新形势下中国地方立法基本问题反思

徐卫华

摘要：地方立法权的扩容，机遇与风险并存。机遇源自因地方自主权进一步扩张而释放出来的制度创新空间，而风险则来自于立法权滥用的可能。如何尽量避免权力滥用的风险并切实提升地方立法的整体质量，是当前一个具有重要现实紧迫性的问题。文章认为，地方立法必须回归常识。在为谁立法的问题上，必须注意立法宗旨的表达与实践的偏离现象；在谁来立法的问题上，必须突出地方立法的人民主体性；在怎样立法的问题上，必须注重立法信息的获取和甄别；在如何纠错的问题上，必须构建和落实好地方立法的审查与评估机制。只有认真对待并妥善处理好这几个常识性问题，才能真正做到用好地方立法权。

关键词：地方立法；立法权；地方性法规；法治

中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2016）05-0090-07

长期以来，由于我国地域广袤、民族多元，各地历史文化不同、风俗民情殊异，加之地理条件的复杂性所导致的经济、文化发展不平衡，在“宜粗不宜细”的立法理念指导下展开的国家立法，尽管保证了形式意义上的法制统一与相对稳定，但其过于原则性和粗略化的弊端也日益凸显，实践中往往导致法律实施的效果难达立法预期。此外，历经30多年的改革开放，随着地方经济社会的快速发展与转型，各地渐次累积了大量的立法需求，制度红利的发掘空间巨大，制度创新的潜在动力十足。正是在这一背景下，2013年党的十八届三中全会提出，要逐步增加中国有地方立法权的较大市的数量。2014年党的十八届四中全会又进一步强调，要明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。2015年3月，新修订的《立法法》将享有地方立法权的城市从原来的49个增加到284个。这就意味着，我国即将迈入一个地方立法迅猛增加的新时代。因此，当务之急应解决地方立法为谁立、谁来立、怎么立这几个基本而关键的问题。

一、为谁立法：立法宗旨的表达与实践

（一）地方立法在目标和宗旨上存在某些偏差

关于全部立法的宗旨，党的十八届四中全会报告作出了明确阐述，即必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点。但回望过去30多年的立法实践，我们不难发现，立法中的工具主义和经济中心主义倾向主导了改革以来的立法实践，使原本作为执政常识和公民常识的“立法为民”，在实践中往往受实用主义和功利思维的左右无法落到实处。

具体来说，工具主义思维过分强调立法的工具性价值，导致立法沦为一种为改革保驾护航的手段和器具，而对限制公权（力）与保障私权（利）这一最基本的宪政要义则多有疏忽。改革开放伊始，经济中心主义很快就在立法领域获得合法性地位。法律创制者将立法作为推动经济发展的手段，进而，经济绩效顺理成章地成为立法需求分配和衡量立法工作成效的重要标尺。无论是从当代中国主流意识形态，还是从特定历史时期的现实需求来看，经济绩效之于立法的正当性似乎都无可置疑。但这种现实中的正当是否与立法的根本宗旨相契合？却是一个有待斟酌的问题。更为重要的是，即便就常识而言，制度追求的也通常是一种综合效益的最大化，而不单单只是一种经济绩效。然而，时至今日，立法究竟为谁？在实践中并非一个具有自明性的问题。

（二）地方立法必须坚持“立法为民”的目的

学者马克思·韦伯曾指出：一切伦理性的行动都可以归于两种根本不同的、不可调和的对峙的原则：信念伦理和责任伦理。“信念伦理”指向终极价值；“责任伦理”则要行为者为自己的行为负责。

从此次新修《立法法》关于设区市立法赋权规定来看，国家采取的乃是一种审慎的有限开放策略。从立法安排初衷来说，这既是为了防止因地方立法能力与经验不足而导致的地方立法权滥用，也是为了留给地方立法者一个立法经验积累与立法能力提升的缓冲期。

由于此次开放的三个领域在呈现出鲜明地方性和公益性的同时，也潜藏着侵害公民私权的诸多可能。因此，地方立法机关和部门必须从过往国家立法实践中汲取经验和教训，彻底摒弃工具主义思维和经济中心主义的立法导向，地方立法行动的参与者必须成为一个韦伯意义上的“能够担当‘政治使命的人”。只有这样的立法参与者才能将立法的信念伦理与责任伦理有机统一于一身，一方面，充分预见到所立之法的实施后果，并充分认识到因后果而应当承担的责任，在此基础上，将立法责任内化为立法参与者的一种道德信念，这种道德信念必须是真正回归到为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点。另一方面，业已内化的道德信念往往又会外化为遵循立法责任伦理的自觉行动。当然，至少在当前阶段，仅仅依靠立法参与者的自觉显然不够，而必须将立法责任伦理的实施方式与途径予以制度化和法律化。具体说来，对于地方性法规出现新修《立法法》第96条所述情形时，必须尝试辅以外在的立法责任追究，一是要进一步明确地方立法的责任承担主体，解决谁来担责的问题；二是要进一步明确立法责任的归责路径，解决如何归责的问题；三是要进一步明确立法责任的承担形式，解决担什么责的问题。只有这样，才能使地方权力机关和政府部门真正认识到，立法赋权并非只是为地方治理添一治具，而是必须遵循“有权力必有责任”的法治常理，防止地方立法权沦为一地之“私器”，从而真正回归“立法为民”的本来要义。

二、谁来立法：坚持地方立法的人民主体性

“谁制定了我们的法律？”这是现代立法理论中的一个著名诘问。事实上，面对这个诘问，我们首先关注的并非宪法明示授权的法律制定主体，而是指向立法行动的实际参与者。

（一）我国在地方立法承担者与立法程序指导思想上存在一些偏差

启蒙思想家卢梭当年曾说，当全体人民为全体人民制定规则时，它所要面对的对象正是它自己。这样的规则因与“公共意愿”范围相一致，故称为法律，而当法律是一种“公共意愿”的行为时，人们也就不需要去追问到底“谁制定了法律”。但与此同时，他又说道，盲目的群众并不知什么样的事物对自己才有利，以至于经常不知道自己真正需要的是什么。于是，立法者才有了存在的必要。他进一步区分了立法权与立法者，认为起草的法律是否公意须由人民投票决定，即承认立法权归于人民，而立法者（设计法律的人）却并没有立法权，他们需要的是一种发现正义的理性与超然。很明显，卢梭在关于人民的认识方面充满矛盾和纠结，他热爱人民，却又不太信任人民。他眼中的立法者乃是“在国家中各个方面都非常杰出的人”，而不是人民。

尽管卢梭的立法思想承载的是当时法国激进资产阶级民主派的一种政治理想，但回首我们过往的立法实践，其间浓郁地精英决定论色彩恰与卢梭的立法思想有异曲同工之处。改革开放30多年来，在对人大、政府专业部门与专家知识的依托下，经由一种法治建构主义的进路，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个部门法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系得以形成。但在一定程度上，一方面，精英决定论天然地构成了法治建构主义进路的理论前提，在这一前提下，人民中“沉默的大多数”被预设为“法盲”，由此，一些百姓对于立法的隔膜状态几成常态。另一方面，国家立法中的建构主义信仰在凸显立法者的理性虚妄与主观意志的同时，在有意无意间摒弃了制度演进主义的内生进路，其直接后果是一些百姓内心的法律认同感缺失，其显例则是我们常说的“有法不依”或“有法律而无法治”。按照哈耶克的说法，这实际是一种法律实证主义观念的表现。这种观念的最大危害，是它必定会摧毁人们对一种能够被发现但却不只是出自于立法者之意志的正义的信奉。关于建构主义进路的弊端，哈耶克强调指出，那些努力发现某种“自然”（即并非出自于设计）给定的东西的人，要比那些坚持认为所有的法律都是由人之刻意所确定的人更接近真相，因而也更“科学”。

哈耶克对建构论唯理主义的批评提醒我们，必须注重对一种自生自发秩序的形成过程的考察。因为法律既是人为制定的，同时又是自然生成的。对此，孟德斯鸠早就指出，“法律是制定的，而风俗则出于人们的感悟。风俗以人民‘一般的精神为渊源；法律则来自‘特殊的制度。推翻‘一般的精神和变更‘特殊的制度是同样危险的，甚至是更为危险的。”关于这一点，我们只需回顾一下近二十年来一些地方“禁鞭”立法一再反复的历程即可感知。相较于国家立法，地方立法与百姓日常的距离更为亲近，对自生自发的民情风俗依赖性更强。而从地方性法规的实施来说，如何让百姓对立法的隔膜程度尽可能降低，使地方性法规尽可能承载更多的民情民意与善良风俗，对推动法规的实施又具有十分重要的意义。钱穆先生在论及中国政治制度时曾指出，“政治制度，必然得自根自生，纵使有些可以从国外移来，也必然先与其本国传统有一番融合媾通，才能真实发生相当的作用。否则无生命的政治，无配合的制度，决然无法长成。”这一观点对于今天的地方立法同样适用。

（二）地方立法必须扩大人民的参与性

与国家立法相比，地方立法并不追求一种时空上的普适性，其适用范围具有鲜明的地方性。不同地方即便是就同一立法事项展开立法，其法规中的义务性、禁止性与授权性规范也可以呈现出较大的地域性差异。这就决定了地方立法在习惯性延续国家立法一贯的建构主义路径时必须足够谨慎。进一步说，在“谁来立法”的问题上，我们必须对过往的精英式立法路径从立法程序机制上予以完善，使地方立法充分体现人民的意志以及人民主体地位，真正让人民成为依法治国的主体和力量源泉。由此引出的其实也是一个老生常谈的话题，即立法的公众参与问题。

但我们必须看到，当前地方立法面临的一个客观情势是，公民法治意识仍有待提高、公民参与立法的能力仍有待增强、参与立法的渠道仍有待拓展，而精英式立法仍保有强大正当性与现实合理性。这就决定了未来相当长的一个时期，地方立法仍将继续走精英式立法的路子。当然，这并不是说精英式立法不能成为地方立法的正当性路径，而是一个如何立足当下情势，着眼于细节处与可行性予以不断完善的问题。在笔者看来，一种可以将“科学立法”与“民主立法”有机结合起来的、比较具有可行性的路径，是立法机构与民众在地方立法中分工协作，各司其职，即立法精英主要负责立法信息的搜集整理、立法规划的编制、立法事项的判断与决策、立法技术的提供，而民众则更多地是作为立法建议的提出者、立法信息的承载与反馈者。与此同时，要在新修立法法精神的指导下，充分发挥专家立法的优势，以进一步适应相关立法议题日益专业化、复杂化、高度技术化的趋势。

在当前情势下，要真正凸显地方立法的人民主体性，一方面，必须坚持以地方人大为立法主导，以人民为立法主体。只有地方立法机构始终坚持以保障人民根本权益为出发点和落脚点，充分尊重人民的主体地位，善于发挥专家立法的优势，才能彻底杜绝立法恣意与任性。另一方面，则须从一种演进主义的进路出发，对人类理性的有限性保持警惕，相信法律秩序经由建构的同时，也是地方自生自发秩序逐步演进的结果，而这种地方性的自生自发秩序理所当然也是作为地方社会主体（人民群众）在漫长的社会生活中自然选择的结果。在城乡建设与管理领域的地方立法中，须充分挖掘民间法资源，民间法渊源于乡土，其依循的是一种“乡土社会日常生活的内在逻辑”、立基于传统伦理，因而立法精英必须对现代民间法的生成现象予以足够注意，比如，传统乡约规范在现代主流意识的浸染下生成为新农村中的乡规民约；传统的行会规范在现代商业规则的影响下生成为一种新型行规等，这不仅是保证地方性法规得以顺利实施的重要前提，也是人民主体性的另一种体现；在环保领域的地方立法中，则必须尊重自然规律，以现代生态伦理为指引，从而避免一种以当代人的眼前利益为中心的走向极端的“人类中心主义法律价值观”的影响，通过在环保立法中坚守对人类中心主义的反思立场，建构一种更加合理、更加可持续的人类中心主义法律价值观；在历史文化保护领域的地方立法中，要出台相应的激励机制以鼓励群众为历史文化保护出谋划策，特别是注意吸收当地社区居民、开发商、以及关注历史文化遗产保护的志愿团体、有关专家和和媒体的意见和建议，同时要协调好各方利益，使关于历史文化保护的地方性法规更富于地方特色。

三、怎样立法：地方立法的信息获取与甄别

法律经济学家波斯纳曾指出：“在法律和经济学中同时存在的问题是，疑难问题都不发生在原则上而是在适用上。”地方性法规尤其如此。这不仅是因为地方立法本身在很大程度上是为了解决其上位法的适用和实施问题，而且地方性法规的实施效果也取决于其自身的实际适用性。要解决好这一难题，关键取决于我们怎样立法。一如前文所讨论的，在当前由立法精英主导的地方立法过程中，要解决好地方性法规的适用性问题，缺乏的不是常规的立法能力，也不是必要的立法技术，更不是与地方经济社会快速发展相适应的立法意愿与立法规划，而是立法者对于立法的信息获取与甄别能力。之所以这样说，主要是因为，地方立法信息的获取与甄别不仅在理论上对于立法的适用性与针对性至关重要，而且在实践中也因受制于各种主客观因素的影响而导致信息获取的不真实与信息甄别的失误，从而极大地影响地方立法的整体质量。

（一）地方立法在信息获取方面的改进路径

从地方立法者的信息获取方面来说，当前具有实质意义的举措是地方立法机构能够在信息获取的姿态上，实现由被动到主动的根本性转变，在充分发挥现有的信息获取制度化渠道作用的同时，逐步接纳并健全非制度化的信息反馈机制。当前尤其要在以下几个方面有所作为：

1.地方人大要善于从人大代表的提案、意见、建议中发现立法需求。人大代表自群众中来，多数代表长期扎根基层一线，对群众所思所想所盼所求有着更为真切的了解和把握。同时，人大代表自身的生产或工作实践也是获取立法信息的重要来源。

2.地方人大要善于从对“一府两院”工作报告中，了解和掌握现有地方性法规的具体实施情况，对法规缺位或实施效果欠佳以及不适应发展需要的地方性法规，形成调研议题，然后通过直接组织专题调研或者对相关工作开展直接视察，掌握第一手材料，获取立法信息。

3.地方立法机关要充分利用信访渠道获取立法信息。对群众来信来访要给予足够的重视，对一些涉法涉诉、与群众利益紧密相关且群众反映较为集中的问题，要进行认真梳理、慎重研究，及时发现现行地方立法的空白与现行地方性法规的实施困境，为地方性法规的立、改、废提供方向指引和信息参考。

4.地方立法机关要不断完善现有的立法听证、立法座谈与立法论证制度。客观上讲，从立法听证、座谈及立法论证等制度得以进入中国时空的初衷来说，并不是因为其与民主政治本性的契合，而更多是由于党的群众路线在立法领域的贯彻使然。在笔者看来，至少在立法领域，有关群众路线的观念市场中，精英主义群众路线观较之民粹主义群众路线仍然占据优势，这就意味着，以这一路线观为支撑的立法听证、座谈与立法论证制度在实践中极易变形。譬如，在立法实践中，立法者获取立法信息是采用立法听证、还是进行立法座谈或立法论证、是否启动听证、在何种立法事项上启动听证、如何选择听证代表、如何设定代表资格、听证采取何种形式、听证须遵循何种规则、听证结果如何使用等等，很大程度上是由有关立法机构的自由裁断来决定的。在这种情势下，即便是微妙的细节设置也可能直接影响和决定立法信息获取的真实性与有效性，从而极大地影响到立法质量。更何况，从信息经济学的视角来看，决策者不会无限制地搜寻信息，而往往会在对信息投资的预期边际收益等于预期边际成本这一点停下来。故从这个意义上说，要保证立法信息获取的真实性与有效性，当前亟待从制度细节上予以进一步完善。

5.地方立法机关要不断接纳和丰富非制度化的利益反馈机制。之所以说“接纳”，实际强调的是一种面对各种利益集团影响和干预立法的方式日益多元化时的开放姿态。对于当前地方立法来说，非制度化的利益反馈机制较为集中地体现在环保立法领域，即突发性环境事件与群体性环境事件的爆发，往往会通过形成公众压力的方式来影响地方立法；之所以说“丰富”，是因为信息时代的到来，在客观上为拓展和丰富立法信息的获取方式和渠道提供了有利条件。但地方立法机关也需尽量避免在媒体话语面前过于被动，在面对巨大公众压力时能够保有必要的信息甄别与判断能力。

（二）提高地方立法信息甄别能力的途径

当然，提高立法者自身的立法信息甄别能力固然重要，但如法学家苏力最近所指出的，无论是广泛征求意见、举行立法听证还是推动公民参与，事实上都解决不了原本存在利益分歧的观点差异问题。因为所有民主程序和过程，都只能征求更多利益表达和更多立法意图的理解。归根结底，它无法达致消除利益分歧的结果，从而进一步达成所谓“人民的意志。”这就需要立法者在信息甄别过程中，正视中国社会分层的现实，适当引入一种社会利益群体（社会分层）分析方法。其理由在于，尽管现阶段我国从总体上消灭了阶级对抗，但因劳动和职业分工以及分配方式的多样化所产生的利益群体差异却始终存在，不同社会群体由于具体利益差异而产生不同的利益诉求。立法要使人民内部的不同利益群体“尽可能的愉悦”，实在是一个难题。以一种制度经济学的角度来看，这个难题应该主要归因于具体立法产品供给者的效用函数的“内在性”，这种“内在性”决定了立法产品的供给者在制定法律时，不可避免地要顾及自身特殊利益，从而可能扭曲法律的供给。正是因此，使得即便是环保这样被认为具有强烈社会性、自然性和技术性的立法领域，因地方利益和部门利益的冲突而导致立法延迟的现象也并不鲜见。因此，立法者要善于运用社会利益群体分析方法，为促成地方立法中的利益平衡与妥协创造条件，从而真正实现社会总体福利状况的改善。具体来说，要提高立法信息甄别能力，实现有效的利益协调与整合，需要做到以下几个方面：

1.要进一步完善基于经济、政治、文化、职业、民族等特质差异的不同社会群体的利益诉求表达机制。构建包括政府与社会各阶层代表之间、社会各阶层代表之间的意见磋商与协调平台，充分发挥企业、民间组织、商会、行业协会等社会主体的意见表达与磋商职能。特别是在地方人大代表的名额分配与行业、地域分布方面，要立足于本地方经济社会发展实际，充分考虑本地方人口的社会结构、行业分布、经济分层、民族构成等因素，力争做到兼顾各方利益。

2.要进一步完善立法信息公开制度。一般来说，立法信息公开主要包括两个方面，一是立法文件的公开，主要包括规范性文件的各种草案、草案修改稿、修改说明、草案审议结果的报告、立法机构搜集的各种背景资料，立法会议纪要和备忘录等；二是立法会议的公开，主要是指会议现场的公开与会议内容的公开。从当前地方立法的实践来看，信息公开力度仍然十分有限，有关这一点，从2007年4月颁布的《政府信息公开条例》中我们可以有所了解，从《条例》的法理基础来说，其并未明确宣布公民知情权原则，而是为了“提高政府工作的透明度，促进依法行政。”从《条例》的前提假设来看，恰与上海和广州等地方信息公开规定相反，即仍然倾向于保密是常态，公开则是例外。因此，当前亟需进一步以制度进行规范，使信息公开成为一种立法常态；同时，考虑到公众法律知识水平的不容乐观以及立法日益专业化、复杂化的趋势，立法信息公开必须注重公开技术的恰当运用，在尽量保证不损及法律语言准确性的前提下，力争使语言更为通俗化，在确实无法兼顾通俗性时，则需要辅以必要的术语解释与背景介绍，从而使立法信息公开真正落到实处。

3.要构建和完善多层面的立法信息交流机制。对各立法机构搜集的立法信息，要建立稳定的、常态化的交流机制。对于涉及多个政府部门的地方立法，要建立立法协调联席会议机制，加强信息交流与意见磋商，促进部门间立法合作；对地方立法的日常信息交流来说，可尝试实行交叉备案制度，建立立法信息共享机制等。对于立法机构与公民、企业、社会组织之间立法信息交流，则可以通过立法会议、立法听证、座谈以及新闻媒体发布草案、回答质询等方式进行。只有疏通多层面的立法信息交流渠道，才能为协调和平衡各类社会群体的利益冲突做好准备，从而提升立法信息的甄别效度与信度。

四、如何纠错：地方立法的审查与评估

美国现实主义法学的领军人物杰罗姆·弗兰克在论及法律的不确定性时说道，面临变化无常，万花筒般的时代，梦想制定出一套包罗万象、解决未来可能出现的所有争端的法律是痴人说梦。确实，对照丰富的现实，法律永远是不完备的。况且，法律自身的实践性与法律语言的开放性也决定了其总是处于发展之中。唐代大儒韩愈在《钱重物轻状》中说，凡法始立必有病。这就是说，法律在执行之初总有一些漏洞、缺憾和不足。但我们却从来不曾因为法律与生俱来的不完备性而停止立法的脚步。因而，现实中一种颇具妥协性与补救性的做法就是加强立法的审查与评估，以尽量减少法律的漏洞、缺憾与不足，使之尽可能跟上时代和实践的步伐。

（一）加强中央对地方立法的审查

立法审查在当前法学理论界与实务界并无统一界定，但大多数论者是在对立法之结果即法律的合法性（合宪性）与合理性审查这一意义上使用。根据现行《宪法》第67条及新修《立法法》第五章之有关规定，可以说，我国已经具备一套相对完备的立法审查制度设置。但从过往的立法审查实践来看，这套机制的运作并不令人满意。以全国人大常委对地方性法规所拥有的撤销权行使情况为例，尽管在现实中多有发现提请备案的法规出现违宪情况，但我们至今仍很难找到一例撤销权行使的案例。出现这一状况的原因主要来自三个方面：一是在当下的立法审查制度设置中，审查主体履职不力并未受到责任追究，在未能真正履行审查职责时应当承担何种责任至今仍是空白。二是原本应作为立法审查的前置启动程序的立法备案制度，长期流于形式，未能发挥出备案监督的实际功用；与此相关联的第三个方面在于在当前的制度设置中，立法备案与立法审查未能形成必要的执行联动机制，从而导致制度运作的低效甚至无效。因此，要真正改善地方立法审查程序的虚化现状，当务之急是要落实以下几点：

1.要从制度上明确立法审查主体履职不力的责任承担方式。比如，一旦出现因对地方性法规审查不力而导致立法绩效低下甚至负面绩效时，负有审查义务的责任主体必须向有关当事人和公众公开致歉，说明情况；或者无条件接受代表质询；对于导致较严重后果者，可以设置相应政治责任的承担方式。

2.要将立法备案制度进一步细化，使备案制度从“隐性”的后台走向“显性”的前台。当前，可以尝试建立备案的公开通告制度，在报纸、广播、网络媒体上发布备案法规的名称、编号、备案时间、备案机构等基本信息；实施备案回执制度、备案机关抗辩制度、备案责任制度等，从而使立法备案不再流于形式。

3.要将备案制度作为立法审查的前置启动程序，形成备案一审查的执行联动机制。也就是说，地方性法规在备案手续完成之际，同时也当然地启动了立法审查机制，防止备案与审查各自运作、完全脱节的低效率或无效率现象发生。

4.要建立地方立法审查的信息反馈机制。对审查结果除了对法规提交者进行反馈外，还要通过报纸、广播及网络媒体予以通告；同时也要建立审查结果的处理跟踪机制，及时向社会公众及相关利益群体公布地方性法规审查结果的后续处理情况，以便于充分接受公众监督。

（二）加强对地方立法的有效评估

与令人堪忧的立法审查制度虚化现状相比，近年来，各地立法评估工作的推进似乎更为有效。从总体上看，当前的地方立法评估呈现出以下几个特点：一是评估模式趋向雷同。到目前为止，各类立法评估主体在立法后评估方式上主要包括两类，一类是直接评估方式，主要包括召开研讨会、实地调研、具体考察、个别走访等；另一类是间接评估方式，主要包括向公众征集意见、问卷调查、随机抽查、委托科研机构和大学法学院进行评估等。二是评估方法上多定性而少定量，评估报告撰写多主观陈述少量化数据。正如席涛教授所指出的，这类较为模式化的立法后评估方法大多采用的是定性分析，而很少运用定量分析及影响分析，故而由此产生的评估报告多主观性陈述、少量化数据。三是评估主体仍以体制内为主。实践中人大法工委或其他专门委员会、政府法制部门这些体制内主体往往多是出于配合地方党委政府工作大局的需要，带有浓厚的“运动式评估”色彩。四是评估对象选取的主观任意性。对如何选择评估对象、同一评估对象的评估周期、不同评估对象在评估方法选择上的差异化等等问题大都缺乏制度规定，随意性较强。

尽管如此，我们必须看到，经过十多年的立法评估实践，到目前为止，针对立法评估的理论与实践经验积累，已经到了一个相对成熟的阶段。在当前地方立法权大幅下放的情势下，要保证地方立法的质量，还必须在以下三个方面予以足够的注意：

1.必须推动地方立法评估的常态化。要根据评估对象所涉领域的自身特点，明确合理的评估周期。对评估的启动，评估对象的选择、评估周期、评估指标、评估结果及其运用等具体事项予以明确的规定。

2.必须注重立法评估结果的运用。立法评估结果不仅仅是为法律法规后期的立、改、废提供客观依据，而且应该成为地方立法工作改进的推进器。建立较为完整的立法评估结果的回应和反馈机制，可使立法评估结果运用避免形式化。

3.尝试引入独立第三方机构进行立法评估。考虑到地方立法的主要特点之一是其区域性，这就为第三方机构独立开展立法评估提供了可能，尽管实践中也许不能排除体制内外之间的“共谋式”评估，但随着民间第三方评估机构的公信力建设逐步向前推进，其独立评估的可信度仍然是可以预期的。

结语

地方立法权的扩容，对于地方经济社会发展来说，可谓机遇与风险并存。机遇源自于地方自主权的进一步扩张以及由此而开放出来的制度创新空间，而风险则来自于立法权滥用的可能。如何尽量降低和规避地方立法的风险，用好地方立法权，是一项庞大的系统工程。尽管如此，我们认为，实施好这一系统工程的关键仍在于回归立法为谁、谁来立法、怎样立法以及如何纠错这几个常识性问题。在为谁立法的问题上，必须充分注意纠正立法宗旨的表达与实践的悖离现象；在谁来立法的问题上，必须着重突出地方立法的人民主体性；在怎样立法的问题上，必须注重立法信息的获取和甄别；在如何纠错的问题上，必须构建和落实好地方立法的审查与评估机制。只有认真对待并妥善处理好这几个关键议题，地方立法权的下放才能真正成为地方发展的助推器。

责任编辑 陆莹