“宅基地换安置房”下的农民保护探析

林昕

“宅基地换安置房”下的农民保护探析

林昕

（福州市晋安区人民检察院，福建福州，350001）

宅基地换房作为农村土地改革的一种方式，在国家政策的支持下，以天津等地作为试点开展探索。由于改革还处于初步阶段，实践中难免存在诸多问题，其中以农民权益受到侵害最为突出，影响了改革成效。现以“农民权益保护”为研究中心，从宅基地换房的概念和政策依据出发，运用文献研究法、实证分析法，探讨试点中存在的农民意志体现不充分、换房办法合理性不足、社会保障不到位等问题，提出相应解决建议，旨在完善改革做法，实现改革目标。

宅基地；土地流转；补偿安置；社会保障

随着我国经济发展，城乡利益格局出现了新的变化。为满足城镇发展对土地和资金的需求，突破农村宅基地只增不减的瓶颈，各地纷纷推出自上而下、政府主导的“宅基地换房”改革。作为一种探索中的土地改革，其外发性的特征和土地资源的先天利益冲动，决定了其在执行过程中很容易侵害农民权益，使流转利益向城市而非农村倾斜，可能带来的社会风险不容忽视。本文以“弱势群体农民权益”为研究中心，充分认识到改革能否成功的关键在于平衡政府、集体和农民三者的利益，只有提高农民的积极性，使农民切实获益才能实现改革初衷。

一、宅基地换房的政策及实践探索

（一）宅基地换房的政策依据

宅基地换房又被称为“城乡建设用地增减挂钩”，指的是农民用宅基地使用权及地上附着物按照置换标准换取政府统一建设的小城镇安置房，农民原有的宅基地收归集体，由政府或相关单位组织复垦，复垦后的土地在先行归还小城镇占用的指标后，对节约出来的土地再流转利用的行为。[1]

宅基地换房作为政府对农村土地利用方式的一次探索，目前主要依据部门规章、地方法规推动试点运行。2004年12月，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）提出，鼓励农村土地整理，努力盘活土地现有存量，逐步推行城乡建设用地增减挂钩，自此拉开了农村土地流转改革的序幕。为落实该项决定，国土资源于2005年10月和2008年6月下发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发[2005]207号）、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号），明确了改革形式为城乡建设用地挂钩，俗称“宅基地换房”，规定了换房的基本要求、工作原则、主要内容和相关配套措施。首先，在国土资源部总体部署和市、县人民政府的申请下确定置换试点；其次，由市、县政府开展专项调查，合理规划小城镇建设和宅基地复垦，向国土资源部申请周转土地指标；再则，由县、区级政府根据农民自愿申请，监督落实宅基地换房，保障农民后续生活。

（二）宅基地换房的实践探索

2006年4月，天津、四川、浙江等五省市获得批准成为第一批试点，拉开了宅基地换房实践探索的序幕。经历了十年的探索，天津市“华明镇”试点脱颖而出，不仅开展最早，规模最大，还出台了《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》（津政令第18号）（以下简称《天津办法》）用于指导实践。[2]

天津市“华明镇”的主要做法包括：

第一，普查确权。2002年起，华明镇开始以城建规划部门为主导，联合乡镇政府对各镇进行房屋普查和面积测量，为宅基地换房做前期准备。

第二，规划编制。小城镇建设与宅基地复垦由天津市东丽区政府编制总体规划，报天津市政府审批，由国土管理部门下达土地挂钩周转指标，先行用于安置房小城镇建设。

第三，融资建设。天津滨丽公司是东丽区建委为宅基地换房项目成立的一家国有企业，负责小城镇规划区内土地整理、工程招标、项目融资，风险控制与管理。[3]

第四，置换实施。宅基地换房坚持村民自愿申请，由村民形成决议向镇政府提出申请。村民与村委会，村委会与乡镇政府分别签订宅基地换房协议，随后按照置换办法和换房协议回收宅基地、分配安置房。

第五，土地复垦。宅基地收回后，由政府主导对宅基地统一复垦，其中一部分土地归还原来小城镇建设占用的周转指标，一部分土地填补占用的耕地指标，剩下的节余土地用以发展农村二、三产业甚至征收为国有用于城镇化建设。

对于华明镇的农民来说，宅基地换房使他们居住环境得以改善，文化生活得以提高，满足了农民对城市化进程的渴望。对于天津市政府来说，宅基地换房打破了建设用地缺少对各县城镇化发展的制约，实现土地的效益价值，为天津发展带来了新契机，可谓实现了双赢。但是，个别政策的负面效应和实施过程中的操作不规范也产生了一定弊端，导致农民不满，引发社会质疑，笔者将在下文着重分析试点中农民权益保护的现存问题，提出相关解决建议。

二、宅基地换房中农民权益保护的现存问题

（一）宅基地换房农民意志体现不充分

1.个别地区强行置换违背农民意志

国家相关政策一再强调换房行为应当以农民自愿为前提，然而实践中变相的强行置换却时有发生。据天津市华明镇贯庄村村民披露，贯庄村从未开过村民会议，只是从电视上了解到宅基地换房的措施，紧接着就被要求签字搬家。一些基层政府为了完成工作，通过各种方式向村民施压，例如华明镇街道委员会曾发布《关于强势推进贯庄村整体搬迁工作的决定》，要求与贯庄村未搬迁户有亲属关系的政府工作人员要劝说亲属搬迁，否则将停发奖金乃至辞退。[6]这些无形压力都使得一些本不愿搬迁的农户不得不搬迁，而少数坚挺在拒绝置换第一线的农民，由于村庄基础生活设施遭到破坏，水电全断，也不得不选择妥协。这种妥协虽然不同于强制拆迁，但已然违背农民本身意志。

2.集体决策程序忽略农民个体

以天津市为例，《天津办法》规定：“参与换房应当由村民会议或村民代表会议形成决定，由本村半数以上村民或三分之二以上农户代表参加，并经与会人员的百分之九十以上通过。”也就是说，天津宅基地换房以村为单位进行申请，采用的是“少数服从多数”的表决方式，这种方式固然可取，最为简单便捷，但也存在问题。以一个有600户农民的村为例，按规定只需400户农民代表参加村民会议，其中获得360户同意即可全村申请参加宅基地换房，而实际上360户的同意率仅占全村总户数的60%。宅基地及地上房屋作为农民个人的合法权益，能否以集体决策统一置换的方式来忽视个别不同意换房的农民意愿，笔者认为显然不妥。

（二）宅基地换房办法合理性不足

1.制定程序不合理

宅基地置换办法具体包括村民主体资格认定、宅基地上房屋认定、置换标准和选房办法等关键事项，《天津办法》却规定：“乡镇人民政府制定宅基地置换办法，经村民会议或村民代表会议讨论后，提交乡镇人民代表大会审议通过。”可见，在最直接关涉农民切身利益的办法制定上，农民并没有决定权，制定主体是乡镇政府，决定主体是乡人大，农民的参与仅仅体现在“讨论”中，而“讨论”后对不满意的事项是否有权利更改以及通过何种途径更改则没有明确规定。

2.换房办法内容不合理

以天津为例，面积是置换的首要标准，原宅基地上房屋主房一比一置换，附房二比一置换，院落空地面积不能置换。华明镇贯庄村每户宅基地小院约165平方米，但按照现行的置换办法，平均每户可以置换的面积仅约75平方米，实用面积大大缩小。[5]此种补偿办法确实存在着可商榷之处：

其一，缩小了农民的财产权益。相关政府认为置换前后房屋的价值不对等，只能通过缩水置换确保价值相当，但这样一刀切的比例方式显然对房屋价值差异考虑得不够充分，何谓主房何谓附房并没有详细的定义，对一些套内面积小、院落面积大的农户来说难免不公平。

其二，忽视了宅基地的区位因素和土地价值。所谓置换，应当是二者价值相当进行交换，不同地理位置、用途、环境的房屋价值有着明显差异，特别是在土地日益稀缺、价格不断飙升的背景下，宅基地使用权作为一种无期限的权利，其价值是无可限量的，而天津试点将此大大简化，仅以面积来决定置换，难免有些片面。

（三）宅基地换房后社会保障不到位

本文针对复杂探测场景中杂波分布偏离高斯分布的情况，采用Alpha稳定分布建立杂波模型，并在此基础上提出了基于分数低阶矩的SAR-STAP杂波抑制算法。文中通过对仿真实验及多组多通道SAR实测数据处理对算法性能进行了验证，结果表明，该算法在非高斯环境中性能明显优于原有算法，并表现出良好的鲁棒性，是一种实用且有效的多通道SAR杂波抑制算法。

1.对农民的后续住房需求考虑不充分

由于传统宅基地是无期限性的，并贯彻“一户一宅”政策，当新增农民成立独立的“户”时可向村集体重新申请宅基地。然而，置换后传统的宅基地供应渠道已经被彻底堵死，而农村又普遍存在多生多育现象，考虑到当下宅基地置换条件，很多农民根本出不起超出置换标准额外更大面积房子的差价，从而导致三代甚至三代以上同居在狭小套房里的现象，农民参与置换后的住房居住空间及质量急剧下降，新增的农民怎样实现后续住房权，将成为一个棘手问题。[6]

2.对农民的后续生活发展考虑不充分

宅基地作为一种特殊的土地，也是农民家庭经济收入的重要来源，农民可以通过宅基地种菜、饲养家禽、开小商店来实现创收，而宅基地换房后，农民进入城镇，以前在农村的低成本生活和种种收入没有了，取而代之的是水电费、燃气费、物业管理费，生活成本增加。此外，对于一些以耕种责任田为生的大龄农民，他们劳动技能较低，接受新事物的能力较弱，虽然政府想方设法为其安排就业，但不少农民对安排的保安、物业工作不满意，电脑培训学不会，高科技产业又与农民自身定位不匹配。对于他们来说，失地即失业，而目前针对农村的养老、失业、医疗、最低生活保障等机制建立尚不完善，这也成为不少农民换房的顾虑。

三、宅基地换房中农民权益的法律保护建议

（一）提升宅基地换房的农民参与度

1.赋予农民参与换房的最终决定权

自愿原则是宅基地换房区别于国家征收最重要的特征之一，具体而言是指权利人能够以自己的真实意志来设立、变更和终止法律关系。笔者认为，应当赋予个体农民参与宅基地换房的最终决定权，这种决定包括了“是否参与换房”以及“如何实施换房”。集体组织虽然是宅基地的所有权人，但毕竟只是一个概念，实际上是本村农民的集合体，决定权应当归还于村里享有宅基地的农民。若采用集体决策，让少数不同意换房者屈从于多数同意者而强行换房，则少数农民对地上房屋的自由处分权将受到侵害。

2.保障农民决定换房的程序选择

在构建农民意思表示的决策机制上，可以参考台湾地区的《都市更新条例》旧区改造的相关做法，将合议参与程序与个体意思表示相结合，不仅提高集体决策通过的标准，还要赋予个体不愿意换房的自由。在村民会议中引入土地总面积及使用权人双重比例标准，如“村民决议参与换房应当经本集体组织宅基地面积的三分之二以上同意，并经合法宅基地使用权人三分之二以上同意”。应当强调的是，村民会议申请换房的决议并不代表全村农户必须“少数服从多数”全部参与换房，仅仅作为启动乡镇政府土地专项调查的依据，对于适合换房的地区，由村委会与政府协商共同制定置换办法，将村民会议的开展落到实处，充分听取农民意见，最后由乡镇人大决议通过。

诚然，若一味交由乡镇人大来决议，很难使农民信服，因此应当将置换办法的公布前置于换房协议的签订，即使置换办法通过，村民仍有是否同意依据置换办法换房的权利，以合同签订为准，不同意的农民不能勉强。同时，对于集体组织无法通过申请决议，却有部分农民自愿参与换房的，可以自行委托评估机构调查，将评估结论统一上报乡镇政府综合考虑。对于一些既想参与换房又不同意置换办法的农民，赋予其对政府抽象行政行为复议和诉讼的救济权利。

（二）完善宅基地换房办法的合理性

1.补偿方式应当更加灵活多样

现行的补偿方案大多以安置房补偿为主，兼顾货币补偿，这种补偿方式较为单一，没有考虑不同农民需求。笔者认为，应当尽可能丰富宅基地换房的补偿方式以供农民选择。例如，政府可以引导农户按照城镇规划异地集中自建公寓房，政府补助部分费用，这样可以最大程度尊重农民的生活习惯。又如，在当地发展状况允许的情况下，农民可以通过宅基地置换工业区的产业用房，具体置换倍率参考项目的实际价值量，由集体统一招租，以确保农户长期收益，这样可以在一定程度上弥补一次性补偿款的不足。再如，还可以推出“身份补偿”或“入股分红”等方式，农民通过放弃宅基地来换取城镇居民的身份，享有城镇居民所拥有的各类保障，对宅基地复垦后土地的二次开发收益参与分红等。通过灵活多样的补偿方式给予农民选择空间，以激发农民参与换房的积极性。

2.补偿标准应当更加合情合理

宅基地换房应当以价值作为置换的判断标准，对宅基地价值、地上房屋价值、安置房价值、安置房所占土地使用权价值等进行合理评估。在对旧房评估时应当以基准地价为基础，综合考虑当地经济发展水平、土地区位、房屋面积、装修投入、新旧程度等综合判定，而对新房的评估则应当区分房屋性质，若是经济适用房则应排除其未缴纳的土地出让费，再根据区位、楼层、户型、面积等进行评估。最后根据两方评估结果等价置换，再通过摇号进行选房，价值差异多退少补。这样一来，人口多的农户可以调整新房的区位以争取更大面积住房，经济困难的农户可以选取小户型新房获取差价补贴，按需求选择。

（三）强化宅基地换房农民的社会保障

宅基地换房后，不少农民面临着“种地无田、上班无岗、低保无份”的“三无”[7]状况，若无稳定的就业途径与生活来源，久而久之必将产生出一批城镇闲民、贫民，急需寻求一种可持续的措施，至少保障农民的生活水准与换房前相比不降低。

笔者建议通过强化农民的社会保障来防止农民“上楼致贫”。当务之急是建立最低生活保障，地方政府应当完善最低生活保障金领取机制，对于因失地而失去生活来源的农民，给予一定的前期经济补助，以确保他们稳定度过换房的适应期。关键之举是建立基本医疗保障，尽管新型农村合作医疗制度对于解决农民看病起到一定作用，但补助额度毕竟十分有限，鉴于农民已经搬入小城镇，可以考虑将其纳入城镇居民医疗救助的范围，同时允许其参加城镇居民医保或新型合作医保，就近建设医院，严格监管，解决其看病难、看病贵的问题。重中之重是建立基本养老保障，对已经农转非的农民实行城镇的养老保障制度，对仍然是农村户口的农民根据具体情况对待，如16周岁以下的农民给予一次性货币安置，对在劳动年龄内的农民，参加城镇职工养老保险缴费能满15年的，给予参加城镇职工养老保险，不能满15年的，参加农村养老保险，通过补差提高标准，至少不能低于城镇养老保险标准，对60周岁以上的农民给予基本生活补助或一次性货币安置。长远举措是建立失业保障制度，从完善失业登记、就业培训和就业拓展多渠道促进农民就业，在小城镇的农业园区、工业园区的建设上充分考虑农民谋生需要，通过投资蔬菜杂粮和花卉为主的现代设施农业园，满足农民继续耕田的想法，为农民提供免费技能培训，对于一些想做生意的农民，提供适当的政策优惠，帮助农民逐渐适应城镇生活。此外，还应当为农民提供法律援助，使其权益受到侵害时能够获得帮助，如建立绿色通道，对失地农民申请法律援助的审查，要简化程序，快速办理，对于经济确有困难的农民，适当减少或免除律师费。

[1]曹泮天.宅基地使用权流转法律问题研究[M].北京:法律出版社，2012:1.

[2]叶剑平，张有会.一样的土地，不一样的生活[M].北京:人民大学出版社，2010:115.

[3]王开.天津宅基地换房:模糊的博弈[N].瞭望东方周刊，2008-11-03.

[6]勾新雨.天津宅基地换房争议调查:强迫还是自愿[N].投资者报，2009-03-16.

[5]杨正莲.天津，宅基地换房换来了什么[N].中国新闻周刊，2009-06-08.

[6]何缨.宅基地换房模式的法律思考[J].山东社会科学，2010，（1）.

[7]宋斌文，荆玮.城市化金重中湿地农民社会保障问题研究[J].理论探讨，2004，（3）.

[责任编辑：姚青群]

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1008-7346（2016）01-0068-05

2016-01-02

林昕，女，福建福州人，福州市晋安区人民检察院法律政策研究室科员。