基于绩效控制的公益机构内部控制体系优化

山东商业职业技术学院　姚欣

基于绩效控制的公益机构内部控制体系优化

山东商业职业技术学院姚欣

随着社会文明程度的提高，我国涌现出一大批公益机构，一定程度上缓解了社会的主要矛盾，为政府减轻了部分工作压力。虽然我国公益机构数量很多，但是管理效率却不尽人意，由于未建立高效的内部控制体系，以致部分公益机构频频爆出管理丑闻，令公众对其公信力产生质疑。基于此，优化内部控制体系成为当前我国所有公益机构共同面临的课题。

绩效控制公益机构内部控制体系

调研表明，当前我国很多公益机构已经建立起相对完善的治理结构，也制定了内部管理制度来规范各项业务与财务管理操作。因此，公益机构其实已经具备内部控制体系的基本架构，应该能够实现理想的内部控制收效，但实际情况刚好相反，公益机构的内部控制管理十分混乱、管理问题频发。基于此，本文深入分析当前我国公益机构内部控制管理存在的问题，以绩效控制思想对其内部控制体系进行优化，以期为公益机构提升内部控制效率，进而提升运营效率提供帮助。

一、公益机构内部控制存在的问题

（一）内部控制意识不强虽然公益机构设置了科学完整的治理结构，但各个基本单元未能发挥出应有的内部控制作用，主要是由于治理层缺乏内部控制和绩效意识。具体原因包括：（1）公益机构的产权性质属于公益性，因此，机构内部人员并不拥有所有权以及分配剩余价值的权力，自然在一定程度上降低了内部人员的工作积极性，整个管理体系缺乏足够的激励性；（2）部分公益机构的内部人员对机构使命缺乏明确的认识，未将服务公众的理念融入到实际工作中，再加上缺乏完善的内部控制机制监督，很容易出现贪污或者舞弊等情况。

（二）内部控制体系不健全很多公益机构将内部控制作为一种管理形式，并未以风险管理的思想贯彻并落实，因为缺乏对风险的有效防控，所以公益机构经常出现越权审批、职务相容等岗位设置问题，直接滋生了很多本可以避免的渎职与舞弊现象，降低了公益机构的运营效率；另外，公益机构未建立完善的资金往来管控机制，导致很多捐款的具体金额和用途非常模糊，引起公众的质疑，降低了机构本身的社会公信力。

（三）内部控制制度执行不力主要表现在：一是公益机构内部未建立浓厚的内部控制管理氛围，因此，工作人员并不重视内部控制制度的实际执行，在工作中只将其作为操作指引而不是操作规范；二是未建立公益机构运行状况的全社会监督机制，再加上公益机构内部监管的不力，导致内部控制制度基本上沦为形式，成为公益机构美化管理体系的“面纱”。

（四）内部控制目标不明确公益机构缺乏明确的内部控制目标，因此将内部控制定位成了财务控制，主要关注财务信息的真实性与准确性，而忽略了应该关注机构整个管理体系的事实。随着社会民主制度的发展，民众要求拥有更多的知情权，相应的要求公益机构披露更多运营信息，以便让民众了解其管理与财务状况。但当前公益机构仅会披露总体的财务信息，至于分项财务信息和管理信息都很少披露，就更加没有披露过机构运营绩效方面的信息了，这无疑会严重降低机构在民众心目中的公信力，为机构未来发展埋下隐患。

二、基于绩效控制的公益机构内部控制体系优化

（一）改善控制环境

（1）更新管理理念。公益机构的管理者应更新管理理念，以满足社会发展和民众的真实诉求。因此公益机构应正确认识并理解机构的运营目标与使命，为民众提供更加周到及时的服务，并将这种管理理念传递给机构内的全体员工，将其作为整个机构的运营理念。

（2）提升管理人员的综合素质。公益机构管理人员的综合素质直接决定着公益机构当前的运营与未来的发展，因此公益机构必须不断提升管理人员的综合素质，从而提升其管理水平与工作效率，进而提升整个机构的运营效率。

（3）完善组织架构。公益机构应完善组织架构，既保证其完整性又保证其功能性以及不同部分之间的制约性。首先，优化人员聘任流程，保证所有岗位的员工都具有完成岗位工作的专业知识与技能，定期对其进行工作绩效考评，并将结果向社会公布，接受社会的监督；其次，在董事会下设内审机构，对机构的内部控制执行情况进行审计，条件允许的情况下，还可以聘请独立的第三方专业组织对机构的内部控制执行情况进行审计，以提升机构管理者和公众对内部控制执行收效的了解程度。

（二）识别与评估风险

（1）管理层方面。公益机构应结合自身的运营使命与目标，同时考虑机构的整个运作过程来分析管理层可能存在的各类风险，一旦发现了风险必须对其进行全面科学的评估，分析其真正发生的可能性以及对机构的负面影响程度。公益机构可以以预算管理作为切入点，对管理层在工作过程中可能引发的各类风险进行全程监控，以便为后续的风险应对工作提供有力支持。

（2）业务层方面。公益机构的业务层风险是风险管控的重点，其主要的产生原因是工作人员并未按照机构给定的规范或者要求进行业务操作，形成了实际经济业务偏离预算的局面。因此，识别业务层的风险应从管理制度、预算控制和过程管理等方面入手。识别出业务层的风险后，公益机构需要对这些风险进行评估，并按照综合影响对其进行重要性排序。对排名靠前的风险，公益机构需要进行针对性的重点监督与防控管理；对排名靠后的风险，如果在机构可以接受的水平之内，就只需进行日常性的跟踪管理。可见，公益机构其实是通过风险评估来确定需要重点管理的业务层风险，为后续风险应对活动奠定基础的。

（三）控制活动内部控制体系的重中之重就是控制活动，只有制定了符合自身运营实际，同时科学合理的控制活动，机构才能获得理想的内部控制收效，才能实现内部控制目标。本文整合内部控制管理理论以及国内相关学者的研究成果，认为公益机构可以按照图1所示的流程对各项业务活动进行控制：

图1　公益机构对各项业务活动的控制流程

（1）预算控制。为了体现预算控制的全过程性，本文将其分为三个控制阶段：首先，事前规划是整个预算控制过程的起始环节，主要是指编制预算前的信息收集与分析工作，并将编制好的预算提交至董事会审核；其次，事中控制是整个预算控制过程的核心环节，主要是指对预算方案的审批、执行阶段，预算控制的效率究竟如何在很大程度取决于该阶段的工作。因此，公益机构应规范预算方案审批流程，并做好预算目标的分解与落实工作，确保每个工作岗位都是预算责任主体，都需要完成一定的预算管理任务；最后，事后监督是整个预算控制过程的反思与完善阶段，该阶段的主要工作就是分析当前预算控制过程中存在的问题以及问题产生的原因，并进行相应的整改，以提升机构的预算控制管理效率，从而保证内部控制目标的实现。

（2）业务活动控制。因为公益机构几乎不会直接生产产品，而是向公众提供服务的组织，因此可以将其业务活动划分为：筹资业务、服务业务以及管理业务。实际运营过程中，筹资业务是公益机构获得运营资金的最主要方式，想要保障机构拥有稳定的现金流量，就必须控制好筹资业务活动，不但要拓展筹资渠道，还应提升筹集到资金的使用效率，争取用有限的资金向民众提供最及时、优质的服务。公益机构应积极做好宣传工作，让民众对其运营使命与目标有更加深入的了解，从而为机构累积更大的筹资对象群体，保证机构能够获得稳定的资金支持；服务业务是整个公益机构的核心业务，因此，应做好所有服务业务相关对象与事务的控制工作，不但要提升服务质量，还要尽量扩大服务受众的规模，借此提升机构服务的广泛性；管理业务则主要是公益机构对各项筹资与服务等业务的管理活动，其不但直接决定着其它业务的运行收效，还决定着机构在民众心目中的影响力与公信力，因此，公益机构必须严格控制好管理业务。

（3）业务流程控制。公益机构的业务流程控制实际上和营利性机构的业务流程控制存在很多共同点，主要都是针对内部各业务流程的具体操作环节进行的管理与控制，除了制定业务流程操作规范之外，还要建立一系列相关的内部控制制度，以保证各岗位员工在工作过程中都有据可依。当然，公益机构的业务流程控制也有不同于营利性机构业务流程控制的地方，就是其部门设置与部门责权以及运营目标都与营利性机构存在巨大区别，相应的对各岗位的管理要求以及工作审批流程自然也有其自身的特点，而绩效考评工作也与营利性机构有所不同。

（4）绩效要素与控制活动的相关性。公益机构实施的每项控制活动都有自己的目标，但具体的控制收效究竟如何则需要在活动结束之后的绩效考核结果中体现出来，因此，如果机构的内部控制考核结果明显差过内部控制目标，不但会影响公众对机构的信任程度，还会为机构后续的筹资与业务拓展设下障碍。因此，公益机构基于绩效控制的思想开展各项控制活动，这样不但能够保证控制活动具有明显的目的性，还能保证机构实现理想的控制收效。绩效目标能够在很大程度上反映机构控制活动的实际收效，因此，公益机构应对每项控制活动设置针对性的绩效指标，并要求控制活动必须在保证机构服务质量的情况下，实现绩效指标。同时，公益机构还可以根据考核结果及时发现当前控制活动中存在的问题，并对其进行相应的整改，从而不断提升控制活动的合理性与科学性，进而实现优化机构内部控制体系的最终目标。

（四）信息与沟通

（1）完善信息披露机制。公益机构应完善信息披露机制，及时将运营以及管理信息向社会公众公布；同时在披露的信息中必须对绩效数据进行详细说明，将各大类业务活动与机构内部控制体系的运作绩效及时告知利益关联方以及公众，让他们随时了解机构的真实运营状况。通过分析绩效数据，公益机构的管理者能够准确定位当前内部控制管理体系存在的问题，并进行相应的整改，从而不断提升体系的完善程度。需要说明是，虽然我们关注公益机构的绩效，但这种绩效与营利性机构的经济绩效之间存在明显的区别，公益机构的绩效不但关注机构运行的效率，还关注机构使命的完成情况以及提供的服务质量，因此，在进行绩效考核时，需要将视野放得更宽一些，在传统的绩效考核体系中加入属于公益机构特有的考核要素，以保证考核结果的科学性与有效性。

（2）实行岗位责任制。公益机构应实行岗位责任制，为机构内各部门、各岗位员工都赋予一定的内部控制责任，并定期检查其工作情况；如果机构在考核过程中发现某部门存在违反内部控制体系执行要求的现象，就必须根据岗位责任制中的责权设置找到具体的责任人，并要求其承担相应的责任；责任人的直接领导则承担连带责任。

（五）监督公益机构应做好内部控制体系运行的监督工作，具体如下：第一，调配有能力、能胜任的内部控制监督人才，这些人员不但要拥有过硬的专业知识与技能，还要拥有良好的职业道德。随着现代企业管理制度的不断发展，各类机构对内审人员的职业能力要求也越来越高，所以，公益机构必须注重提升内审人员的综合素质，保证他们能够满足机构内审工作的需求；第二，完善内审机制，内审的收效直接取决于内审工作的权威性与独立性，因此，公益机构应完善内审机制，提升内审部门的独立性，将其直接划归由董事会领导，降低人为因素对内审结果的影响；第三，公益机构需要完善内部协调系统，借此提升内部控制体系的灵活性，以便在机构运营环境以及内部结构出现变化的时候，内部控制体系能够进行相应的调整，仍然保持稳定的运营效率，相应的监督机制也能够正常运作。

综上所述，尽管公益机构的内部控制与一般营利性机构的内部控制有很多相同之处，但基于公益机构自身的运营目标与使命，其与一般营利性机构内部控制存在一定的差异。基于此，在整合公益机构内部控制要素之间的关系时，不仅参考了一般营利性机构的内部控制要素关系，还添加了公益机构自身独有内部控制要素。公益机构内部控制要素之间的作用关系见图2：

图2　公益机构内部控制要素之间的作用关系

［1］吴勋、张晓岚：《风险管理导向的公共事业部门内部控制问题研究》，《管理现代化》2013年第5期。

［2］王竹泉、隋敏：《控制结构+企业文化：内部控制要素新二元论》，《会计研究》2013年第3期。

（编辑杜昌）