论美国制度霸权与规范霸权的护持战略

潘亚玲

(复旦大学 美国研究中心，上海 200433)



论美国制度霸权与规范霸权的护持战略

潘亚玲

(复旦大学 美国研究中心，上海 200433)

尽管仍存在争论，但美国霸权的衰落正日益受到关注。需要指出的是，美国霸权的衰落一方面是相对于新兴大国的群体性崛起而言，具有相对性；另一方面则主要集中于经济领域，具有局部性。由于高度相互依赖使通过战争实现体系转型已近乎不可能，美国利用其尚存优势阻碍、延缓甚或引导国际体系的转型便更为可能。因此，通过维持甚至强化制度霸权与规范霸权以实现霸权重振的大战略目标，既能有效实现战略节约和战略集中，又能为经济霸权的复苏争取更多时间。美国制度霸权与规范霸权的护持战略主要包括三个方面：在其仍占据重大优势的全球政治—安全领域，防御性地维持传统地位，尤其是在联合国安理会及其改革问题上；在其处于相对衰落的全球经济领域，通过进攻性地升级全球贸易、投资规则，确保美国在下一时期全球发展中的优势地位；而在日益重要的全球治理新领域，特别是全球发展、气候变化等领域，受制于其相对削弱的物质能力和尚未确立的制度霸权，美国以抢占道德高地入手，确保未来的规范和机制对其最为有利。可以认为，美国对制度霸权和规范霸权的护持已形成了一个涵盖维持、升级与抢占这三个层次的立体战略，在巩固国际权势斗争的传统战线的同时，也使国际权势斗争从物质竞争转向制度和思想竞争，潜在地改变了新兴大国崛起的战略环境。

美国 制度霸权 规范霸权 维持战略

尽管仍存在争论，但进入21世纪后日益明显的一个事实是，美国的确正朝着相对衰落的方向迈进。2001年9月11日纽约恐怖主义事件发生后，美国著名专栏作家乔治·威尔(George Will)撰文指出，美国在冷战后所享受的长达十余年的“历史假期”(holiday from history)已经结束；当然，威尔并不认为这会危及美国的社会福利和物质强大。*George Will, “The End of Our Holiday from History,” Jewish World Review, 12 September 2001, http: //jewishworldreview.com /cols /will091201.asp.但“9·11事件”被证明是美国的社会福利与物质强大开始走下坡路的触发性事件，它瓦解了美国享受了200余年的地理性绝对安全；而小布什政府所启动的全球反恐战争不仅极大地消耗了此前克林顿政府时期所积累的财政盈余，更间接触发了美国的经济崩溃，后者以2007年的次贷危机和2008年的全球金融危机为标志，全面拉开了美国霸权相对衰落的大幕。此外，新兴国家群体性崛起、非国家行为体快速增生、大众政治意识普遍觉醒、全球性问题此起彼伏，都在挑战着美国的霸权地位。出于对自身未来全球地位的严重焦虑，美国现在已经变成一个“恐惧合众国”(United States of Fear)。*Tom Engelhardt, The United States of Fear (Chicago: Haymarket Books, 2011) 19.美国的这一战略焦虑，最为明显同时也被讨论得最多的当属其旨在预防性管理中美权势转移的亚太再平衡战略；*张春：《管理中美权势转移：历史经验与创新思路》，《世界经济与政治》2013年第7期。但与此相比，其在制度霸权、规范霸权等领域的战略调整或努力，尚未得到充分探讨。笔者认为，美国霸权衰落具有两个明显特征：一是相对性，即美国自身发展的绝对趋势并未改变，但相对于其余世界特别是新兴大国的态势发生了变化；二是局部性，即美国霸权衰落更多是经济意义上的，美国在军事、国际制度和国际规范等方面的主导地位仍相对牢固。考虑到高度相互依赖使通过战争实现体系转型已近乎不可能，美国利用其尚存优势阻碍、延缓甚或引导国际体系的转型便有了更大可能。因此，美国应对霸权相对衰落的战略努力的最为重要方面，显然并非维持或巩固其物质性霸权，而是其制度霸权与规范霸权的护持战略。笔者认为，基于其在不同领域的不同优势结构，美国的制度霸权与规范霸权护持战略大致包括三个方面：在全球政治—安全领域内更多的是防御性的维持战略，在全球经济领域内则是进攻性的升级战略，在全球治理新兴领域则是选择性的道德高地抢占战略。美国立体式的制度霸权与规范霸权护持战略，要求新兴大国及时转换思路，升级应对战略。

一、维持全球政治—安全机制与规范

美国制度霸权与规范霸权的构成要素中，最为牢固的当属自第二战世界大战后便确立的全球政治—安全体系，其核心是联合国体系特别是安理会。尽管自20世纪60年代起，改革联合国的呼声便持续不断，但对美国的制度霸权与规范霸权尚未构成实质性影响。随着冷战结束后联合国安理会相对联合国大会的重要性回升，美国在全球政治—安全体系中的地位很大程度上变得更加巩固。对美国来说，联合国为美国提供了法律和舆论支持。*Madeleine K. Albright, “The United States and the United Nations,” Vital Speeches of the Day 61.12 (1995): 354.因此，在冷战后特别是21世纪以来有关联合国及尤为核心的联合国安理会改革问题上，尽管美国并未出台全面的政策立场，但其立场仍相当明确，即不能动摇美国在其中的主导地位。虽然在很多问题上立场分裂，民主党与共和党都强调，联合国能帮助美国促使他国改变其行为或立场。*The Task Force on the United Nations, American Interests and UN Reform: Report of the Task Force on the United Nations (Washington, D.C.: United States Institute of Peace, 2005) 3, http: //www.usip.org /un /report /usip_un_report.pdf.事实证明，在全球政治—安全体系的改革中，美国采取了系统努力以维护其主导地位，但某种程度上是防御性的。

第一，尽管时而表现出对联合国的不满，美国始终支持和维护联合国特别是安理会在全球政治—安全事务上的重要性和权威地位。在联合国内部，由于冷战时期美苏对抗而导致安理会很大程度上陷入瘫痪，但对美国来说一个明显的事实是，扩大联合国大会在和平安全事务上的权威是不可能的，这也是冷战结束后美国迅速推动联合国安理会作用复苏的重要原因。虽然存在多个联合国的替代性机制，但美国从未在联合国与此类替代性机制之间作选择。从便利性角度看，北大西洋公约组织(NATO)是最具诱惑力的安理会替代机制。北约已经发展成为一个可随时启动复杂作战的指挥结构：它通过共识机制操作，消除了同盟国可能发动华盛顿并不支持的战争的可能；更为重要的是，其成员限制在志同道合的一些国家内部。对美国来说，评估北约能否取代安理会的最重要机会是1999年的科索沃危机。克林顿政府寻求安理会授权干涉的努力遭到俄罗斯反对，最终北约行动并未获得联合国安理会授权。尽管如此，美国始终避免作出这样的声称，即北约授权与联合国授权拥有同等合法性。*See Abraham D. Sofaer, “International Law and Kosovo,” Stanford Journal of International Law 36.1 (2000): 1.此后，无论是2003年美国绕开联合国对伊拉克动武，还是自2011年以来在叙利亚问题上始终未选择动武，都表明美国并未下定决心放弃联合国；这本身可能暗示，美国不时绕开联合国特别是安理会的举动，或许也是避免对后者权威造成过大冲击，而这一保留本身可能会强化美国对后者的影响。

在联合国之外，美国拒绝二十国集团(G20)和国际刑事法庭(ICC)危及安理会的权威地位。随着全球金融和经济危机逐渐转入长期，G20的关注议题也逐渐发生变化。不少观察家认为，G20的快速崛起意味着它可能发挥更大的治理作用，甚至在重要的方面取代联合国，“联合国与G20的关系问题往往被以G20正替代联合国的方式加以讨论”。*Bruce Jones, “Making Multilateralism Work: How the G-20 Can Help the United Nations,” Policy Analysis Brief (The Stanley Foundation, April 2010): 1.进入2011年后，英国和法国都曾考虑将和平与安全议题纳入G20框架，法国前总统萨科齐甚至建议将联合国安理会改革列为G20的“优先事项”。*“Press Conference Given by Nicolas Sarkozy, President of the Republic,” G8 Summit, Muskoka, 27 June 2010, http: //ambafrance-us.org /spip.php?article1733.但很显然，美国并不希望过度拓展G20的议程。*Stewart Patrick, “Viva Mexico! The G20’s New Political and Security Agenda,” Council on Foreign Relations 21 February 2012, http: //blogs.cfr.org /patrick /2012 /02 /21 /viva-mexico-the-g20s-new-political-and-security-agenda /.类似地，美国也反对提升国际刑事法庭的地位，强调联合国安理会对国际刑事法庭拥有最后权威，认为“必须将国际刑事法庭的管辖权限制在非主权国家行为体”。*Security Council Resolution 1593, S /RES /1593 (2005), article 2, 31 March 2005, http: //www.un.org /Docs /journal /asp /ws.asp?m=s /res /1593%282005%29; Security Council Resolution 1970, S /RES /1970 (2011), article 5, 26 February 2011, http: //www.un.org /Docs /journal /asp /ws.asp?m=S /RES /1970%20%282011%29.

第二，面临日益高涨的联合国特别是安理会改革呼声，美国以多种方式设法拖延甚至阻止。一方面，面对最为核心的安理会改革，美国的选择性支持事实上强化了自身的主导地位。自20世纪70年代起，美国对联合国安理会的扩大一贯表示“支持”，特别是往往表态支持特定国家，同时一贯坚持不能讨论否决权问题。例如，在1993年6月，克林顿政府公开支持日本和德国成为常任理事国。*Julia Preston, “U.S. Seeks to Expand U.N. Security Council; Permanent Seats for Germany, Japan Face French, British Opposition,” The Washington Post 10 June 1993: A1.但小布什政府只明确支持日本成为常任理事国。而奥巴马政府在继续支持东京的同时，又加上了印度。2010年11月，奥巴马总统对印度议会说，“我盼望一个改革后的联合国安理会将包括一个作为常任理事国的印度”。*“Remarks by the President to the Joint Session of the Indian Parliament,” New Delhi, 8 November 2010, https: //www.whitehouse.gov /the-press-office /2010 /11 /08 /remarks-president-joint-session-indian-parliament-new-delhi-india.但事实上，没有任何一届美国政府真正努力推动这一改革。在讨论联合国的改革时，美国往往刻意忽略安理会改革问题，其一贯说辞是扩大安理会可能会导致安理会效率低下。“我们一贯声称，尽管我们对安理会扩大问题持开放态度，但安理会改革的首要目标是使安理会更加有效。”*“On United Nations Reform,” Testimony of R. Nicholas Burns, Under Secretary for Political Affairs, before the Senate Foreign Relations Committee, Washington, DC, 21 July 2005, http: //2001-2009.state.gov /p /us /rm /2005 /49900.htm.可以认为，美国并不认为改革安理会符合其国家利益；选择性支持个别国家成为安理会常任理事国，有利于美国分化改革力量，使其无法团结起来。*David Bosco, “The United States Doesn’t Want to Reform the U.N. Security Council,” Foreign Policy 29 September 2015, http: //foreignpolicy.com /2015 /09 /29 /the-united-states-doesnt-want-to-reform-the-u-n-security-council /.

另一方面，美国刻意降低其支持力度，使联合国特别是安理会的能力和权威持续下降，从而降低其对改革派的政治吸引力，打消或削弱后者的改革愿望。自20世纪90年代初以来，美国对联合国安理会的支持总体呈下降态势，这可从自1990年以来联合国安理会通过的决议和主席声明的总数变化中看出——尽管其他安理会成员的态度也在发挥影响。冷战结束后，安理会通过的决议、主席声明的数量迅速从1990年的37项和14项，上升到1993年93项和87项，总量从51项增加到174项；但此后逐渐下滑，只有小布什政府第二任期内曾有短暂回升。奥巴马政府时期更是创下了自1992年以来的最低纪录，2013年安理会仅通过决议47项、主席声明22项，总量69项；2014年是奥巴马政府时期安理会通过决议、主席声明的总量(91项)最多的年份，但在克林顿政府时期，这却是最低纪录。同时，美国长期严重拖欠联合国会费——尽管始终不会超过影响美国投票权的额度(即美国应付的两年会费总额)，事实上对安理会等机构的影响可能更大。相比之下，美国对更具象征意义的联合国大会一贯比较支持，从1945年杜鲁门政府直至1981年卡特政府结束期间，除任期过短的福特总统只到联大发表过1次演讲外，其余总统均在任职期间赴联大发表2次讲话；从1982年起，美国总统每年都会到联大发表演讲，这似乎已经形成一种传统。*所有美国总统在联合国大会的演讲，均可从美国国务院网站下载，“Presidential Remarks to the United Nations General Assembly,” US State of Department, http: //www.state.gov /p /io /potusunga /。

第三，美国也在国内刻意培育一种对联合国特别是安理会的消极态度，以国内政治为由强化其主导地位。在政策层面，美国始终拒绝联合国在巴以问题、全球反恐等问题上发挥实质性作用，尽管仍在诸如朝鲜和伊朗核危机、苏丹、海地等问题上寻求联合国的支持。例如，美国一贯认为，安理会介入巴以问题无助于问题解决，双方的直接对话和谈判才是关键。几乎没有任何例外，在联合国安理会涉及巴以问题的决议上，美国都会行使否决权。正是沿袭这一传统，奥巴马政府明确对巴勒斯坦追求完全的联合国成员身份投了否决票。*See James Hider and Roger Boyes, “Palestinians on Collision Course with US over Statehood Bid,” The Times 15 September 2011.同时，小布什和奥巴马政府都试图限制安理会介入打击伊斯兰极端主义的军事行动。“9·11事件”后，美国获得了有关打击资助恐怖主义的安理会授权，但仍努力将安理会排除在外。而美国在巴基斯坦、也门和其他国家的反恐活动中也拒绝安理会授权。事实上，美国采取跨境行动在巴基斯坦击毙本·拉登一事，无论是事前还是事后，都未通报联合国安理会。美国将这些行动视作自卫权的延续，进而无需安理会的介入。

在社会层面，美国长期存在强大的反对联合国的声音。例如，早在20世纪70年代，新保守主义的代表人物帕特里克·莫伊尼汉(Patrick Moynihan)就写道，对美国来说，联合国已成为一个“危险之地”。*Daniel Patrick Moynihan and Suzanne Weaver, A Dangerous Place (Boston: Little, Brown & Co., 1978).在2002年的联合国大会上，小布什总统直接威胁说，如果联合国不接受美国发动伊拉克战争的提议，那么它将“被当作一个无效的、无关的争论场所而被抛进历史的阁楼”。*George W. Bush, “Address to the United Nations General Assembly by President George W. Bush,” U.S. Department of State, 22 September 2002, http: //www.state.gov /p /io /potusunga /207557.htm.而小布什任命的美国常驻联合国代表约翰·博尔顿(John Bolton)甚至认为“根本不存在联合国”，只有“一个偶尔可为世界上唯一的真正大国、即美国领导的国际社会，这是在当它符合美国的国家利益时才会这样做的”。在2008年共和党全国大会上，鲁道夫·圭尼亚尼(Rudolph Guiliani)在提及安理会在俄格冲突中的作用时更嗤之以鼻。*David L. Bosco, Five to Rule Them All: The UN Security Council and the Making of the Modern World (Oxford: Oxford University Press, 2009) 249.更晚一些时候，参议员密特·罗姆尼在参加2012年总统大选时曾断言，“类似联合国这样的机制易于将过程与实质相混淆，其代价是牺牲了谈判所能达成的结果”。*“The Candidates on the United Nations,” Backgrounder, Council on Foreign Relations, 21 October 2012, http: //www.cfr.org /us-election-2012 /candidates-united-nations /p27070.

比上述“讨厌”或“反对”联合国立场更为极端的是，有不少人甚至呼吁美国“退出联合国”。例如，就在美国绕开联合国发动伊拉克战争的次月即2003年4月，来自德克萨斯州的共和党众议员罗恩·保罗(Ron Paul)就试图提出一项议案(H.R. 1146)，即《2003年美国主权恢复法》(American Sovereignty Restoration Act of 2003)，要求美国退出联合国。*“H.R.1146 - American Sovereignty Restoration Act of 2003,” Congress.gov 1 August 2015, https: //www.congress.gov /bill /108th-congress /house-bill /1146.在州政府层面，也曾出现了多部呼吁美国退出联合国的议案。例如，2005年，新罕布什尔州众议院的几名议员认为，联合国侵犯了美国权利，因此要求美国退出联合国。该议案声称，“许多联合国成员国对美国并不友好、支持一些对美国及其利益来说是有害的事情，同时却希望美国提供金钱和人力解决所有的世界性问题，哪怕是使美国的军人处于危险之中也在所不惜……因此，应当采取措施解除美国在联合国中的成员国地位”。*“New Hampshire Introduces Resolution to Get US out of UN,” Free Republic 17 January 2005, http: //www.freerepublic.com /focus /f-news /1321889 /posts.

尽管美国长期大量拖欠联合国会费，但多数美国普通公众却持有相反假设，这某种程度上助长了美国国内的“反联合国”情绪。根据1995年的一项民意调查，美国人认为其22%的国防预算贡献给了联合国，40%的联合国维和部队来自美国。但实际数字却是，1995年美国国防预算只有1%贡献给了联合国，只有5%的联合国维和部队来自美国。*Steven Kull, “What the Public Knows that Washington Doesn’t,” Foreign Policy 101 (1995-1996) 109.基于对自身贡献的夸大想象，美国人对联合国的表现始终不太认同，尤其是当联合国似乎不那么“顺从”时。例如，根据盖洛普的一项连续调查，冷战结束后，美国人肯定联合国表现的比例持续上升，很大程度上源于安理会的重要性回升；但自2002年以后，美国人再度不相信联合国，认为联合国表现不佳的比例长期高于60%，尽管在2013年略有下降(图1)。同样，在1997年时，认为联合国在国际事务中发挥的作用是“必要”的比例高达85%，到2005年后降至60%左右，这一比例一直保持到2015年底。*Jim Norman, “UN Job Rating Among Americans Higher, but Still Low,” Gallup 1 March 2016, http: //www.gallup.com /poll /189635 /job-rating-among-americans-higher-low.aspx?g_source=UN&g_medium=search&g_campaign=tiles.

可以认为，随着新兴大国的群体性崛起，改革全球政治—安全体系的呼声日益高涨，美国在设法维持自身在这一分体系内的主导地位的同时，也设法降低改革的诱惑力，并事实上鼓励国内的“反联合国”情绪，使自身拥有更加有利的防御地位。无论采取何种手段，美国战略的核心是维持其既有的主导地位，因为它是既有体系的最大得益者。

二、升级国际贸易—投资规则

美国霸权的相对衰落首先是从经济领域开始的，特别是2008年全球金融危机极大地动摇了美国在全球经济体系中的制度霸权与规范霸权的合法性基础。由此而来的，改革国际货币基金组织(IMF)和世界银行等国际经济机制的压力持续增加。自2008年全球金融危机以来，由于G20取代八国集团(G8)成为讨论国际经济问题的主要平台，在G20框架内已经围绕IMF和世界银行改革达成一系列协议。尽管这些改革方案并未实质性地影响美国在全球经济体系中的主导地位，但的确使美国感受到了危机。考虑到经济复苏和改变全球经济力量对比需要较长时间，同时新兴大国的追赶态势已然形成，美国很大程度上利用其经济和技术发展水平更高的相对优势，采取预防性和进攻性举措，设法绕开世界贸易组织(WTO)，升级国际贸易和投资规则，从而确保美国在下一代全球经济议程上的引领地位。

在WTO成立之前，其前身关税与贸易总协定(GATT)成功完成了八轮全球贸易谈判。与之形成鲜明对比，WTO成立后所启动的唯一谈判进程即多哈回合谈判，始终未能取得有效进展，使WTO难以实质性推动国际贸易的进一步开放和国际贸易规则的升级。尽管在WTO多哈回合谈判的背后有着重大的国家利益分歧，但更为根本的障碍可能是冷战结束后迅速改变的全球经济实力对比。很大程度上，正是由于新兴大国的群体性崛起，发达国家对WTO及其背后的国际经贸规则的主导能力遭到前所未有的挑战，进而严重缺乏推动多哈回合前进的政治意愿。但随着21世纪以来新兴大国的持续崛起，以美国为首的发达国家发现，对国际贸易机制和规则的谈判长期持“鸵鸟政策”是行不通的，因为根本上谈判功能是WTO或国际贸易的一个车轮，必须保持充分的动力才能推动国际贸易的发展。*Ernst-Ulrich Petersmann, “Addressing Institutional Challenges to the WTO in the New Millennium: A Longer-term Perspective,” Journal of International Economic Law 8.3 (2005): 647-665.正是迫于这一压力，美国启动了一系列新的努力，试图构建“后WTO时代”的国际贸易和投资规则，即跨太平洋伙伴关系(Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP)谈判和跨大西洋贸易与投资伙伴协议(Transatlantic Trade and Investment Partnership，TTIP)谈判。

新加坡、新西兰、智利和文莱四国于2005年签订一项小多边自由贸易协定，即跨太平洋战略经济伙伴关系协定(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，简称P4)。这一并不引人注目的努力在2008年美国宣布加入谈判后升级为TPP，并在美国于2009年11月正式启动谈判后迅速扩大，从四国协定发展为12国合作努力。*这12个国家包括：文莱、智利、新西兰、新加坡、美国、澳大利亚、秘鲁、越南、墨西哥、马来西亚、加拿大和日本。由于其巨大的经济体量和技术、规范优势，美国在加入后迅速主导了TPP谈判，不仅推动成员国数目持续扩大，也促使谈判进程大大加快。美国一开始设想在2013年完成TPP谈判，但出于种种原因而推迟；2015年6月，奥巴马总统获得美国国会“快速通道”授权以推动TPP谈判，使得TPP谈判终于在同年10月得以完成，并于2016年2月得以签署。需要指出的是，由于成员国特别是主要大国间的利益分歧依然明显，TPP的国内批准及此后的具体落实仍需克服一系列困难。与TPP相比，TTIP的启动要晚得多。2013年6月，美国和欧盟正式宣布启动TTIP谈判。截至2016年7月，美欧TTIP就展开了14轮谈判。尽管如此，短期内仍看不到TTIP达成协议的希望。美国甚至威胁，如果TTIP迟迟无法取得进展，美国将选择先与英国就贸易与投资达成双边协议，从而倒逼TTIP的谈判。*Patrick Wintour, “U.S. Seeking Bilateral Trade Deal with U.K. to Press EU on TTIP,” The Guardian 20 July 2016, https: //www.theguardian.com /us-news /2016 /jul /20 /us-seeking-bilateral-trade-deal-with-uk-to-press-eu-on-ttip.

无论是TPP还是TTIP谈判，经济利益考虑的确有着重要地位。一方面，签署TPP和TTIP对美国而言有着直接的经济收益。据研究，到2025年，TPP将为美国GDP贡献780亿美元，或45万个就业机会。与之相似，TTIP也对美国有着重要意义。根据欧盟委员会估计，在10年内，TTIP将为美国GDP贡献950亿美元，或50万个就业机会。*“Transatlantic Trade and Investment Partnership: The Economic Analysis Explained,” EU Commission, September 2013, http: //trade.ec.europa.eu /doclib /docs /2013 /september /tradoc_151787.pdf.另一方面，TPP和TTIP能够极大地简化当前繁多的双边、小多边和诸边自贸安排。目前，全球范围内已达成500多项自由贸易协定。其中，美国仅缔结了20余项自由贸易协定，而欧盟已经与100多个国家缔结了自由贸易协定。为了扭转美国在全球自由贸易安排中的落后态势，牢牢掌握在全球经济体系中的引领地位，推进TPP和TTIP这样的超级自贸协定(mega-FTA)便有着重要意义。

但非常明显的事实是，美国推动TTP和TTIP的最重要动机并非经济，而是地缘政治考虑。从经济上看，TPP和TTIP尽管重要，但并非不可或缺。其一，TPP和TTIP的所有成员国都是WTO成员国，因此，无论是市场准入还是自由化方面的空间都不大；其二，在TPP内除美国外的11个成员国中，美国与其中6个已经签署了自贸协定；其三，对TTIP来说，由于美欧间平均关税率一直低于4%，所以TTIP谈判的重点绝不是削减关税壁垒，而是在包括知识产权、跨国争端解决机制、关税及贸易便利化、能源、中小企业等方面制定新规则。这样，通过实现TPP、TTIP与服务贸易谈判(TiSA)的相互呼应，在全球共同塑造贸易与投资的新机制，美国就能够掌握修订规制与创设规则的主动权，实现对国际经济体系的更为长期的控制。

从政治上看，考虑到新兴大国群体性崛起、美国霸权相对衰落及TPP和TTIP所涉及成员国的经济体量，美国认为这是西方“设定全球规则的最后一次绝佳机会”。*Michael Czinkota and ValbonaZeneli, “Why the Transatlantic Trade and Investment Partnership Is More Important Than TPP,” The Diplomat 30 January 2016, http: //thediplomat.com /2016 /01 /why-the-transatlantic-trade-and-investment-partnership-is-more-important-than-tpp /.就目前的发展态势而言，新兴大国的崛起很大程度上仍不全面、不完整，它们更多是在物质能力上不断接近发达国家，但这种物质能力尚难以真正转化成为制度和规则建构的能力。因此，对美国来说，将TPP和TTIP从战略上相互联系起来，不仅有利于最好地规范新兴大国特别是中国，也有利于为国际经济设定新的标准。正如奥巴马总统在TPP谈判结束后发表的声明中说，“我们不能让诸如中国这样的国家制定全球经济规则。我们应当制定全球经济规则”。*“Statement by the President on the Trans-Pacific Partnership,” The White House Office of the Press Secretary, 5 October 2015, https: //www.whitehouse.gov /the-press-office /2015 /10 /05 /statement-president-trans-pacific-partnership.因此，美国需要“在中国加入谈判前抢先谈判，给太平洋贸易定好规则，这样就能制衡中国，如果中国今后希望加入，就要遵从我们的规则”。*转引自张敬伟：《TPP经济愿景下的政治化困扰》，《文汇报》(香港)2011年11月14日，http: //paper.wenweipo.com /2011 /11 /14 /PL1111140006.htm。正是出于上述地缘政治考虑，尽管自身贸易和投资利益相当重要，美国仍设法将诸如人权、开放、自由、透明、公平等价值观内嵌到下一代的国际贸易和投资协议之中。*Hillary Rodham Clinton, “America's Pacific Century,” East-West Center, Honolulu, HI, 10 November 2011, http: //www.state.gov /secretary /rm /2011 /11 /176999.htm.当然，为了制衡中国等新兴大国，美国也会部分地牺牲其价值观，如邀请越南加入TPP。

美国升级国际贸易与投资规则的战略努力颇具进攻性，显得咄咄逼人。一方面，美国为国际贸易和投资设定的新的“高标准”，根本上超出了新兴大国及绝大多数发展中国家当前的发展水平，并不具有其所声称的开放性和包容性。无论是TPP还是TTIP，都主要聚焦几个方面的更高标准设定，即市场准入、服务贸易、国有企业、环境与劳工标准等。在市场准入方面，最为重要的是全面推动货物贸易市场与服务贸易市场的开放，货物贸易市场一般要求实现零关税，对服务贸易的全面开放则倡导以“负面清单”方式加以推动。美国尤其希望推动其他国家的金融与通信市场的全面开放，这被奥巴马称作“21世纪贸易协定模型”的关键要素。*Ian F. Fergusson, William H. Cooper, Remy Jurenas and Brock R. Williams, “Trans-Pacific Partnership (TPP) Negotiations and Issues for Congress,” CRS Report R42694 20 March 2015: 18.在投资方面，核心是投资者保护，借此推动美国跨国公司的海外扩张；作为一项保障，TPP谈判中引入了投资者—国家争端解决机制(Investor-State Dispute Settlement, ISDS)，允许投资者作为诉讼主体对违背TPP协议的国家行为体提起诉讼。对国有企业的限制问题更多是TPP的特色，很大程度上也是针对亚太地区各国(特别是中国)的。而对环境、劳工、知识产权等的强调，则旨在从技术上提高未来国际贸易和投资的门槛。

另一方面，美国设定下一代的国际贸易与投资规则的战略努力及其后果，是要摆脱现有国际机制和规范的约束。新兴大国的群体性崛起，不仅大大降低了美国在既有国际经济机制和规范中的边际获益，更使美国面临更大的制度和规范约束。由此而来，利用其仍领先的经济、技术发展水平，以WTO当前面临的停滞为由，推动下一代国际贸易和投资规则的制定，可实现双重战略目标：其一，美国可有效摆脱新兴大国影响力日增的既有国际经济机制与规范的约束。由于TPP和TTIP所涉成员国在全球经济体系中的重要性，这两个超级自贸区的创设，将在陷于停滞的WTO框架外，建立一套没有任何WTO成员国能够无视的新标准。正如一位学者所指出的，“在WTO这一多边协议发展受阻的情况下，欧美另立门户，以高标准为基础，进一步制定国际贸易与投资新规则”。*陆燕：《美欧加速推动跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定谈判的动因》，《国际贸易》2013年第7期。其二，基于其在现存全球经济制度和规范中的主导地位和在国际机制与规范创设方面的领先能力，通过人为提高相关国际规则、规范的门槛，美国将获得一种“抢跑优势”，使发展中国家特别是新兴大国不停地处于追赶之中，为自身留下更为充裕的时间和空间，延缓霸权的相对衰落甚至寻找重新复苏的机会。

与全球政治—安全体系中的明显优势不同，美国在全球经济体系中的地位已经遭到重大挑战。因此，在这一领域内美国的制度霸权与规范霸权护持战略存在明显差异：通过在农业、劳工、环境、政府采购、投资、知识产权保护、服务贸易、原产地标准、保障措施、技术性贸易壁垒(TBT)、卫生和植物卫生措施(SPS)、透明度、文本整合等领域提前建构下一代规则并寻求实现制度化，美国试图抢占下一代经济增长的规范引领地位，从而既有效延长自身在全球经济体系中的制度霸权与规范霸权，又为国内经济复苏与升级转型争取更大的缓冲。同时，由于这一战略本身的进攻性，它可能迫使新兴大国及其余国家在尚未准备充分之际便被动应对，反过来影响其崛起基础的进一步夯实；如果这一战略目标得逞，美国在全球经济领域的制度霸权与规范霸权将进一步延续。

三、抢占全球治理规范新高地

美国霸权的相对衰落，还与不断增生的全球性问题及由此而来的重大全球治理需求相关，如气候变化、环境污染、贫困与疾病、因特网、太空、极地海洋等方面。所有这些问题都不可能由任何国家的单独努力所解决，必须通过特定的安排实现国际社会的集体行动。由此而来，全球治理问题显得越来越重要。由于其发展水平更为先进，美国对诸多上述全球性问题更为敏感，并在诸多领域有着引领性的实践。但出于经济利益、国际政治等考虑，美国对不同的全球治理的态度和政治意愿并不相同。例如，美国对其主导的因特网、太空等问题的全球治理要求并不积极；但在其他一些具有重要的国际道德意义的问题上则可能相当积极，如国际发展合作；还有其他一些全球治理问题，美国一开始并不感兴趣，但随着事态发展，美国逐渐改变了态度和战略，如气候变化。与在全球政治—安全领域的防御性维持战略和全球经济领域的进攻性升级战略相比，美国在新兴的全球治理体系方面主要采取一种选择性地抢占全球规范和道德高地的战略，集中体现在国际发展合作与气候变化方面。

于2000年启动的联合国千年发展计划已于2015年底到期结束。为进一步推进国际发展合作，联合国从2010年底开始为制订联合国2030年可持续发展议程(以下简称“2030年议程”*接替联合国千年发展目标的国际发展议程的名称曾发生多次变动，在2010年9月启动讨论后的头近3年里，一直没有固定的称谓，更多被人称作“后千年发展目标”；自2013年年中起，“2015年后议程”逐渐成为主导性的称谓。直到2015年8月，有关该议程的政府间谈判结束后提交2015年9月联合国发展峰会的宣言稿中，正式将该议程命名为“2030年议程”。有关2030年议程的讨论，可参见张春：《中国参与2030年议程全球伙伴关系的战略思考》，《国际展望》2015年第5期；张春：《2015年后国际发展议程的进程压缩与中国的可能贡献》，《联合国研究》2014年第1期(总第3期)；张春：《2015年后议程建构与中非合作探析》，《国际观察》2014年第5期；张春：《对中国参与“2015年后国际发展议程”的思考》，《现代国际关系》2013年第12期；等等。)而努力。无论是千年发展计划还是2030年议程，削减贫困都是其核心关切，这是一项具有高度国际道德意义的议程。尽管从未兑现将其国内生产总值的0.7%用于国际发展援助的承诺，但美国的确贡献了最大数额的全球发展援助资金，因此，在2030年议程制定问题上仍高度积极。2010年9月22日，奥巴马签署一项有关全球发展的总统政策指南，这是美国历史上的第一次。该指南呼吁提升发展合作在美国国家战略中的地位，使之成为美国“3Ds”国家战略(发展、外交、防务)的一个支柱。根据这一新构想，美国的发展合作战略包括三个要素：聚焦可持续发展成果；使美国成为更有效的合作伙伴并放大美国领导作用的新运作模式；促进发展、巩固发展能力的现代政府架构。*“Fact Sheet: U.S. Global Development Policy,” The White House 22 September 2010, https: //www.whitehouse.gov /the-press-office /2010 /09 /22 /fact-sheet-us-global-development-policy.此后，奥巴马总统在2013年的国情咨文中指出，“未来20年里，美国将与盟友联手消除这一极端贫困……这是我们能做到的”。*“The Global Post-2015 Development Agenda,” Kerri-Ann Jones, Assistant Secretary, Bureau of Oceans and International Environmental and Scientific Affairs, on UN Environment Programme North American Major Groups and Stakeholders Consultation, Washington, DC, 3 December 2013, http: //www.state.gov /e /oes /rls /remarks /2013 /218680.htm.在2015年6月举行的2030年议程第6轮政府间谈判上，美国代表团也声称，递交2015年9月联合国发展峰会批准的最后宣言“应当是有关全球共同体的新未来的愿景。如果宣言可作为一个行动呼吁更好。……宣言应当聚焦于核心价值观和对共享目标的理解”。*“U.S. Statement on the Political Declaration, Post-2015 Intergovernmental Negotiation Process, February Session,” as delivered by Tony Pipa, U.S. Lead Negotiator for the Post-2015 Process, 17 February 2015, https: //sustainabledevelopment.un.org /content /documents /13736usa4.pdf.

美国对2030年议程建构的参与相当全面和积极，实现了立体式参与。在政府层面，奥巴马总统和希拉里国务卿的重要政治盟友约翰·波德斯塔(John Podesta)全面参与了于2012年7月成立的联合国2015年后发展议程高级别名人小组(High Level Panel of Eminent Persons on the Post-2015 Development Agenda，以下简称“高级别小组”)的工作；在高级别小组于2013年5月递交其首份工作报告后，美国政府给予充分肯定，认为它为2030年议程设定了很好的起点。在2030年议程政府间谈判进程于2015年1月正式启动后，美国国务院任命曾任国际开发署(USAID)署长之国际政策顾问的托尼·皮帕(Tony Pipa)负责谈判，他是美国最早参与2030年议程制定的高级官员。此外，早在2013年，美国政府便设立了2030年议程的部际工作组，其中包括多个具体议题的工作组，如权力与包容性治理、能源、卫生、环境与海洋等。在民间或非政府层面，基于自身发达的公民社会和联合国地处纽约的便利，美国也动员了大量社会力量参与2030年议程的制定中，如美国联合国协会、华盛顿全球发展研究中心(Center for Global Development)、纽约大学国际合作中心(Center for International Cooperation)、哥伦比亚大学地球研究所等，当然还有大量非政府组织和跨国公司。

美国对2030年议程的参与更多是从如何引领未来的国际发展合作规范角度出发的。例如，美国一直坚持拒绝将“共同但有区别的责任”原则应用于整个2030年议程的立场，因为这可能成为新兴国家“推卸提供更多发展援助责任”的借口。在2015年1月第一轮政府间谈判期间，美国坚持认为，“议程普遍性的核心标志是在国家与地方背景下的执行，以最大化国家相关性并因时间而调整，……共同但有区别的责任不能成为一种借口”。*“U.S. Statement on the Political Declaration, Post-2015 Intergovernmental Negotiation Process, February Session,” as delivered by Tony Pipa, U.S. Lead Negotiator for the Post-2015 Process, 17 February 2015, https: //sustainabledevelopment.un.org /content /documents /13736usa4.pdf.美国政府认为，共同但有区别的责任仅适用于气候变化领域，在发展领域应坚持2030年议程的普世性、伙伴关系和共享责任。*“Post-2015 Intergovernmental Negotiations, General Statement by the United States of America,” As Delivered by Mr. Tony Pipa, U.S. Special Coordinator for Post-2015, 22 June 2015, https: //sustainabledevelopment.un.org /content /documents /14767usa.pdf.又如，鉴于其领先的技术能力，美国强调将2030年议程的指标制定工作完全交给技术专家。美国一贯强调，在2014年9月递交联合国的开放工作组成果报告中，2030年议程的不少具体目标缺乏清晰的衡量或行动，“就可操作性而言还有很大的提升空间”，“我们希望将现有的具体目标提升到同等的技术标准和实现水平”。*“U.S. Statement, Goals and Targets and Political Declaration, Post-2015 Intergovernmental Negotiation Process,” Delivered by Tony Pipa, U.S. Lead Negotiator, 19 January 2015, https: //sustainabledevelopment.un.org /content /documents /12394usa2.pdf.美国认为，“有32个具体目标不够明确，另有16个具体目标的可操作性或可行性不够”，“有70%的具体目标缺乏明确的定量标准”，应当将工作交给技术专家。*“U.S. Statement on the Goals and Targets Session of the Post-2015 Intergovernmental Negotiation Process,” Delivered by the U.S. Coordinator for Post-2015 Development, Mr. Tony Pipa, 26 March 2015, https: //sustainabledevelopment.un.org /content /documents /13407us2.pdf.因此，美国强调，“选择指标的过程应当由技术专家主导，并要给他们必要的时间、空间和灵活性以设计最好的和最受支持的指标”。*“Statement of the United States of America, Post-2015 Session on Indicators,” Delivered by U.S. Coordinator for the Post-2015 Development Agenda, Tony Pipa, 24 March 2015, https: //sustainabledevelopment.un.org /content /documents /13394us.pdf.事实上，无论是否认共同但有区别的责任，还是强调2030年议程的指标制定应当由技术专家主导，美国都是在为发展中国家尤其是新兴大国参与国际发展合作规范的制定设置障碍，前一方面旨在让新兴大国承担更多的国际发展合作成本，后一努力则试图将新兴大国排除在指标制定进程之外。

进入21世纪后，气候变化问题迅速成为国际关注热点，但美国对此相当不积极。从气候变化问题被提出直到克林顿政府结束，是美国气候外交发展的第一个时期，可称作适度回应时期，尽管克林顿政府要比老布什政府更为积极。老布什政府的气候外交更多是种消极反应，很大程度上是因为气候变化与美国国家利益的相互关系尚未得到充分论证，在对美国国家利益的重大威胁中还不包括气候变化这一因素。克林顿上台后迅速改变了老布什政府相对被动和消极的态度，于1993年公布了《气候变化行动方案》，并于1998年签署了《京都议定书》。但考虑到当时的国内政治斗争，美国政府并非真正重视气候变化问题。小布什上台后，美国气候外交进入第二个时期，即抵制时期。尽管全球气候变化是小布什政府头两年的主要全球外交关切之一，*G. Sussman and B. W. Daynes, “An Early Assessment of President George W. Bush and the Environment,” in B. Hilliard, T. Lansford, and R. P. Watson, George W. Bush: Evaluating the President at Midterm (New York: State University of New York Press, 2004) 59.但小布什从一开始就拒绝在这一至关重要的全球性问题上发挥领导作用。

奥巴马政府上台后，美国气候外交进入第三个时期。相比之下，奥巴马政府第二任期比第一任期更加积极。奥巴马政府上台后的首要国际抱负是重振美国领导地位，*有关奥巴马政府的国际政治抱负，可参见潘亚玲：《冷战后美国对华战略转变的根本逻辑与手段——兼论奥巴马政府的对华政策》，《当代亚太》2010年第3期。气候外交是其重要抓手之一。为抢夺气候变化治理的规范主导权，奥巴马政府采取了三个方面的措施：

一是行政部门将气候变化视作一项重大威胁，并将其与美国摆脱金融危机、实现能源独立等国家安全问题相联系，提出了绿色经济的新政策。奥巴马政府认为，气候变化是美国面临的最大存在性威胁，“美国和世界所面临的挑战中，少有比应对气候变化更为紧迫”。“海平面在上升。海岸线在收缩。我们看到有史以来最严重的干旱，不断蔓延的饥荒，过去的每个飓风季节的风暴都正变得更猛烈……气候变化……如果不加应对，将继续削弱我们的经济并威胁我们的国家安全。”*A. C. Revkin, “Issuing a Bold Challenge to the U.S. over Climate,” New York Times 22 January 2008.基于这样的认识，奥巴马政府在上台后掀起了“绿色经济复兴计划”，包括发展替代能源、鼓励技术创新、推进节能减排、建立气候变化机制等措施。*张莉：《美国气候变化政策演变特征和奥巴马政府气候变化政策走向》，《国际展望》2011年第1期。

二是美国国会在气候变化立法方面也变得更为积极，尽管迄今为止并未有非常重要的立法得以通过。从图2可以看出，在2007年气候变化被全球性地安全化之前，美国国会对气候变化议题关注度相当低，即使在克林顿政府时期也是如此；但奥巴马总统上任后，美国国会所通过的涉及气候变化的立法迅速增加，第111届国会(2009—2010年)达到359项；尽管此后略有下跌，但奥巴马总统任职前六年国会有关气候变化的立法量(793项)就大大超过此前小布什和克林顿时期16年的立法量(741项)(图2)。

三是美国还在国际上采取更为积极的姿态，倡导气候变化的安全化应对方法，试图重振美国的主导地位。在就任总统不到一周的时间，奥巴马就任命托德·斯特恩(Todd Stern)担任国务院美国气候变化事务特使，表明美国将更为积极、认真地解决全球气候变化问题。他还在许多重要场合就应对全球气候变化的共同努力许下承诺，如在2009年12月接受诺贝尔和平奖时的演讲中，奥巴马重申了国际社会需要面对全球气候变化挑战的需要。在诸如联合国气候变化框架公约、八国集团峰会等多边场合之外，美国还于2009年倡导主办了“主要经济体能源与气候论坛”，倡导所有国家共同应对气候变化危机。奥巴马非常直接地呼吁采取安全化的解决方法。他指出，就气候变化的后果而言，“没有多少科学上的争议。……因此，不应当仅有科学家和环境活动家呼吁采取快速有力的行动，我国和其他国家的军事领导人更应当如此呼吁”。*Barack Obama, “Remarks by the President on Major Economies Forum Declaration,” The White House Office of the Press Secretary, 9 July 2009, http: //www.whitehouse.gov /the-press-office /remarks-president-obama-major-economies-forum-declaration.最值得一提的是，奥巴马总统在2014年11月访问北京之际，与中国共同发表了《中美气候变化联合声明》，受到国际社会普遍欢迎；2015年9月习近平主席访美期间，中美再度确认了在全球气候变化领域的合作意愿。这被认为对于推动2015年巴黎气候变化大会的成功有积极任用。*Joshua P. Meltzer, “U.S.-China Joint Presidential Statement on Climate Change: The Road to Paris and Beyond,” Brookings Blogs 25 September 2015, http: //www.brookings.edu /blogs /planetpolicy /posts /2015 /09 /29-us-china-statement-climate-change-meltzer.

与在全球发展、气候变化等领域积极抢占道德高地的努力相比，美国在诸多网络空间治理、极地海洋治理等方面的战略就更多体现为现实主义，维护其既得利益。因此，对美国而言，全球治理更多意味着“治理全球”，其制度霸权与规范霸权的护持战略也是一种混合的或选择性的：在其已经拥有主导地位的领域，美国的战略是如何实现其主导优势的最大化和长期化；而在尚未拥有主导地位的领域，美国首先从道德高地抢占入手，并寻求将其转化为制度霸权和规范霸权。

四、结 语

冷战结束后，美国曾享受了短暂的“历史假期”；但结束这一“假期”后，美国迅速发现世界正发生翻天覆地的变化：美国长达200余年的上升势头似乎终结了，摆在美国面前的似乎是看不到尽头的下行通道。如何实现对美国霸权的衰落的有效管理，成为摆在美国面前的历史性难题。同样明显的事实是，美国霸权衰落可能仍处于启动阶段，美国在国际制度、国际规范等领域的霸权尚未面临重大挑战。因此，美国仍可通过有效的制度霸权与规范霸权护持战略，至少是极大地延缓美国霸权的衰落步伐，甚至试图以此来最大可能实现重振美国霸权的战略愿景。正是基于这一判断，美国制度霸权与规范霸权的护持战略得以出台，并形成了维持、升级与抢占等要素组成的立体式战略。

美国立体的制度霸权与规范霸权护持战略将从两个方向加剧国际体系内的权势竞争，从而使国际体系的转型进程变得更为复杂：其一，美国正主动瓦解部分其所创设的国际制度和规范，特别是在经济领域内绕开WTO而“另起炉灶”地建设国际贸易和投资规则体系，从而一方面影响甚至主导国际体系转型的基本方向，另一方面也潜在地使美国在国际体系中的角色发生重大转变；其二，美国在维持甚至巩固其在全球政治—安全领域的制度和规范主导地位的同时，加大了抢占全球治理新兴领域的道德高地的努力，可能使国际体系转型的斗争呈现出“双线”斗争的局面：一是改革全球政治—安全和经济体系的既有制度与规范的斗争；二是建构全球治理体系的新兴制度与规范的斗争。尽管这两方面对新兴大国而言均充满机会，但考虑到新兴大国的崛起很大程度上是局部性的，特别是经济性的，因此，其在提供国际公共产品特别是思想类公共产品方面的能力建设仍需大力发展。换句话说，美国的制度霸权与规范霸权护持战略，在巩固传统战线的同时，也在转移战线或开辟新战线，即更多从物质竞争转向制度竞争和思想竞争；这是另一种形式的“以己之长击敌之短”战略，对新兴大国崛起的战略设计提出了新的挑战。

[责任编辑 刘 慧]

On America’s Strategy of Maintaining Institutional and Normative Hegemony

PAN Ya - ling

(CenterforAmericanStudies,FudanUniversity,Shanghai200433,China)

The argument about American hegemony decline is increasingly noticed by the international community even still under hot debates. It is important to note that such a decline has two features: on one hand, it is a relative trend when comparing the development trends of America and emerging powers, but America’s own development trend still keeps the same; on the other hand, it is only an economic phenomenon since America’s military, institutional, and normative dominative status is still there. Given the fact that it is impossible to facilitate international system transition through waging war because of high level of interdependency, there is higher possibility for America to revitalize its global hegemony through maintaining and even strengthening its institutional and normative hegemony. America’s strategy of maintaining institutional and normative hegemony includes three pillars: defensively maintaining its traditional advantages in global political and security area, especially in UN and UN Security Council reforms; aggressively updating global trade and investment institutions and norms for keeping leading role in global economic system; and selectively struggling for moral highland in emerging fields of global governance given the facts of relative declining power and immature institutional and normative structures in these areas, for example, global development and climate change. America’s strategy in maintaining institutional and normative hegemony is a trinity of maintaining, updating, and grabbing, which not only consolidate the traditional frontier of international power struggle, but also creating new frontiers through moving them from physical competition to institutional and intellectual competitions that will potentially change the strategic environments of the rising of emerging powers.

America; institutional hegemony; normative hegemony; maintenance; strategy

潘亚玲，法学博士，复旦大学美国研究中心副研究员。

⌾ 本文系笔者承担的2016年度上海市社科规划一般项目“美国重建制度能力的战略和政策及我应对方略研究”(项目批准号：2016BGJ003)的阶段性成果。