促进漳州市社会组织发展的对策思考

庄丽贞

促进漳州市社会组织发展的对策思考

庄丽贞

（中共漳州市委党校，福建漳州，363000）

当前，我国社会发展还处于转型的初级阶段，居民社区治理越来越成为社会治理、社会组织建设的重要抓手，并与当地经济社会文化发展状况和政府职能转变力度相对应。漳州市推动社会工作和社会组织发展做了一定努力，但力度明显不够，应加强社会治理，把落脚点放在加快培育社会组织发展上，集中力量加快社会组织孵化基地和信息平台建设，以政府购买服务促进社会组织发展，培植社会组织骨干示范力量，配套完善地方政策措施，以社会组织为核心积极推进“三社联动”，探索基层管理新体制，策划社会组织年度主题活动扩大影响，多措并举实现跨越发展。

社会组织；社会工作；政府购买；社区治理；孵化基地

改革开放以来，市场经济发展迅猛，社会阶层变化频繁，政府不可能完全包揽社会经济文化生活的方方面面。随着城镇化发展到一定程度阶段，居民社区治理成为越来越突出的问题，并逐渐上升为社会治理、社会组织建设的重要抓手。社会治理与人的需求一样，也有层次性和相关性。当社会治理的低层次需求不能完成或满足时，更高层次的需求就不会显现出来；社区治理是社会治理的一个基本单元，并且是政府治理稳定和谐的基层末端和基本单元，社区治理达到一定程度和水平才能推进更高层次的治理进程。当前社区治理、社会组织发展的理论研究在深入推进，实践创新试点在综合提高，但还没有形成可以普遍推广的社区治理结构和模式，以及相对成熟稳定的机制或组合，早介入、重视社区治理无疑就会赢得本地区社会发展的主动，降低转型成本，减少变革阻力，提升社会治理和政府管理效能。

一、漳州市社会组织的发展状况分析

俗话说，不谋全局者不足以谋一域，要正确分析漳州市社会组织的发展状况，就必须把其放在全国社会工作和社会组织发展的大局中来认识。建国以来，我国一直是政府主导社会管理、社会治理。随着社会治理日益进入党委、政府和大众视野，各级党政机关、社会组织、专业社会工作者、社区居民个人的关系和职责分工逐渐得到清晰认知。我国社会工作和社会组织虽然起步较晚，但在党和政府的大力推动下，政策法规逐步配套完善，公众认知得到很大提高，社会工作和社会组织进入快速发展时期。同时，各地社会工作和社会组织发展存在巨大差异，发达地区、一线城市往往社会组织兴盛，社会工作颇具成效，社区居民享受到社会建设和改革发展的红利，生活质量得到极大提高；落后地区则很多方面不尽如人意，形成鲜明对比。

相比福建省其他地级市而言，漳州市推动社会工作和社会组织发展方面起步较晚，社会工作和社会组织仍停留在与政府资助密切的助残、救助、慈善等传统方面。截止2015年3月，漳州市民政局历年注册的社会组织（指社会团体、民办非企业单位、基金会和社区社会组织）总数约为2180个，位列泉州、福州、厦门、龙岩之后，全省地级市排名第五。漳州市社会组织不仅在数量上偏少，而且在规模、影响力上也存在很大差距。目前较有影响力的主要有市慈善总会、市志愿者协会、市助残服务队、漳州义工俱乐部、义工服务团、小水滴、蓬莱寺等。市级社会组织管理主要限于登记、年检、评估等，社会组织相关工作分散于政府各部门，没有形成应有合力。2015年获得省财政支持的有3项，分别是市慈善总会和市福利企业促进会的2个扶老助残项目、致尚社工中心的社会公益服务项目。全市还没有较健全的政府购买服务指导性目录。[1]

福州市先后开展的工作业务很多，主要有成立市社会组织联合会、推进政府向社会组织购买服务、社会组织等级评估、协调编制政府职能转移目录和政府购买服务项目目录、推进社区社会组织孵化培育试点等，并且确立了下一阶段推进社会组织建设的工作思路。厦门市作为民政部2014年确认的“全国社区治理和服务创新实验区”以来，采取经济建设嵌入社会建设、社会治理融入社区治理的发展思路，大力开展“美丽厦门共同缔造”行动，取得了社区民主协商共治的良好效果，形成了《社区治理现代化探索研究》的理论研究成果，厦门经验获得民政部的高度重视和推广。泉州市社会组织发展迅速，已经开展社会组织专项治理工作。宁德、三明等市也开展了不少业务工作。[1]

二、漳州市社会组织存在发展差距的主要原因

（一）宣传不到位

社会组织是社会的重要细胞和社会建设的重要力量。近年来，党和国家陆续制定修订社会组织相关法规，积极推进社会组织发展，我省也出台了一系列政策措施。做好社会组织及其相关政策法规宣传工作是推进社会组织建设、改革与发展的“助推器”，是使社会组织赢得政府支持、社会认同，不断提升社会影响力的重要渠道，对营造社会组织发展的良好环境，引导社会组织规范运作健康发展，都具有十分重要的意义。漳州市在宣传社会组织方面认识不足，如市一级还没有关于社会工作和社会组织建设的工作简报或内刊，市民政局网站缺少社会组织活动动态专栏，缺乏鼓励宣传报道和理论研究探讨的政策激励措施，对先进经验交流、先进事迹宣传的力度不够。可以说，社会组织不同程度地存在宣传力度不够、社会认可度不高、社会影响力偏弱等突出问题，而这又反过来影响社会组织的服务能力、社会参与度，成为制约社会组织进一步发展的瓶颈。当前迫切需要通过加强社会组织舆论宣传，提升社会组织的社会参与度和影响力，如可开展社会组织业务及法律法规板报宣传活动、电视报刊事迹宣传评比活动等。

（二）有利于社会组织健康发展的社会氛围还未形成

一是政府政策引导不明确。由于社会组织的发展直接或间接替代、削弱政府包揽的部分社会事务，内因上一些政府部门存在慢作为、不作为的倾向，加之市级协调机构力度不足，必然存在政府引导不明确，政府宣传、社会媒体传播的缺位。二是社区居民认知意识未建立。对大多数居民来说，对社会组织的认知是有限的，在社会组织活动少、政府宣传不够、部分社会活动官办化情况下，很难深刻认识到社会组织的健康发展对自身生活的重大影响。三是社会组织公平竞争机制未形成。虽然漳州市达到3A级的社会组织有119家，活动能力强、规模比较大的往往具有半官方背景，获得政府资源的机会大大多于其他社会组织，在政府治理结构不十分完善的情况下，社会组织公平竞争机制很难形成。四是社会组织非盈利性公益形象未建立。良好的社会氛围是社会组织健康发展的土壤，在促进社会组织发展的同时要加大社会氛围的培育。

（三）促进社会组织发展的机制未理顺

一是信息整合发布平台缺乏。目前实现的城市化只是浅层的城市化，许多软件设置和服务机制十分不健全，社会治理途径不畅，现有基本工作生活信息需求还缺少整合条件，只能由商业性渠道鱼龙混杂地提供，特别是互联网＋时代，先进的信息技术应用尚难与社区治理有效结合。二是业务主管部门职能不能及时转换。目前在社会治理中政府仍处于强势的核心地位，左右着社会组织和社会工作的发展进程。转变政府职能是全面深化改革的关键环节，在顶层设计框架下，需要自上而下的系统推动才能根本转变政府职能，为此促进社会组织发展需要将深化改革和政府职能转变结合起来。三是相关事业单位挤占社会组织发展资源。事业单位是计划经济时代的产物，在市场经济时代政府仍需要适度的事业单位承担相应社会管理和社会治理职能，但相对来说不少低效、人浮于事的事业单位确有必要推向社会，节约出更多财政资源支持社会组织发展和购买社会服务。四是公平竞争机制未形成。除半官方性质社会组织具有优势、部分低效事业单位挤占社会资源等问题外，还在于各个社会组织开展工作活动时是否遵循规范的法治要求。在大力支持社会组织发展时不能忘记法治建设，不顾法治公平竞争要求的支持社会组织只能显示一时政绩要求而不能健康持久。

三、促进漳州市社会组织发展的基本对策

漳州市社会组织的发展基本处于自我萌发阶段，还没有形成良性循环发展。促进漳州市社会组织发展的基本对策应基于漳州市财政实际，侧重于方向性及共性原则把握，用好社会政府资源存量，将集中有限的政府财力用在刀刃上，以跨越发展思路，科学规划，逐步理顺关系，解决影响漳州社会组织发展的多种瓶颈制约，实现跨越发展目标。

（一）加快社会组织孵化基地和信息平台建设实现跨越发展

加快社会组织孵化基地建设是漳州市实现社会组织跨越发展非常关键的举措。福建省民政事业发展“十三五”规划提出，到“十三五”末，力争社会组织孵化基地设区市全覆盖、县（市、区）60%以上建有孵化基地。无疑，建立社会组织孵化基地，需要非常大的决心和相当的条件。当前新常态下万众创新、大众创业氛围正浓，许多小微企业组织苦于创建初期的基础投入而不能顺利发展。如一个县（市、区）将支持大众创业与社会组织发展结合起来，选择一定区域、具备一定基础设施条件，集中力量，实施一定优惠政策措施，试点开辟出一个或数个几千平方米的社会组织孵化基地，同时建立行政服务中心对接支持孵化基地的帮扶机制，从各方面给予及时有效支持。孵化到相应规模后，配套进一步发展措施，就能带动本地区就业、社会治理、社区治理、财政、税收等各方面跨越发展。这种孵化能达到一定比例就是成功。目前这项工作还处于试点阶段，介入得越早，积累经验越多，自然就能走在前列。

随着社会组织的发展，实现社会组织信息公开公示和征信管理就成为凸出问题。社会组织信息平台建设有几种途径，一种是依托注册、登记、备案机构实施年报制度，挂靠民政部门网站发布；一种是依托综合执法机构或多部门联合执法体制，新设立独立的市级社会组织协调管理机构，以此为平台公布社会组织信息。还有一种信息平台是基于社会需求和居民需求的信息发布平台，此信息平台可以邀请本地社会网站如漳州小鱼网、同城网联合接入，或合股建设新平台。在大力发展社会组织的同时，还要注意探索建立多部门联合监管机制，加强执法监察，依法查处社会组织违法行为，取缔非法社会组织。

（二）以政府购买服务促进社会组织规范发展和政府职能转变

如果说加快社会组织孵化基地建设是促进社会组织发展的关键硬件措施，那么以政府购买服务促进社会组织规范发展就是关键的软件举措。如能做到硬件、软件并举，相互协调，则是最佳状态。目前漳州政府财政支持的购买服务仅局限于儿童助残康复，还远远没有迈开步伐。不仅要加快编制出政府购买社会服务目录清单，还要建立公开规范、公正透明的运行机制，推动各政府业务主管部门切实瘦身，激活财政资金活力，向居家养老、社会救助、失独帮扶、素质教育、公益环保、技术培训、全民阅读、文化共享等领域拓展，同时加强政府购买社会服务的财务审计和治理监管，保证政府和社会的双重转型。从政府职能转变角度，这种政府购买服务可以是各行业领域循序渐进的，也可以是一批一批推进的，从而做到政府职能转变得顺利、社会承接得住运行得好。当然，从省级财政争取支持社会组织参与社会服务项目，则一样要更有利于营建公平发展环境和氛围，更应鼓励新服务主体发展，而不是默许垄断排斥其他竞争者。

（三）加强关键民生领域改革，培植社会组织骨干示范力量

社会组织并不是盲目无目的地发展，而是与社会主义市场经济发展和社会发展相适应的发展。完善社会组织建设是现阶段显著提升居民生活幸福指数的迫切需要。随着全面深化改革的持续推进，民生领域改革的比重势必逐渐提高，这样才能建立起惠及十几亿人的小康社会和社会文明体系。这个过程中社会组织显然要发挥越来越大的作用。故而在设计和推进重点民生领域改革时，就应当将社会组织的因素考虑进去，给社会组织留出足够的发挥作用的余地和舞台，积极引导社会组织参与民生领域改革进程，让社会组织在改革中接受洗礼、锻炼和成长。涉及具体民生改革时应当邀请相关领域社会组织参与，倾听社会组织的声音，制定出台的政策方案规定等才更具操作性和针对性。当前让社会组织参与民生领域改革发展，还是新常态下扩大内需供给，应对经济下行压力的重要途径。广大社区居民的需求是丰富多彩的，及时鼓励社会组织参与进来，可以优化资源配置，大幅提振内需，推动就业和地方经济社会和谐发展。

（四）配套完善社会组织参与社会治理社区治理的地方政策措施

当前漳州市配套社会组织参与社区治理政策措施还缺乏相应基础。首先，政府部门推进社会工作和社会组织发展还没有真正走进社会走进社区。其次，推进社会组织发展还没有进行全市规划，没有形成合力。第三，推进社会组织发展的前期调研尚未上升到政府主动重视程度。第四，社会组织参与社区治理的门槛依然较高，政府购买服务既要讲能力规模，也要鼓励社会组织和准社会组织联合创新。在解决这些问题的过程中，可分期逐步配套部分政策措施。先期配套的政策措施首先要大力鼓励已具备一定条件的社会组织先发展，如行业商会、行业协会、基金会等，解决社会组织获得既有政治体制认可和融入社会体制问题；接着再配套金融、国土、税务等政策措施，兼顾先期发展的社会组织，重点扶持拟加入或已加入各级孵化基地的社会组织，解决社会组织融资、人才招募等发展问题；第三步开始研究社会组织承接政府职能转变问题，着手配套简政放权、减少行政审批项目与社会组织对接等相关政策措施，解决好放得出、接得住、能发展的问题；第四步，下大力气研究解决事业单位改革与社会组织发展问题，深度配套成熟社会组织与相关事业单位性质转换、人员交流、资源共享、责任共担等系列政策措施，解决体制僵化和社会组织发展“遭遇玻璃门”等问题。根据漳州市实际，这四步可在五至八年左右的时间内规划完成，同时这四步不必拘泥于顺序，亦可向全省推广。

（五）以社会组织为核心积极推进“三社联动”，探索基层管理新体制

“三社”是指社区、社会组织、专业社会工作，社区是承载主体、活动工作范围和基层治理对象；社会组织是专业开展社会工作、增进社区居民幸福、推动基层自治的力量；专业社会工作是指除政府职能和公民自主行为之外，需要社会共同体成员参与协调完成的社会事务。三者中，社会组织处于核心地位，决定了社区的治理度和社会工作的开展程度。“三社联动”则表明当前社会已发展到需要社会各方共同参与、协商治理、成果共享的一体化阶段，任何强调一方的行为都将与利益共同体机制相冲突，这是当前探索基层管理新体制必需的内容和必经的阶段。[2]某种程度上，也是应对各级政府维稳成本高、穷于应付各种社会问题的根本解决之道。将发展中出现的一些问题交由“三社联动”机制来解决，是政府不再包揽一切社会事务、规范权力运行、建设法治政府情况下，降低成本、提高政府效能的选择或结果。因此，培育和促进社会组织发展，不仅仅是解决社会发展问题，而且是培育政府合作者、社会和谐实施者的重大问题。民政部从2007年开始先后在165个市（县、区）进行社区社会工作试点探索，2014年又确定了103个社区开展社会工作服务标准化示范建设，各试点、示范地区创造出了各具特色、百花齐放的大量经验和成果，邻近的厦门市就有很多经验做法值得借鉴。[3]

（六）引进专业推广机构策划社会组织年度主题活动

借鸡生蛋、筑巢引凤、模仿创新是促进社会组织发展初期必然要经过的过程。借鉴成功地区的经验成果，是加速推进本地区社会工作、社会组织跨越发展的捷径，宁德市的做法很值得借鉴。宁德市社会组织管理工作的一个特色和亮点，是以主题活动引导社会组织发挥作用，展示社会组织风采，提高社会组织社会信誉度。市本级依据工作重点每年确定一个主题方向，各社会组织依据自身业务范围确定具体主题，如2014年以“自律、诚信、品牌塑造和服务社会”为主题，2015年以“廉政文化进社会组织，建立社会组织价值观”为主题。各社会组织结合工作特点，纷纷开展各类主题活动，宁德市海洋环境保护志愿者协会开展“海岸净，生态美——打捞海洋飘浮垃圾”“生态美、百姓富——水生生物养殖放流”活动；宁德市渔业协会开展“诚信建设，行业自律”活动等。[1]漳州市及各县（市、区）每年也举行不少社会组织活动，开展相应社会工作，不同程度上存在形式上热热闹闹、内容上简单雷同、过后冷冷淡淡的弊端。这与事前缺少策划谋划、没有通过主题吸引各方积极参与有很大关系。具体操作上，可引进专业传媒、职业培训等推广机构，借鉴成功案例，开展漳州市社会组织年度主题活动，如“文明交通行”“全面小康建设年”“万众创业服务年”等。

促进社会组织发展，涉及许多方面，还有许多问题需要继续深入研究探讨。不可否认的是，促进社会组织发展，需要政府和社会充分履行各自职责，发挥作用，社会组织自身更要认清大势，做好内功，拓展外联，紧紧抓住社会组织发展的机遇，实现脱胎换骨的创新发展。

[1]福建省民政厅.2015年全省社会组织管理制度改革与创新研修班·经验交流材料[Z].福州：福建省民政厅，2015.

[2]李国立.全国社区社会工作暨“三社联动”推进会在重庆召开[EB/OL].（2015-10-22）[2016-01-01].www.gov.cn，/xinwen/2015-10/22/.content-2951916.htm.

[3]蒋昆生.构建多元主体共同治理的社区治理格局[EB/OL].（2015-07-27）[2016-01-01].http://mp.weixin.qq.com/s?__biz =MzA5NDc3Nzc2Nw==&mid=207484095&idx=3&sn=7151a6e512ec2abd f5e3447e493dd9a6&3rd=MzA3MDU4NTYzMw== &scene=6#rd.

[责任编辑：陈晓蔚]

D632.9

A

1008-7346（2016）01-0047-05

2016-01-11

本文系2015年漳州市哲学社会科学研究规划项目（编号：漳社科联（2015）9号）的研究成果。

庄丽贞，女，福建漳州人，中共漳州市委党校经济学教研室副主任，副教授。