高城市管理水准；坚持把“三农”工作作为全党工作重中之重，同时要更加重视做好城市工作。2015年12月20日，时隔37年后，中央城市工作会议在北京召开。

2016年2月21日发布的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》针对城市规划存在的问题，明确了城市规划定位，提出了城市规划的总体目标，为我国“十三五”乃至更长时间城市发展勾画出清晰的“路线图”。意见指出，要积极适应和引领经济发展新常态，把城市规划好、建设好、管理好，促进以人为核心的新型城镇化发展。要实现城市有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好。在产业方面，意见对于建筑节能、地下管廊、海绵城市、污染防治四大产业提出具体要求。[5]

城市管理新政出台，终于让城市发展回到逻辑起点。在《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中，“建设让生活更美好的城市”成了城市政策新的风向标，明确了未来城市发展的“路线图”和“时间表”。针对城市发展，会议提出尊重城市发展规律，统筹空间、规模、产业三大结构；规划、建设、管理三大环节；改革、科技、文化三大动力；生产、生活、生态三大布局；政府、社会、市民三大主体。这“一尊重、五统筹”的原则成了未来城市政策的原政策，相比前三次城市会议，政策指向和逻辑轨迹终于清晰起来。

三、我国城市管理的行动逻辑重新求证

城市应该承载什么功能？是工业化时期的生产基地？是重商主义时期的逐利与商业繁荣的庞大“市井”？还是信息化时代的信息孵化器？城市与生产的关系紧密一些？还是与生活的关系紧密一些？城市的规模大一点还是小一点？密集还是疏散？如果现代城市在管理过程中对功能、人口、规模、产业等领域都设置限制性条件或者“天花板”，那么就意味着城市一定不是沿着不断膨胀规模的逻辑往前行动。在今天这样一个以互联网为特征的信息社会，从公共服务的若干困境出发，城市已经不是自由主义和重商主义的产物，更不是政治集权之下利益博弈的产物。笔者曾经认为，城市形态及功能更应趋向于人本主义的逻辑。建立城市生态系统的外生态系统，防止城市规模无边际扩大与城市公共服务搭便车现象，舒缓城市压力，维持城市生态系统的独立性、稳定性与相对完整性。[6]

城市生态系统意味着城市管理平衡体系的建立与维持，除了尊重一个城市因历史传统而确定的基本形制之外，整个发展过程中最重要的议题是建立城市管理的法制秩序与实施城市发展的有效的公共政策，管控城市的基本规模与形态。这一点构成城市生态系统的内在逻辑，也成为一个城市的坐标系，在整个现代化的基本过程中定位于描绘城市发展的点及轨迹。

（一）以构建城市管理法律体系为核心，形成城市管理新的逻辑起点

城市规划和城市建设本质上是服务于城市运行的，城市运行的好坏又影响着城市规划和城市建设的质量高低。当前我国城市的运行由于法律和制度的缺失，存在城市管理执法人员素质不高、部门职责边界不清、管理方式简单粗放、问责机制流于形式等众多问题，并衍生出城乡二元结构、中心城市不堪重负、基础设施无法同步等社会问题。

推动城市建设和发展的核心力量是城市管理的一系列法律规范，而决不应该是资本统治下商人的营销口舌。法制主导下的城市必将有序发展成熟运转，并成为公共福利的福地，而资本利益驱动下的城市则畸形膨胀，成为“公用地悲剧”的样板。这一点，以人口密度高而著称的日本城市管理的经验值得借鉴：一是城市管理法律完整完善，刚性约束力量强；二是城市人口素质为法律执行创造了良好的环境；三是城市管理法律与现代化、信息化进程同步跟进，调整更新符合城市人群需求。事实证明，日本于1919年颁布《市街地建筑物法》，使城市建筑在法律框架内有序进行，在狭小的国土空间里实现了城市的高度现代化发展。因此，制定并且完善城市法律，是我国解决一切城市问题的逻辑起点。

在法律管理的刚性约束下，第一，明确城市管理法律规范的制定主体、行为主体。以城市管控的行政权代替法律权力的思维必须摈弃。在这些主体的确立上，必须建立国家层面的城市管理法律规范，确立以国家立法机构为主体的城市法律规范制定体系，同时防止和废止地方性城市管理法规与国家法规抵触。第二，城市管理是城市法律的实践基地，经营之地，不能让位于政治权力和经济利益集团的绑架。城市根脉的延续就在于城市的稳定与传统的固化，城市精神才能彰显。否则，政治更替与经济衰败打击的主要对象就是城市的形制，冲击的是城市品质。第三，城市管理法规在国家层面与地方层面必须保持一致性和连贯性。城市立法在时间上脱节造成的恶果是城市管理、规划等一度无序混乱，直接造成城市发展与自然环境的冲突，甚至造成城市乡村的巨大对立。改革开放近40年来，我国城市发展中那些“拆了建，建了拆”的短命的城市建筑、和环境规划对立的城市桥梁以及大量的在一线城市出现的湖泊萎缩、城市“海绵效应”不明显等事实证明了这一点。国家与地方层面立法的脱节则导致全国层面千城一面，重复、雷同，地方政府在城市发展规模、功能上各自为政，从而造成中央和地方政府巨大的公共财政投资的浪费。法律不能规范公共财政使用，也不能规范城市的反复投资，最终是公共利益极大受损，“鬼城”和“僵尸建筑”林立，败坏城市的文化脉络。第四，用完善的法律法规体系规划城市，而不是为制定城市规划去修改法律规范。任何一级政府管理和经营城市的行政权力都不能逾越城市管理的法律规范，在行政权力与法律规范发生冲突的时候，首先启动修改城市管理法规的程序而不是让行政权力先行。这其中包含的真正含义是城市管理的法制化与民主化同时发挥在管理城市中的作用。第五，在法律与制度框架下，城市权力从大到小的逻辑应该依次是：城市管理法律规范的权力、城市标准的约束力、行政决策权力与执行力等。

（二）构建以省会城市为主体的独立的城市政府，经营和管理城市

我国缺乏独立经营城市的“城市政府”，以省会城市为例，现有省会城市市级政府功能受到了极大的限制和其他行政功能的制约。对此，笔者曾经有论述。[7]随着管理手段和技术的更新，也随着数字经济、数字管理的出现，在传统电子政务基础上衍生出来的数字行政功能也越来越强大，也更加适合城市政府管理，包括应对我国出现的城市集群、超大城市群的崛起等诸多问题。

建立城市政府，实现城市功能定位的专业化、标准化和有序化，专门经营与管理城市，形成多元特色的中心城市地位。一个基本的逻辑思路是把现有市政府的非城市功能一律交由地方政府管理，包括农业、工业等方面的发展问题。把依赖城市发展的开发区、新区、高新技术区、自贸区等单一功能归并，交由城市政府管理，形成“城市政府+城市管理+试验区”管理模式。同时，把工业化时期的多种高能耗、高污染、劳动密集型产业迁移出中心城市，使城市产业更多地依靠信息技术，实现数字经济在城市的集聚效应。

城市政府功能作为府际关系的一个方面也有必要确立。未来公共行政的过程中，形成两种新的模式：一是“中央政府—省政府—县政府—乡镇政府”四级模式，一是“中央政府—省级城市政府—市级城市政府”三级模式。这里，省级政府与省级城市政府各自独立，分别对中央政府负责，不存在职能交叉。同时，省级城市政府的存在也有利于城市化的推动和城市集群的形成，有利于城市特色功能、核心功能形成。

（三）确立和提升城市政府在城市管理中制定公共政策的能力，完善以城市政府为主体的城市治理体系

检视和检讨我国城市发展的公共政策轨迹，核心问题在于几十年来城市管理的一系列公共政策逻辑混乱，缺乏完整的体系和有效性。城市公共政策的制定与执行主体离不开城市政府，而城市公共政策的质量又直接影响到城市发展的稳定性和连续性。因此，城市公共政策在内涵上应该体现如下几个方面特征，才能符合城市发展规律。

一是公共政策的倾向性与有效性。城市公共政策不是简单的城市经济政策的系列化表述，除了经济要素、政治要素之外，更重要的是城市公共政策的设计者要倾向于城市文化特征与文化政策的衔接。现代城市是近代工业化的产物，本质意义上不同于古代城市。现代城市最初是工业的基地和基础，随着工业化时期的衰退，新型的信息技术时代的到来，传统工业化城市必须回归到以文化特征为内核的城市形态中，在历史的根脉中找到一个城市可以延续下去的文化基因。城市公共政策要为此服务，并且能够体现出真正意义上的政策效应和效果。我国目前许多现代化城市的简单“复古”和“做旧”，不是公共政策意义上的城市发展。

城市空间布局的公共政策必须重视。空间布局不仅是在城市规划的相关法律中需要刚性约束，也要同时在公共政策的制定中加以落实。“大”城市概念是我国文化中对城市的一种期盼和渴望，但城市“大”而带来的臃肿以及诸多外部负效应也是明显的。奔跑式的城市发展导致我国城市规划形成了增量规划的惯性思维和路径依赖，聚焦于增量拓展而非存量优化，规模至上，急功近利，无序扩张，导致城市建设空间与发展空间皆被压缩，空间资源没有得到有效利用。城市蔓延和空间布局的混乱造成的城市运行成本无限度扩大必须通过强有力的公共政策来加以克服。

二是确保城市治理的公共政策必须在持续性、稳定性方面有所突破，防止朝令夕改和随着官员更替而导致的城市公共政策的个人主义风气盛行。城市治理是指城市多元主体的兴起与城市的繁荣，强调的就是城市公共政策的持续性、稳定性。城市政府治理的重要性在于它能够以专业化的思维，掌控城市规律，给不同的参与城市治理的主体以公共政策的支持，并且能够有效发展以商业经济、数字经济为核心的城市经济。这一过程中，政策的持续与稳定性不仅仅是对城市政府自身行动的指导，更重要的是对城市多元主体治理城市的支持与规范，让他们能够在更长的时间内服务与参与城市治理。

行政首长为官一任或者不同任期限制导致决策者不能连续制定某一个城市治理的公共政策。这一点，除了有效的法律制度约束外，重要的是城市治理的继任者必须在管理过程中把握城市管理的既有政策，并在此基础上持续稳定制定政策，并且不以个人好恶或者随个人意志割断政策之间的连续性和有效性。

三是建立城市公共政策的可检测体系，在考核、评估中明晰约束指标。城市发展都会陷入“公共服务陷阱”中，即越好的城市公共服务越无法满足不断进入城市人口增量的需求。显然，城市公共政策更多的是在于解决城市公共服务问题，也因此，城市公共政策绩效必须建立在长期的对城市公共服务水平的测评过程中才能体现出来，其指标设定甚至在公共政策制定时就必须当作着力点来考虑。如果一个城市的人口规模是相对稳定的，那么与公共服务相关的公共政策应该是稳定的和持续的，并且在指标设定上有普遍的检测性。公共服务水平直接影响城市质量、城市人口幸福指数等，我国北京、上海、广州等超大城市与同类城市日本东京比较，最大的差距就在于公共服务的众多指标体系不清晰，并且没有约束力。对城市公共政策的检测、评估要依靠不同主体来完成，一方面要在城市政府自身的制度设计中固化下来，另一方面则要依靠第三方机构来完成。同时，城市公民“用脚投票”的公共选择也是可检测点。

（四）努力建设和造就城市政府的专业化管理队伍，在“政治与行政”、“经济与行政”间形成“城市与生活”间的核心思维，实现城市管理精细化

无论法律逻辑还是公共政策逻辑，最终的实现者必须是一支专业化的城市管理者队伍，从宏观到微观，从决策到执行都能体现出城市治理的专业化、专家化色彩。政治治理是政治家的责任，国家管理要依赖法学家的智慧，城市必须由懂得城市运行规律的专业人士管理。

城市管理的法律规范与公共政策更多应该体现在“城市与生活”的关系方面，而其中的禁止性规定应在约束城市政治化、经济化倾向方面有所作为。城市管理不是简单的政治管理、简单的经济管理，要摒弃城市“政治中心论”，摒弃把不同城市看作不同层级政治中心的倾向、看作多个中心聚集高地的倾向。泛化政治行为到城市的每一个角落必然导致城市的“为政治而城”，城市“形象工程”、“政绩工程”，城市不当的政治定位都是如此，且必须加以克服，形成城市新思维。

专业化的城市管理队伍懂得城市公民的重要性。这是一群在生产生活方式方面具有优越感的人的集合，整体素质、思维有自我标准。城市管理就是要利用城市政府的作用充分调动城市公民参与城市治理的积极性和有效性。“朝阳区群众”的行动仅是一个方面，更多的是要在城市决策、执行等方面解决他们参与的问题，把偶尔的“民意代表”、“听证”转变为城市公民普遍的主动的城市管理行动。

通过行政手段解决城市问题并不是有效的，比如上海为缓解人口快速增长造成的城市矛盾凸显，通过《迈向卓越的全球城市》的总体规划编制，决定“至2020年，将常住人口控制在2 500万人以内，至2040年控制在2 500万人左右”，将“全市规划建设用地总规模控制在3 200平方公里以内”。这种单向思维的行政手段忽视整个社会的回应效果，忽视市场机制和人作为一个逐利群体的特征，可能是无法完成规划目标的。城市管理必须寻求精细可操作的政策手段，在尊重利益选择自由的前提下，以利益分化的手段，以公共服务的资源最大供给为杠杆，破除城市中心主义，控制和寻求城市规模的稳定，最终实现城市质量提升。

城市管理的“政”重在服务机制的建立，并且不能为追求经济目标而“城”。城市运行是指与维持城市正常运作相关的各项事宜，包括城市公共设施及其所承载服务的管理。城市政府的管理就是规范和服务这个体系的运转，使得城市向绿色城市转型，由规模城市向内涵城市转型，由数量城市向质量城市转型，由细分碎片化管理向复合集成化管理转变，由运动式管理向制度化管理转变，由问题式管理向预防式管理转变，由重规划建设向重规划建设运行一体化转化。城市发展要杜绝城市唯GDP增长、唯规模扩张、唯数量增长等错误理念的诱导，充分发挥正确理念对带动城市发展的能动作用。总而言之，我国城市应当使得其城市管理理念符合时代发展潮流并引导社会发展方向。

城市管理贯穿城市发展的始终，是一项没有终极目标的复杂系统性工程。我国城市管理要以依法而治、良法导引和公共政策推动，全力体现人民城市人民管，管好城市为人民的宗旨。同时，充分利用城市资源禀赋和区位优势，明确功能定位，尊重软环境，打造特色城市，打造真正可持续的宜居性城市。

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责任编辑：张 炜