近代上海平民住房救助与社区治理(1927—1937)

刘荣臻

(太原科技大学 马克思主义学院，太原 030024)



近代上海平民住房救助与社区治理(1927—1937)

刘荣臻

(太原科技大学 马克思主义学院，太原 030024)

近代以来，上海工业化、城市化的发展吸纳了大量外来移民，而绝大多数移民收入低薄，生活艰辛，“鸟巢”或“草棚”便成为其栖身立命之地，不仅造成茅舍毗邻、住房拥挤，而且也被视为“火灾”、“瘟疫”、“盗匪”的发源地。20世纪二三十年代，这一问题严重地困扰着上海城市现代化的发展进程。为此，上海市政府先后兴建了三处平民住所及四处平民村，约计一千八百余套住房及学校、操场等相配套的公共设施，开展了平民住房救助实践。然而在平民住房兴建中，上海市政府采取了向银行、企业借贷的方式，进而增加了平民住房的建造成本，致使平民住房失去了“廉租性”。上海市政府在平民住房救助实践中，将平民居住问题的解决与平民社区治理相结合，不仅予以受助者居住层面的关照，而且对受助者进行生计、社交、职业技能、思想道德、卫生健康、生活习性等层面的教导与驯化，以期使受助者成为能够适应上海城市现代化发展的新公民。然而，财政的窘困决定了上海市政府无法兴建能够满足广大底层民众居住需求的住房，致使政府开展的住房救助实践，示范效应远大于实际意义，因此政府也无法从根本上实现培育“新民”，达到健全新社会、新国家之目的。

上海 平民 住房救助 社区治理

20世纪二三十年代，上海在经历自开埠以来近百年沧桑巨变后，已从一个偏僻落后的小渔村发展成为一个中西交汇、富有活力的现代化国际大都市。伴随城市现代化的发展，上海出现了如人口暴增，住房拥挤、房租上扬、棚户增多等次生问题。而住房问题作为近代以来中国城市化进程中的一个重要问题，民国时期的上海市政府曾开展过对本市贫困群体“房屋救济”行动。*① 同时期除上海外，南京、北京、青岛、武汉、广州等大都市也开启了平民“房屋救济”行动。上海住房救助特指上海市政府在华界内开展的房屋救济行动。这也引起后来研究者的注意。*② 主要成果有：严国海的《20世纪二三十年代上海平民住房融资模式初探》(《财经研究》2008年第6期)考察了20世纪二三十年代上海平民住房的融资模式，并得出政府的财政投入是践行平民住房救助活动的重要保障之结论；陈海忠的《民国都市住房救济与地方社会——以1928—1937年汕头市平民新村的建设与管理为中心》(《社会科学辑刊》2012年第1期)通过对1928—1937年汕头平民住房救助实践的考察，认为只有政府才能真正建立起实施房屋救济的长效机制，社会各阶层无法承担起房屋救济的历史责任；唐博的《民国时期的平民住宅及其制度创建——以北平为中心的研究》(《近代史研究》2010年第4期)对北平平民住宅及制度建设进行了论述，认为北平住房救助实践虽然出现了平民住宅供应短缺、居住环境恶劣、居住资格监管不力、制度形同虚设等问题，但其开启了对低收入者进行社会救济、使之居有定所的先例；宣朝庆、赵芳婷合作的《工业化时代的住房保障——基于民国时期劳工住宅问题的分析》(《南开学报》(哲学社会科学版)2011年第4期)回顾了民国时期劳工住宅问题和住房保障政策及其构想，探讨了在工业化时代中政府、社会、个人在住房保障实践中所扮演的角色与功能。此外，李常宝《抗战前南京政府平民住宅建设浅析》(《福建论坛》(人文社会科学版)2012年第4期)、孙雪丽《20世纪二三十年代青岛平民住所问题初探》(《青岛职业技术学院学报》2011年第3期)、汪华《近代上海社会保障研究(1927—1937)》(上海师范大学2006年博士学位论文)等研究均论及到平民住房救助问题。然而，目前学人对平民“房屋救济”的审视主要聚焦于制度建设、融资、房屋兴建等层面的分析，有关救助性住房入住后平民社区治理的讨论仍付之阙如。故此，本文拟利用档案、中英文报刊等史料，对民国时期的上海平民住房救助及平民社区治理作一初步探讨。

一、“鸟巢”与草棚:上海平民居住状况

近代以来，随着经济的发展，上海城市人口不断增长。据统计，1933年，上海以三百四十余万人口位居全国城市第一，是国内人口第二大城市北平人口的两倍多，*John E. Orchard, “Shanghai,” Geographical Review 26.1 (Jan, 1936):1-2．及至1935年，上海人口已达三百七十余万人。*上海年鉴委员会：《上海市年鉴(1936年)：土地、人口》，第13、14页，上海市档案馆档案，档案号：Y15-1-30-256。人口增长超越了本市住房建设。据统计，上海住房从1920年的61000间增至1934年的82000间，15年间增长了34%，而同时期人口却增长了45%。*“Shanghai is Overcrowded,” The North - China Herald and Supreme Court & Consular Gazette, Sep18 (1935): 481.人口的增多使居住成为上海最棘手的问题之一，“凡食息于上海社会者，其收入之大部，皆耗于住；且以尺土寸金之故，即耗其收入之大部，而独局促斗室，不能有舒适之生活，心身之苦，可谓甚矣。一般平民，且转为上海之繁华所累，宛转呻吟，无可告诉。而日常生活之罪成为问题者，则莫如住之一事矣。”*《题词》，《时事新报》(本埠附刊)1934年12月9日，第3版。生活在上海的多数平民，其家庭月收入以“十五元至二十元为最多，其次为十元左右”，*《本会训练班关于上海市市民生活状况之实地调查》，上海市平民福利事业管理委员会编：《上海市平民福利事业一年来工作报告》，1936年。而“能用于房金者，至多不能超过六分之一，即三元余；实则大多数之劳动家庭，其每月所付房租仅二元，最下者，且不足一元”。*朱懋澄:《劳工新村运动》，《东方杂志》第32卷第1号，1935年1月。为节省居住费用，更多的平民家庭选择了较为“经济”的居住方式——合租。被称为“鸟巢”的“里弄”式住所是上海平民居住的主要选择。这种住所最初是为单个家庭设计，其建筑形式古朴，每幢建筑由几十间或更多房间组成，其每间房子每月租金为15到40元不等。*“Sub - letting of ‘li’ Houses Leads to Terrible Congestion,” The China Press, August 4 (1935): 1.为便于出租，房东对原有房屋进行分割改造，有人把此种住所“比作鸟巢……小小的一幢石库门，里面搭起了二层阁不算，把客堂一分为二不算，还把天花板拆掉改成为三层阁，再不算，连小小的晒台也架起了些铅皮作为一间，因之统计起来，一幢小小的石库门，里面可以分为，前楼、后楼、亭子间、前客堂，后客堂，二层阁，三层阁，晒台，灶披间等九家。在这些巢里生活着的人们，行灶镬子和马桶并放在床头旁，是并不算一回事的。生活在这里浑浊空气下的人们……一到夏天，在发烧的空气和臭虫等夹攻下，那只有到马路上去困水门汀了。至于一遇火宅，扶梯烧断而只能成釜底游鱼者，那还在其次。”*《平民村开幕记》，《时事新报》(本埠附刊)1936年3月1日，第1版。

如果说租住“鸟巢”是上海次贫阶层居住的选择，那么搭建草棚则是赤贫阶层的无奈住宿抉择。近代以来，随着上海工商业的发展及流动人口的增多，棚户数日渐增多。据市政府调查统计，1931年上海全市七区棚户总数为20958户，人口总数为113515口，*《上海特别市政府公安局棚户调查表》，上海市档案馆档案，档案号：Q1-23-24。其中劳工1100余户，人力车夫5300余户，农民660余户，小贩摊户310余户，捕鱼种菜者200余户，拾荒者1800余户，其余为杂业。这些住户多属贫苦平民，生活艰困，*《调查市内各棚户》，《申报》1928年11月1日，第25版。如男性劳工每月平均收入为五至七元，加上妻子和孩子的劳动收入，家庭月入不超过10元。*Gustav Schwenning, “An Attack on Shanghai Slums,” Social Forces 6.1 (Jan 1, 1927): 127.微薄的经济收入，使得许多平民不得不因陋就简，他们用竹竿支撑，泥草席作墙壁，屋顶覆盖些稻草，私自建造一个室内面积狭窄、没有地板、没有窗户，有的甚至连门都没有的茅草屋，棚户居民生活的艰辛与痛楚，可以从时人关于草棚的考察记录中体会到：

往闸北走，跨过横断共和路的铁路，这时你望到的街道已经不是东方巴黎了。灰暗的店家，蹲着贫血的伙计，石子路总扫不干净似的，“支那人的区域”记得某一外国人定过这名字。是落过春雪的第二天，路上都很干了，等我们转进草棚区，那条通路像水田，泥浮起膏似的，足踏上留下很深的脚印，和柏油路一比真是另一个世界。草棚筑在两旁，用几根毛竹架成柱和梁，屋顶上盖着稻草，用芦席围成墙壁，考究些的涂上一层白灰。草棚的门很矮，进去时常要弯下腰，屋子里很黑，光线找不到路进去，屋里摆着连旧货摊都找不出的奇形的桌子，破凳子，叠在桌子上的粗碗，木板床，有的就用稻草铺在地上当床，床旁有马桶，男和女杂处，轧脚的奶奶和拖鼻涕的孩子，蓬头的姑娘，都塞满在一间。这一带草棚里都养猪，那些猪就养在床底下，小孩们在猪粪里玩，在屋旁臭的尿粪的泥地里玩。走到被火烧过的早先的草棚区，从发着绿色的水沟，黑色的垃圾旁边我们又到了发亮的石子路上。从共和新路再往北走，又拐进一带草棚，路又难走了，风吹起的臭味已是人粪的味了。但住在暗的草棚里的人，像什么都没觉到。这里的草棚有的刚够摆一张床那么大，有的和守望亭那么高的一个，亦有搬了一条破船架成的屋子，小的门上贴着红纸的春联，福字，孩子们青色的脸上，用了探寻的眼光望着我们。*石郎：《闸北草棚区巡视》，《时事新报》(本埠附刊)1935年3月13日，第1版。

拥挤、污秽、贫穷、臭气等不卫生、不“文明”现象充斥着上海平民居住区，无怪乎这些居所被政府视为“人间地狱”，“瘟疫”、“火灾”、“盗匪”的发源地。*《上海市政府十九年度借款建筑平民住所办法》，上海市档案馆档案，档案号：Q1-23-2。作为近代上海都市繁荣的建设者，广大平民住着“有时连风雨都蔽不了”的房屋，过着“简直不是人的生活”。*④ 《上海特别市第一平民住所落成纪念册》，上海特别市政府印行，1929年，第71、3页。他们的居住环境成为上海这一“东方巴黎”光鲜容颜的疮疤，而如何治愈疮疤就成为20世纪二三十年代上海市政府一直努力解决的问题。

二、上海平民住房的兴建

棚户区所引发的各种问题早为市政府所关注，而兴建平民住宅逐渐成为上海市政府解决棚户问题的主要构思。1928年5月3日，因浦东草泥塘船户失火，焚毁附近草棚五百余家，致使“千数百人无以栖息”。为解决此困境，市政府制订了建造平民住所的计划，但因经费筹措困难，未能及时推进。同年10月5日，因闸北长春路草棚失火，延烧草棚一百九十余家，再次酿成灾民“无以栖息，惨不忍睹”之状。念及棚户住户生计，1928年10月8日，上海市政府经第九十次市政会议议决，拟定兴建平民住所，并组建了“筹建平民住所委员会”(1930年7月改为平民住所委员会，为行文方便，本文统一使用平民住所委员会)，指派参事徐佩璜为主席。④该委员会直属于市政府，在市长直接领导下，由各局推派委员一人组成，其主要负责调查市内平民居住状况、调查市内草棚分布情形及应行取缔、筹款建筑平民住所、平民住所设计、勘定建筑地点、工程实施之监督、奖励市民兴筑平民住所、平民住所之管理等事项。*《上海市政府平民住所委员会章程》，上海市档案馆档案，档案号：Q6-9-837。

上海市平民住所委员会成立后，遂着手勘定建筑地点，后由市土地局出面，租用闸北全家庵路八亩六分五厘五毫民地，作为第一平民住所建筑用地，租期十年。*《日伪上海特别市政府关于调查市有房屋并整理平民村计划及平民村房屋被拆案的文件》，上海市档案馆档案，档案号：R1-7-93。平民住所建筑图样由工务局拟具，最初制定出甲、乙、丙、丁四种图样，甲种较优，供职工住房使用，乙种次之，丙、丁两种专供棚户需求。*《第一平民住所落成》，《申报》1929年11月7日，第13版。为保证住所施工质量，市工务局拟订了具体的施工细则，并通过公开招商投标兴建。工程由市库拨款，历时三个月，于1929年8月12日竣工，共建有丙种住所九十间，丁种住所四间。此外，还建有大会堂、电灯、自流井、阅报室、民众学校、公厕等公共设施。住所内建筑房屋较为规整，一座座排列成行，地面水泥铺设，墙壁用砖砌成，屋顶瓦片覆盖，相较草棚，新屋坚固防火。*朱懋澄：《改良劳工住宅与社会建设运动》，上海市档案馆档案，档案号：Q5-5-1622。第一平民住所建成后，市政府鉴于“凡迁入各居民，不特于身体精神，感受利益，且于日常生计，时获管理者指导，亦大有进步，中外人士，咸称良善。”*《市府兴建第二平民住所》，《申报》1930年10月18日，第15版。以及市党部及新华艺术大学等单位纷纷要求取缔该住所附近一带草棚之故，*《建筑第二平民住所经过情形》，上海市档案馆档案，档案号：Q1-23-47。上海市政府向市银行借贷(借款利息为九厘)开始第二及第三平民住所的兴建。

第二平民住所位于沪南斜土路，占地二十三亩九分九厘八毫，租于沪杭甬铁路管理局及顾坤祥、顾金泉等八业主，租期为十三年至十五年不等。*《日伪上海特别市政府关于调查市有房屋并整理平民村计划及平民村房屋被拆案的文件》，上海市档案馆档案，档案号：R1-7-93。第二平民住所由三森建筑公司得标承建，1930年2月开建，翌年3月完工，共建有丙种房屋四百间，大会堂一所，并建有民众学校、公共浴室、养病室、娱乐馆、阅报室等设施。1931年7月，第三平民住所由王润记营造厂投标开工兴建，于同年11月底竣工，该住所位于交通路谭家宅，占地十五亩五分四厘三毫，仍系租地兴建，共建有丙种住所二百九十间，大会堂一所，以及学校、洗衣处、会客室、阅报室等公共设施。第三平民住所建成后，上海市政府计划筹建第四平民住所，但因“一·二八”抗战爆发而终止。1929年5月至1931年11月，是上海市政府平民住房救助的早期实践阶段，其间共建成三处平民住所，约七百八十余间房屋，占地总面积为3.2万余平方米，为不少平民提供了较好的可供居住的场所。

1935年上海市政府基于本市贫民甚众、生活窘迫，为“救济贫民居住，改善环境，整饬市容起见”，拟在市区内就棚户集中及临近工厂地段，添建平民住所多处，以供一般平民租住，*《筹建平民村计划书》，上海市档案馆档案，档案号：Q215-1-8345。并成立了平民福利事业管理委员会(以下简称平管会)，*平管会委员除市长、秘书长，及市政府所辖各局长外，还邀请了本市对建筑上富有经验及热心于慈善事业的中外人士二十人担任，其中有来自美国、英国、法国、德国、日本等不同国家的外籍人士。参见Model houses for poor in Shanghai, The North - China Herald and Supreme Court & Consular Gazette, Jul 24 (1935): 157.负责办理事业预决算的编制、事业的计划及执行、事业的任用人员及财务收支、事业其他事项等。*《上海市平民福利事业管理委员会组织章程》，上海市档案馆档案，档案号：Q5-5-1622。平管会的成立再次开启了上海平民住房救助的实践活动，即平民村的营建。平管会成立后，其下设的建筑设计组对平民村建筑地点、基地征收费用、图纸测绘、租金收取等内容进行规划设计，并起草相关方案，提交平管会议决。方案通过后，由市政府委任土地局、工务局具体办理。平民村通过征地、招标的方式兴建，其建设经费由市政府向沪西电力股份有限公司借贷(六厘之利息)。1935年7、8月份，中山路、普善路、其美路、大木桥路平民村相继开工兴建，同年10、11月份建成。四处平民村占地总面积为10.9万余平方米，共建造甲种住房982间，乙种住房44间，男女单身宿舍 8间，及课室、礼堂、诊疗所、阅报室、村务处、儿童游戏场、运动场、合作社、民众茶园、垃圾箱等多处公共设施。甲种住房为建有阁楼的二层建筑物，一层为居室、洗盥室、厨房，二层阁楼为卧室；乙种住房无阁楼，但仍配有卧室、居室、洗盥室、厨房四室。甲乙两种房屋均用砖瓦建筑，水泥地面，以六幢为一组，每两组为一排。*上海市平民福利事业管理委员会编：《上海市平民福利事业一年来工作报告》，1936年。

平民村的营建进一步推动了近代上海住房救助事业的发展，宽敞舒适、干净整洁、功能各异的套房式住宅开启了近代上海住房救助的新时代。其营建理念改变了平民住所租地兴建，政府典型示范，激发民众参与住房建设的“以点带面”的施救思想。*《上海市财政局关于第四平民住所》，上海市档案馆档案，档案号：Q432-1-342。从住房救助事业发展的远景看，征地兴建要远比租地建筑更具可取性，但建筑费用的借贷及建筑用地的“租”、“征”，均无形中增加了平民住房的建造成本。在政府财政缺位的情况下，平民住房高昂的建造成本最终又以高租金的形式转嫁给租户，致使租金收取逾越了棚户的经济承载能力。虽然上海平民住房的兴建带有时代局限性的烙印，但其形成了西方城市居民的社区居住及治理模式。

三、探索与创新：上海平民社区的治理

上海市政府在平民住房救助实践中，不仅予以受助者居住层面的关照，而且试图将西方社区先进治理理念与地域实情相结合，开展了对平民住房住户生计、卫生、家庭、团体生活等层面的教育与训导，希望受助者能实现从“传统人”到“现代人”的转变。

(一)平民社区治理的实践与探索：以平民住所为对象的考察

平民住所建成后，根据《平民住所租赁规则》规定，“非棚户居住者，不得租赁”，而棚户居民多为“内地土著受天灾饥饿及其他人事上不幸之遭遇，无以为生转徙来沪，以谋生活”者*《上海特别市第一平民住所落成纪念册》，第11页。，且多从事小工、拉车、小贩等各种劳苦工作*上海市社会局编：《上海市社会局业务报告 》1930年第四、五期合刊，第288页，上海市档案馆档案，档案号：Y2-1-662。。因此，平民住所居民多以生活贫困者与仅能维持生活者为主，二者住户占平民住所总住户的93.6%*《上海慈善团体联合会上海市平民住所住民生活状况调查表》，上海市档案馆档案，档案号：Q114-1-42-25。。居民成分庞杂、良莠不齐，上海市政府如何加强对各住所的治理就显得非常迫切和必要。

为加强平民住所的管理，上海市政府制定、公布了《上海市平民住所管理规则》，规定了平民住所的管理机构，工作人员及职责，工作人员办公、请假及考核要求，住户日常行为等内容，如平民住所设总管理员一人，每所设管理员一人，助理员若干人，由管理机构上海市社会局委任，并在社会局的指导下负责平民住所的各项日常管理事务*《上海市平民住所管理规则》，《上海市政府公报(法规)》1931年第79期，第59页，上海市档案馆档案，档案号：Y2-1-412。。平民住所管理规则只是规定了社区基本的运行机制，而实现社区和谐良性运行，关键在于对良莠不齐住户的全面治理。为此，上海市政府制定了《平民住所管理计划大纲草案》(表1)，该大纲从社区居民的团体生活、家事训练、生计训练、休闲训练、社交训练等方面突出了对受助“人”的全面治理，其较为全面科学的治理内容对促进社区居民“人”的文明化、社区的和谐发展以及社会的良性运行均具有重要的指导作用。

表1 平民住所管理计划大纲

资料来源：《上海特别市第一平民住所落成纪念册》，上海特别市政府印行，1929年，第75～78页。

1. 绿化社区环境，完善公共设施。为改善居民生活环境，平民社区四周及公共道路两旁种植冬青、榆树、法国梧桐、枫杨、桃树、李树、扁柏等树木，如第二平民住所种植各类树木3950余株*《上海市政府平民住所委员会关于第二平民住所植树文件》，上海市档案馆档案，档案号：Q1-23-51。，并设有公园，以使居民“获得欣赏园艺之机会，以养成审美之观念”。为提倡正当娱乐，增进居民身体健康，社区内设有儿童游戏场、篮球场、秋千架等体育设施，供居民休闲娱乐，健身练体，每日傍晚娱乐锻炼者约有四十余人。此外，社区内还设有太平桶，以备消防之用。*上海市社会局编：《上海市社会局业务报告》1930年第四、五期合刊，第286页，上海市档案馆档案，档案号：Y2-1-662。优美的社区环境、健全的娱乐设施不仅提高了居民的生活质量，而且也潜移默化地形塑着居民现代都市生活理念。

2. 强化教育，培育新民。政府筹建平民住所，其目的不仅仅是“拯救一般无家可归的平民予以经济合用的住所”，更重要的是“设法使缺乏生活常识常能之平民，藉教育的力量，以改善其生活，灌输其知识，增加其生产能力，涵养其德性，俾为国家有用人才，成一建设分子。”为此，上海市政府制定了较为周密的平民教育计划，授以住所居民国语、党义、习字、常识、珠算、音乐等方面的知识，以及开展了住所居民秩序、礼貌、整洁、健康、守时、诚实、节俭、合群、爱国、革命、服务等意识形态方面的训导，以使居民成为国民政府要求的理想国民。*《上海特别市第一平民住所落成纪念册》，上海特别市政府印行，1929年，第51～53页。为提高住所居民教育的实效性，平民社区采取了演讲、交谊、谈话等形式多样、内容丰富的教育方式(表2)，寓教于乐。如1931年5月10日，平民住所举行了妇女交谊会，请人演讲家庭改良问题，并配有卫生新剧，会后赠送巾皂等物，以资鼓励住民关注环境卫生。*《平民住所演讲家庭改良问题》，《申报》1931年5月10日，第16版。在平民住所卫生的清洁中，住所之公共卫生均由管理员指导住所居民扫除，并对室内外卫生进行不定期的督导检查。平民住所的教育实践活动为住所内居民提供了一个受教育的机会，增进了其学识，扫除了其恶习。*上海市社会局编：《上海市社会局业务报告》1930年第四、五期合刊，第287、291页，上海市档案馆档案，档案号：Y2-1-662。1931年8月2日，记者对第一平民住所实地考察时发现，住所内“绿树扶疏，碧草满地”，“颇为整洁”，“竟未见一病人，亦未闻一哭声，且豆棚瓜架之下，有一人手持新闻纸阅读”。*《闸北平民村平民生活之观察》，《时事新报》1931年8月2日，第2版。另“据调查所得，平民等迁住所内以后，不独斗殴、赌博等恶习扫除净尽，向之借印子钱为生活者，竞得偿还清楚，并可略有储蓄矣”。*《上海市之平民住所》，《道路月刊》(第35卷)1931年第2期，第10页。教育改变了受助者旧有的生活恶习，重塑其新的生活习性。

表2 第一平民住所居民集会次数及人数比较表(十八年八月至二十年三月)

资料来源：上海市社会局编：《上海市社会局业务报告 》1930年第四、五期合刊，第289页，上海市档案馆档案，档案号：Y2-1-662。

3. 关注生计，实施救助。平民社区多数住户贫困潦倒的生活境遇，致使政府在对受助者施以房屋救济的同时，还得对其予以生计方面的关照。据上海慈善团体联合会对三处平民住所居民生活状况的调查，1931年住所居民基本生活所需的衣服缺765件、被子缺205件，820人缺米。*《上海慈善团体联合会上海市平民住所住民生活状况调查表》，上海市档案馆档案，档案号：Q114-1-42-25。早在1929年冬，社会局便对第一平民住所34户请求救济居民施给衣20套，米6石；1930年又向该住所居民平粜米1315.195石。*③⑥⑦⑧ 上海市社会局编：《上海市社会局业务报告》1930年第四、五期合刊，第291～292、287、287、287、291页，上海市档案馆档案，档案号：Y2-1-662。政府的施衣、施米只是解决了社区居民暂时的生活困难，而如何帮助其通过自身努力来解决生计问题，就成为解决住户贫困问题的关键所在。为此，上海市社会局采取了如下施救举措：

(1)资本借贷。第一平民住所落成后，鉴于多数贫困住户“靠借印子钱为生”之缘故，市社会局决定从市区借本金项下拨款，于住所内设立借本处，按照《平民住所附设借本处办法》，由管理员具体承办，向“为经营生利事业”，但缺少资本的住户借款，借款钱数以十六元为限，周息八厘，在50天内还清。*《住所附设借本处办法》，《申报》1930年2月9日，第14版。这项借本营利的小额借贷事业很快在平民住所内兴起，如最早设于第一平民住所的借本处，仅1930年12月份就借出了650元，借户达87人，约占住所居民总人数的96%。③据统计，1930年至1935年间，三处平民住所借款总人数为4702人，共借款41886元。*上海市地方协会：《上海市统计》，1933年，“社会”，第16页；上海市地方协会：《上海市统计补充材料》，1935年，“社会”，第97页；上海市地方协会：《上海市统计(第二次补充材料)》，1936年，“社会”，第138页。如按照同时期三处平民住所总居住人数24613人计算，*此人数是根据1933年、1935年、1936年出版，上海市地方协会编的《上海市统计》、《上海市统计补充材料》、《上海市统计(第二次补充材料)》中的统计数据计算而得。则5人中就有1人借款。这些借款虽未全部用于“经营生利事业”，但其对促进住户自食其力，缓解住户经济压力起到了重要作用。以第一平民住所借款的87人为例，其中有34人借贷用以贩卖蔬菜水果，15人借款偿还印子钱、皮球钱，38人借款用以调剂生活费，而且各借款住户均能如期还本，拖延者甚少。⑥

(2)职业介绍。职业介绍是为解决城市失业问题而采取的一项救助措施，其对解决近代中国城市失业问题曾发挥了一定的作用。平民住所入住后，针对大量无业居民，上海市社会局通过职业介绍来设法帮助其实现就业，如1930年及1931年共为第一平民住所48人介绍了工作，其中清道夫2人，路工4人，棉花厂8人，挑水工34人。住所内无业居民工作的解决不仅增加了其经济收入，提高了其抗风险能力，而且使住所内的“荒嬉怠惰者”得以减少。⑦

4. 调解纠纷，化解矛盾。调解居民纠纷，化解居民矛盾，成为平民社区治理过程中难以回避的现实问题。为减少居民纠纷，实现人与人之间的融洽相处，平民住所开展了对住所居民进行“团体生活”、“社交”、“家事”等方面的教育及训导，培养其融入团体生活、敬老爱幼，形成和睦家庭的良好品德。在对住所居民教育训导的同时，各住所管理员还积极介入各种矛盾纠纷的化解，最终缓解了居民内部的矛盾，并使矛盾纠纷爆发的次数逐渐减少。1929年8月至12月，由于住所居民对新环境的陌生及邻里间缺乏互信，住民间的矛盾纠纷明显增多，入住初期邻里纠纷最多，共调解纠纷47起，占所有调解纠纷总数的64%。此后，随着社区管理者对居民的训导，矛盾纠纷次数逐年减少。⑧通过住所管理人员对上海平民社区居民纠纷的干预与疏导，有助于缓解其间矛盾，实现住所居民的相对融洽共处。

上海平民住所治理的实践表明，管理者已不再是对平民住房的简单看守，也不是单纯履行租金收取的职责，而是一位身兼多职、心系住民的实践者、服务者。然而，上海平民住所的治理也出现了一些问题：一方面，平民住所住户绝大多数源于棚户，其收入低，时常无力付租，因此住户欠租私逃现象时有发生。如第二平民住所住户杜老三，沂州人，职业小贩，欠租十三个月，共三十二元五角，夜间私逃。*《第二平民住所租户逃迁复查表》，上海市档案馆档案，档案号：Q432-1-338(3)。住所住户的逃迁不利于社区治理稳定深入开展；另一方面，管理员滥用职权、营私舞弊。1933年5月平民住所总管理员王振常被住所居民荀积赔、徐少卿、徐海清、韩德祥等人先后以贪污渎职、营私舞弊、滥用职权、压迫平民等情，呈控于检察院，后由院派员调查，确认王振常实属违法渎职，决定依法提起弹劾。*《上海市平民住所总管理员王振常营私滥权案》，《监察院公报》1935年第26期，第163页。住所居民的频繁流动及管理员营私舞弊、滥用职权等行为影响和制约着平民住所治理的完善与发展。

(二)平民社区治理的发展与创新：以平民村为对象的检视

根据平民村居住规则之规定，平民村居住者需是本市有相当职业之市民，且户均月收入在40元以下者(1936年8月改为30元以下者)，方可申请租住；甲种住房每月租金3元，乙种住房每月租金4元；租住者需遵守村内一切规则，有参加村内开展的如公民训练、公共卫生、健康检查等事项的义务。*③ 《上海市平民福利事业管理委员会平民村居住规则》，《上海市政府公报(法规)》1935年第164期，第131～132、129～130页，上海市档案馆档案，档案号：Y2-1-494。相较平民住所居民而言，平民村住户多以工厂工人、中西店员、小贩、邮政员、小学教职员、军政社团任职的低级职工、人力车夫等职业为主，其家庭月收入在二十元至三十元者为多，占住户总数的百分之七十，而且大部分住户受过一定教育。如以户主计算，接受过初等教育者占百分之六十二，中等教育者为百分之二十六。*④⑤ 上海市平民福利事业管理委员会编：《上海市平民福利事业一年来工作报告》，1936年。由此可知，平民村住户无论是经济收入，还是受教育程度均好于平民住所。

平民村的治理是由上海市平民福利事业管理委员会(简称平管会，其日常事务由执行委员会负责)通过总干事具体负责；平民村每村设村主任一人，助理员、教职员若干人，村主任秉承总干事督同助理员、教职员办理村内一切事务。村内教育由校务室负责，其他事务由村务室负责。③为提高平民村服务管理人员的服务水平，平管会招聘了39人，这些人主要是年龄在二十至三十岁之间的大学毕业生或高中毕业生，并对其进行为期五个月的社会工作专业知识培训，使其成为较专业的“具有热心及服务能力之工作人员”。④平民村通过专一的行政组织管理机构、相对专业的服务管理人员，对村内居民在教育、卫生、娱乐等层面进行教导与驯化，共同推动了平民社区治理的现代化发展。

1. 普及民众教育，训导良好公民。在平民村教育活动中，上海市政府开展了对儿童及成人的教育。儿童教育包括小学及幼稚园两个阶段，教授内容依照教部审定的课本进行，凡村内四岁至十六岁学龄儿童均可免费接受教育。成人教育分为男女两班，属于夜校补习班性质，教授内容则根据受教育者程度及需要有选择性地授以有关专业知识，注重其生产技能的改善和训练，如妇女侧重于公民、常识、家政、育儿、女红、常识等知识的传授，男子注重识字、数学、国语、常识、公民、合作等知识的传授。教员由专业培训的人员充任，有专职和兼职两类。⑤对于那些因职业不便而不能上课的村民，平民村实施了家庭流动教育，即对小学生培训后，作为小老师(little instructor)上门为他们定时上课。*⑦ Programs for Four Model Villages in Full Swing, The Shanghai Evening Post and Mercury, March 26 (1936): 6.除学习一定的知识及生产技能外，村内住民还必须接受公民训练，尤其是自治、保甲消防、公共组织警卫等训练，使其了解个人与国家、社会方面的关系，明确自己应持的态度及应遵循的规则。为此，平民村把村内学生分为两组，小学生划归青年组(youths group)，成人归类为劳动服务组(labor service group)。青年组充当警察角色，巡查平民村的安全，监督居民对卫生规则的执行情况，并在村委的指导下从事一些如教室、村内道路等清扫工作。劳动服务组主要为苦力活提供服务，有时也作为纠察队员，负责维护教育图片展的秩序及督促每个人准时上课等工作。⑦为增进民众知识，拓宽民众视野，村内还设有民众图书馆，藏有千余册图书及杂志报章十余种，每日阅览人数多达七十余人。此外，村内还设有壁报，在特制的壁报上每日写有格言、时事新闻、新生活标语等内容，使那些因工作而无暇阅报的人也能了解时事，掌握一些文化知识。*是非：《平民村概况》，《上海法学院商专季刊》1936年第11期。随着民众教育活动的推广，平民村受教育人数逐渐增多。村内的成年人“刚开始有点难为情的样子，但后来慢慢地适应了上课，承认他们对所开课程产生了较大兴趣。所有的成人课程均在晚上开设，以便上课的人可以在白天工作。”*“Many Attend School in New Villages,” The China Press, May 27 (1936): 1.平民村居民在经历由被动接受教育到主动接受教育、不适应接受教育到适应接受教育的转变后，受教育人数明显增多。据统计，1936年四村在校肄业者为一千零二十人，占四村居住总人口数的百分之二十二，其中小学人数为四百三十七人，成人男班为156人，成人女班为269人，幼稚园为158人。*⑨ 上海市平民福利事业管理委员会编：《上海市平民福利事业一年来工作报告》，1936年。

指导教师的专业化培训，分层授课的教学模式，为数较多的在校学生，开创了上海救助性住房居民受教育的新局面。平民村教育在授以学生一定的文化知识或谋生技能的同时，还在具体实践中培养其团体精神及社会责任意识，以期通过教育实现居民思想的内在转化，最终规训其为“中华民国的良好公民”。

2. 开展卫生运动，增强住民体魄。平民村居民因入住前居住空间狭小、人员拥挤、条件较差的居住环境，如其美路平民村住民未迁入前其租住于前楼、后楼、亭子间、灶披间、后客堂等处，长期养成了不注重卫生的习惯，“不摺被叠床，室内家具什物零乱，涕痰随地可见”，“桌椅满是尘埃，果皮纸屑随地乱抛”。*⑤⑦ 李彩华：《上海市其美路平民村，村民家庭卫生状况散记》，《申报》1936年12月1日，第19版。所以，卫生健康问题就成为平民村治理活动中急需解决的主要问题，而免费诊疗、防疫注射、卫生教育、清洁检查等举措，则有助于推进社区卫生健康发展。

实施医疗救助，关照居民健康，是村内卫生健康运动的内在要求。村内医疗救助通常是由卫生局派医护人员到村免费治疗，每个平民村配有诊所，一位医生和护士一周出诊几次，村民们免费治疗，但须缴纳少量的医药费。*“Expansion of Model Village Plan Is Seen,” The China Press, February 3 (1937): 12.如中山路平民村每周三有来自仁和医院的医生为村内疾病患者坐诊，平时有志愿者护士为居民服务，大木桥路平民村获得了上海一家较大教会医院的帮助，位于西藏路的夏天疾病医院(the summer disease hospital)和红十字会医院也参与了平民村的医疗救助。*“Public Health Is Watched in Model Village,” The China Press, July 9 (1936): 1.除对居民某些常见疾病治疗外，每届春季市卫生局专门派员到村为住民种痘及注射疫苗。为提高住民卫生健康意识，村内常举行卫生教育演讲，粘贴通俗卫生标语、图画或散发传单，每月进行大扫除等活动，向居民传授普通卫生常识，唤起民众对卫生健康的关注。在对村内居民进行卫生教育宣传同时，平民村还不定期地对其开展卫生检查，如工作人员常到住户家中谈天，暗自检查清洁，“遇有不卫生时，随时剀切劝谕”，⑤对卫生清洁者予以免租一月的奖励，最不讲卫生者罚其打扫弄堂厕所。*是非：《平民村概况》，《上海法学院商专季刊》1936年第11期，第27页。在平民村工作人员的教育与督导下，村内住民的卫生状况“日渐改进，大部分已改变了过去不卫生的习惯”。⑦解决都市贫民的住宅问题“不独是劳动者本身及其家庭生活的问题，而是整个社会的问题”，而实现贫民家庭生活的安适与清洁，即是达到社会的幸福与和平。*陈岳麟：《南京市之住宅问题》，台湾：成文出版社有限公司(美国)中文资料中心，1977年，第47805页。平民村的卫生运动，其目的是想通过医疗救助、卫生教育宣传、卫生督查等实践活动，规范与养成村内居民良好的卫生行为习惯，实现其家庭生活的安适与整洁，从而增进居民健康，达到健身强体、家旺国兴之目标。

3. 举办各种娱乐活动，丰富居民业余生活。休闲娱乐是人生命活动的内在要求，是人精神食粮的重要源泉。对于人员庞杂、娱乐兴趣各异的平民村居民而言，培养其“积极的”、“进步的”“健康的”娱乐兴趣，对凝聚人心、形塑国民意识具有重要的效果。而举办体育赛事、远足旅行、书画展览、公映电影等活动，寓教于乐，对于培育平民村居民的多元生活和文化都有助益。

体育教育和体育精神是社会福利事业的内在要求。为加强社区居民的体育意识，平民村都建有运动场，儿童游戏场，且每村均设有体育部，负责办理成人体育事项，如村民早操、球队、田径赛训练、自由车旅行、徒步远足旅行等。⑨开展体育赛事活动是激起村内居民体育兴趣，唤起他们组织团队和体育竞赛欲望的重要举措。1936年5月24日，中山路平民村举行了第一届村民运动会，分男子组、女子组，参赛节目有赛跑、推铅球、角力、篮球等内容，参加者除本村居民外还有来自外村的人员，主要是青年男女，总计达一百六十余人。许多村内居民参加了这次运动会，即使是没有参加的居民也会饶有兴趣地站在一旁观看。*Chungshan Rd, “Model Village To Hold All - Sports Program,” The China Press, May 24 (1936): 1.运动会开幕式还进行了各种表演，如村内学校学生排练的体操、中央造币厂警卫队国术团及回教国术队表演的拳术、个人表演的竞走、自行车等。*《中山路平民村，村民运动会》，《申报》1936年5月24日，第15版。1936年10月10日，为“唤醒国魂”，大木桥路平民村举行了第一届运动会，在“灯彩悬飞，庄严肃穆中，一千余村内外民众热狂庆祝后，正式揭幕”。参赛项目有田径、球类、团体操等二十一项。参赛选手共一百四十七名，其中男选手一百二十三名，女选手二十四名，优胜者均有礼品赠送，运动会使“村内外民众及小学生对体育有进一步之认识”。*《大木桥路平民村，运动会纪盛》，《申报》1936年10月12日，第13版。平民村除举办村内大型体育赛事外，还举行村与村之间的小型球赛，主要包括篮球赛、足球赛等。1936年4月26日中山村与其美村在中山村球场举行篮球友谊赛，并以三十比十三取胜。为促进村内体育事业，中山村还专门成立了一支业余球队，并“欢迎外界各队前往该村比赛”。*《市府平民村篮球赛，中山村胜其美村》，《申报》1936年4月27日，第11版。1936年5月17日，大木桥村足球队与克西队友谊比赛，竟以三比三握手言和。*⑦ 《大木桥平民村最近事工》，《申报》1936年5月20日，第13版。平民村小学部小球队也向村外小学小球队函约比赛，1936年4月4日，其美村小学部小球队约建育小学小球队在本村球场作友谊足球赛，结果以七比〇大胜。*《运动界杂讯》，《申报》1936年4月4日，第14版。平民村通过举办大小型体育赛事，以此激发村内居民的体育兴趣，增强村内居民健身强体意识，促进村内外居民交流互动，从而培养村内居民积极健康的娱乐兴趣。

远足旅行是村内居民娱乐活动的又一形式。每于春假之际，平民村组织村内住民组团远赴市外名胜之地旅行，如1936年4月11日，其美路平民村组织由本村35人组成的自由车旅行团，远赴苏州、昆山、南翔等名胜之地，并沿途考察各地民情。*《其美路平民村，组自由车旅行团》，《申报》1936年4月4日，第15版。1936年5月16日，大木桥村组织小学生一百七十余人，至市内文庙路民众教育馆、动物园、蓬莱市场等处参观游览。⑦远足旅行使居民开阔了眼界，增长了知识，促进了彼此间的了解。为丰富村内居民娱乐生活，平民村还举办书画艺术作品展及放映电影等活动。1936年7月2日至5日，平管会分别在四处平民村举办了高剑父师生书画展，不收门票，免费供村内居民及附近平民参观，参观者“扶老携幼，络绎于途，极一时之盛”。*《高剑父平民书画展最后一日》，《申报》1936年7月5日，第15版。中山村展览，“观者五百人，异常踊跃”。*《中山路平民村高剑父书展》，《申报》1936年7月6日，第13版。名人书画展不仅仅是“字”与“画”的展示，更重要的是通过字、画的展演，向参观者传递书画所承载、表现的文化，便于丰富平民日常生活。电影因其“写形写影，惟妙惟肖，如义士豪杰,忠臣孝子，凡炮雨枪林之惨状，持节赴义之忠节，智识竞争之计画，举能一一演出，如身临其间，而动人感情，此于风俗尤不无裨益呢”，*王笛：《茶馆、戏园与通俗教育——晚清民国时期成都的娱乐与休闲政治》，《近代史研究》2009年第3期。受到村民的喜爱。尽管每周放映的是一些富有教育意义的影片，但村内居民很感兴趣，*“Municipality Pushes New Housing Plan,” The China Press, March 18 (1936): 12.如其美路平民村开映教育电影，来村观看的村内外民众多达七百余人，“扶老携幼，满面笑容，情形颇为热闹”。*《平民村开映教育电影》，《申报》1936年3月17日，第11版。电影作为一种大众传播媒介，对居于平民村的劳苦大众而言，无疑具有规训思想、开通风气、扩展民智的教化作用。平民社区的娱乐活动促进了社区住户间的交流与互动，便于居民凝聚共识、增进了解、增进互信，从而形成良性互动、多元融合的社区氛围。同时，通过举办社区娱乐活动，进而可以培育居民的参与精神及“公民意识”，便于增强城市外来平民的安全感与归属感。

四、结 语

20世纪二三十年代，上海作为与伦敦、纽约、巴黎、柏林并驾齐驱的国际性大都市，其城市平民住房问题早已成为一个国际性问题。工业革命以来，西方大城市出现了较为严重的平民住房问题，如在伦敦被称为“老鸭窝”圣詹尔士的平民区，“房子从地下室到阁楼都塞满了人，而且里里外外都脏得看来没有一个人会愿意住在里面。但是这一切同大杂院和小胡同里面的住房比起来还大为逊色，……这些地方的肮脏和破旧是难以形容的；这里几乎看不到一扇玻璃完整的窗子，墙快塌了，门框和墙框都损坏了”。*恩格斯：《英国工人阶级状况》，北京：人民出版社，1956年，第62～63页。为改善贫民居住条件，1815年英国议会颁布了《劳工阶级居室法令》，开启了对平民住房救助的实践。20世纪前期，更为普遍、更为严重的城市平民住房问题，促使西方国家积极介入平民住房问题的解决，并形成了政府对私人建造房屋予以补贴、政府建造房屋并低价租与平民、政府为房屋建造者提供长期性贷款等救助制度。*金延生：《住宅：一个区域社会问题》，《建国月刊(上海)》1931年第5卷第5期，第31、33～34页。平民住宅权逐渐成为西方国家重要的立法内容，并“成为现代公民一项基本的人权，成为衡量一个国家是否完善保障公民权利的标志”。西方国家先进的住房救助理念及相应的施救措施在1920年代陆续被介绍到中国。*张群：《民国时期的住宅权保障制度》，《经理人内参》2010年第8期，第27～19页。上海平民住房救助活动就是这样一个追摹西方的实践。

20世纪以来，随着国家职能由“消极的安保主义”向“积极的社会主义”转变，以前政府不关注，“甚至是不过问的事情”，现在成为政府“应尽的义务”，而谋“全数人民的福利”则是现代政府职能转变及责任担当与义务履行的表征之一。*上海年鉴委员会：《上海市年鉴(1936年)：大事概要》，上海市档案馆档案，档案号：Y15-1-30-256，第152页。上海平民住房救助是在政府职能转变的历史情境下，在吸纳与借鉴西方国家先进的平民住房救助理念的基础上，结合上海地域实情而开展的旨在解决贫困市民居住问题的社会福利性善举。上海平民住房计划在解决本市平民居住问题的同时，也在承接着国家形塑新国民的意旨。为此，上海市政府通过平民社区治理，对受助居民进行思想道德、职业技能、卫生健康、生活习性、公民责任意识等层面的教导与驯化，以期“培养他的新生命”、“振拨他的新人格”、“促成他的新组织”，*《中国新村运动的使命》，《时事新报(本埠附刊)》1935年1月1日，第3版。实现能够适应与推动新社会发展的“新民”之目的，达到“改良平民生活，养成村中自治，建设健全的新社会，健全的新国家”之目标。*是非：《平民村概况》，《上海法学院商专季刊》1936年第11期，第26页。上海平民住房兴建与社区治理相结合的救助模式，实现了受助者居住条件的改善及受助者的再社会化。

然而，就上海贫民而言，救助性住房只是杯水车薪。市政府兴建的三处平民住所、四处平民村，共计1800余间房屋的救助性住房，相较本市一百五十余万贫民而言只是杯水车薪，*上海市平民福利事业管理委员会编：《上海市平民福利事业一年来工作报告》，1936年。诚如吴铁城市长所言：“我们修建这些平民村的目的是解决上海恶劣的住房条件，区区四所平民村，约有1000间房屋，是远不能满足贫民巨大的需求”，*Mayor Wu Te - chen Opens Model Villages At Formal Ceremony, The China Press, March 1 (1936): 1.而“欲求本市平民均沾实惠，更非易事”。*《平民新村昨行开幕礼》，《时事新报》，1936年3月1日，第1版。上海平民住房救助活动只是在上海住房救助事业史上迈出的最初一小步，其社会意义远重于实际成效。此外，上海救助性住房租金过高，偏离了政府的施救初衷。20世纪二三十年代，在上海市财政陷入入不敷出的严重困境下，*[法]安克强著，张培德等译：《1927—1937年的上海——市政权、地方性和现代化》，上海：上海古籍出版社，2004年，第104、108页。借贷便成为政府解决平民住房资金短缺的“治本之策”。由此，“还本付息”的沉重负担与上海住房救助事业相伴，如影随形。而救助房屋借贷本息的偿还又以较高租金的形式转嫁给租户，如第二平民住所建成后，其住户曾因租金过高(每月二元五角)，“擅自集会，意图抗租”之“风潮迭起”，市政府遂于第六十三次常会讨论减租一事，但因其事关第二平民住所预算(该所常年支出项下，除地租、房屋修理费及市银行借款利息外，尚有管理经费，如第二住所房租减去五角，以现有住屋四百间计算，每年收入减少二千四百元)，并未实现减租。*《第二平民住所房租纠纷》，1931年，上海市档案馆档案，档案号：Q1-23-52。“生计确属困难”的住所居民在无力交付租金的情形下，欠租、逃租现象时有发生，致使“公家”损失惨重。在租金收入无保障的情形下，上海市政府不得不对租住对象作出调整，于是生活裕如者、生活尚可者逐渐成为上海市救助性住房居住的常客，如平民村“虽然房子很受欢迎，但是许多住户并不是来自草棚居民”，*By Y.L.LEE, “Better Housing For Shanghai Workers,” The Far Eastern Review, No.3 (March, 1936) 140.“原拟筹建平民村出租于棚户居住之宗旨显已变更”，*《上海市财政局关于其美路平民住所》，1935年，上海市档案馆档案，档案号：Q432-1-344。最终上海市平民住房救助实践在理想与现实的碰撞中逐渐偏离了政府救助棚户的初衷。而同时期，南京市救助房屋的居住也因租金过高，致使本市救助性房屋“并未真正实现市政府原计划的施救目标，即为低收入群体提供卫生、便宜、体面的住宅，而中高收入的人们借着低房租占用了许多实验住宅小区”。*“High Nanking Rent Due to Shortage of Houses,” The China Press, May 13 (1937): 16.在缺乏财政投入为主体的情况下，仅以借贷兴建平民住房的救助是无法解决贫困住户的居住问题的，政府强有力的财政支持才是解决贫民居住问题的重要保障。上海平民住房数量有限且租金过高挤压了本市贫民的租住权，广大贫民仍游离于政府施救的范围之外，依旧栖身于拥挤而又破旧肮脏的“鸟巢”或“草棚”中，过着艰难困苦的生活。上海市政府试图通过兴建平民住房并以此实现对贫民“人”的问题的治理，进而实现培育“新民”，达到健全的新社会、新国家之目的的宏愿，却因政府财政的缺位而未能如意。但上海平民住房救助及社区治理的历史印记并未因岁月的悠长而淡漠，其对社区居民的多元治理对当今中国保障性住房的实践仍具有重要的启示与借鉴意义。

[责任编辑 陈文彬]

Civilian Housing Rescue and Civilian Community Governance in Modern Shanghai from 1927 to 1937

LIU Rong - zhen

(CollegeofMarxism,TaiyuanUniversityofScienceandTechnology,Taiyuan030024,China)

Since the beginning of modern times, the development of industrialization and urbanization in Shanghai absorbed a large number of immigrants, the vast majority of which were low - income immigrants living the hardship of life. The “bird’s nest” or “huts” had become the dwelling, making crowded housing and birthplaces of “fire”, “plague”, and “bandits”. This problem seriously troubled the developing process of Shanghai city modernization in the 1920 - 30’s. Shanghai government had built three civilian residences, four civilian villages, approximate 1800 sets of housing, schools, playgrounds, and other public facilities, to carry out the civilian housing assistance practice. However, during the construction, Shanghai government asked for a loan from bank and companies, and thus increased the cost, which resulted in the failure of “low rent” of civilian housing. The government considered civilian housing problem together with the civilian community governance, not only taking care of the housing, but also providing trainings in various ways to adapt the recipients to the urban modernization. However, the financial embarrassment determines the government’s inability to meet the housing needs of the grassroots. The government carried out the housing rescue practice with a demonstration effect far greater than the actual significance. Therefore, the government could not fundamentally realize the cultivation of the “new people”, neither to achieve the purpose of improving the new society and the new country.

Shanghai; civilian; housing assistance; community governance

刘荣臻，历史学博士，太原科技大学马克思主义学院副教授。

⌾ 本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目“民国上海住房救助研究(1927—1937)”(14YJC770020)、山西省科技厅软科学研究项目“山西城镇化进程中农村空巢老人养老保障研究”(2014041039-5)阶段性研究成果。

中国近现代史研究