新常态下落后地区政府创新发展面临的挑战与对策

魏芙蓉　于新恒

摘要：经济新常态下，世情、国情发生了许多新的变化，我国落后地区政府要带领人民推进本地区的创新发展，打好翻身仗，面临着来自多方面的严峻挑战。例如，原有的经济增长方式已走到尽头，原来的决策模式已不适用等。这些问题的产生有其深层次的原因，特别是现有体制机制改革滞后，一些领导干部观念落后等是影响、制约创新发展的重要原因。落后地区政府要尽快打开创新发展的新局面，必须对症下药，以全面深化改革为动力，以供给侧结构性改革为重点，抓准时机，确定新模式，扶植新动力，抓住新引擎，选择科学的创新路径。同时，要以踏石留印、抓铁有痕的精神转变政府职能，从而使落后地区后来居上，跨入国内经济发展的先进行列。

关键词：新常态；落后地区；地方政府；创新发展

中图分类号：F12 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2016）05-0080-06

在经济新常态下，我国各地经济的发展发生了很大的变化。一些落后地区的经济一跃而起，逐步跨入了先进行列，但也有原本处于先进地区的经济却一路下滑，跌入了后进的行列。落后地区经济发展的原因固然各有其因，但是，有一点是共同的，那就是政府应有的功能和职责发挥不够，机制体制不能适应经济发展的需要和要求。因此，现实倒逼我们要深入研究我国落后地区政府在当前创新发展中所面临的挑战与出路。

一、经济新常态下落后地区政府创新发展面临的挑战

所谓落后地区，是指经济欠发达，或本来居于先进行列，后来却由先进行列滑入了后进行列的地区。比如，东北地区的辽宁、吉林、黑龙江三省自2003年至2013年，曾连续10年地区生产总值年均增长12.6%，高于同期全国平均水平2.6个百分点。然而，进入经济新常态后，东北三省经济增长速度不断下滑，现在竟然跌到了全国垫底的地步，滑入了后进行列，戴上了“落后地区”的帽子。

在经济新常态下，无论是“老”落后地区还是“新”落后地区的政府，创新发展都面临着严峻的挑战。

（一）政府主导的经济增长方式走到了尽头

在传统经济发展过程中，我国一些落后地区普遍形成了一套传统的经济发展模式，即“三依靠”经济增长模式。一是依靠低成本出口；二是依靠低端产业主导；三是依靠拼资源、拼环境。我国进入经济新常态后，“三靠”经济增长模式渐渐失灵，难以继续维持经济持续高速增长。

1.依靠低成本出口发展经济

随着我国土地、劳动力等要素成本的快速上涨和美国等西方国家“再工业化”浪潮的持续推进，中国制造业岗位开始出现高端回流到美国，低端逐步转移到越南、印度尼西亚、泰国等地的趋势，使“中国制造最为依赖的成本优势一去不复返”，低成本出口战略难以为继，随之依靠低端产业主导的经济结构也出现困境。

2.依靠低端产业主导经济发展

长期以来，我国经济发展中粗放的、低端的、雷同的产业仍占据主导地位，一些高投入、高消耗、高污染、低效率的项目屡禁不止，从而使我国在经济发展的产值增长中，科技进步贡献率仅为30%左右，大大低于工业发达国家约60%的水平。同时，我国经济增长的能源消耗系数比发达国家高4倍-8倍，主要单位能耗高出发达国家30%-90%。这就意味着在当前的创新发展中，我国经济增长方式必须由粗放型向集约型转变。广西等地区在这方面表现较为明显，其产业结构仍然处于较低层次。以2013年为例，第一产比重为16.3%，比全国高6.3个百分点，发展相对落后。第二产业工业总量偏小，素质不高，比重为43.9%，比全国低3个百分点。第三产业总量不足，新兴服务业落后于传统行业。高耗能行业仍然是工业的主要推力，比重仍高达40%左右，高耗能行业能源消费占规模以上能源消费量比重达到94.1%，废水、废气和废物排放仍高于全国大多数省市。

3.依靠拼资源、拼环境发展经济

随着一些落后地区的煤炭、木材、石油和矿藏等资源的大量消耗和生态环境被污染破坏，传统靠拼资源、拼环境的发展模式也走入了死胡同。这种发展模式在全国是比较普遍的，在西部地区则更为突出。据《2012年中国可持续发展战略报告》显示，资源环境综合绩效指数位列全国前10位的全部来自东部地区。“位列后10位的省、直辖市、自治区依次为安徽、云南、江西、内蒙古、广西、贵州、甘肃、青海、新疆和宁夏，其资源环境综合绩效指数分别为全国平均水平的0.4到0.6倍”，后10名中，西部地区就占了8个。可见，西部地区在当前创新发展中更要格外重视转变经济增长方式。

“三依靠”等传统经济增长模式已走到了尽头。值得注意的是，这些经济增长方式全是靠政府支撑起来的，因此，要转变落后地区经济增长方式，必须先转变各级政府的职能。只有重新界定政府职能范围，确定政府的权力边界，改革行政管理体制和施政方式，将职能转变的出发点和落脚点放到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来，才能激发经济的活力和社会的创造力，真正实现让市场在资源配置中发挥决定性作用。

（二）政府对催生经济内生发展的路径选择徘徊、迷茫

改革开放30多年来，落后地区的经济发展同全国一样，主要依靠“三驾马车”驱动，即政府投资拉动、外贸出口、消费推动。但是，在许多落后地区这“三驾马车”难以并驾齐驱。外贸出口很有限度，难以左右形势；内需驱动缺乏核心动力，即居民收入增长缓慢。“全国总工会的调查显示，占全国23.4%的职工5年未增加工资，61%的职工认为普通劳动者收入偏低是最大的不公平。”贫富差距过大，除影响社会和谐稳定外，还使许多落后地区经济发展的内需引擎萎靡不振。于是，落后地区往往就依靠政府投资拉动经济，人们称这种现象是靠政府投资“一柱擎天”发展经济的模式。然而，进入经济新常态后，政府“一柱擎天”的投资能力已经十分有限。另一方面，投资的回报率早已递减衰竭。因此，政府投资“一柱擎天”的路子也难以为继了。这些问题如不能尽快解决，就很难打开创新发展的新局面。

（三）经济结构性改革滞后，创新发展格局尚未形成

1.经济结构性改革滞后

落后地区产业结构问题突出表现在低附加值产业、高消耗、高污染、高排放产业的比重偏高，而高附加值产业、绿色低碳产业、具有国际竞争力产业的比重偏低。在一些落后地区，这方面的改革尚未形成气候，一些僵尸企业还占据着大量资源，而一些具有创新潜力的企业则很难获得优质资源，尚未成为经济发展的主要动力。

2.创新驱动格局尚未形成

一是体制机制转换不彻底，市场化程度低。以东北地区为例，目前东北大型国有及国有控股企业在经济中占有较大比重，而民营经济规模较小，发展不充分、不平衡。政府在促进企业发展中缺少分类指导的政策扶持体系，普遍存在“重大轻小”的倾向，特别是对中小微企业缺少具体可行的政策指导。二是产业结构调整优化升级步伐缓慢。自2003年以来，东北三省第一、二、三产业增加值占GDP的比重变化不大，2003年分别为12.4%、50.7%和36.9%，2013年为11.7%、49.7%和38.6%，产业结构未发生根本转变，以服务业为核心的现代产业体系仍需完善。三是国有企业一股独大，制约发展混合所有制经济。东北三省有不少国有企业一股独大，多数占有50%以上的股份，这为“发展混合所有制经济，允许民营经济和企业员工参股带来诸多不便的利益。”这势必影响对国有股进行市场化改造，影响企业改革创新。

二、落后地区政府处于创新发展困境的深层原因

（一）政府留恋主导地位，市场尚处弱势

改革开放30多年来，政府由计划经济时期的“万能型”转变为“有限型”，现在正从“有限型”向“服务型”转变。但是，落后地区政府往往跟不上时代的步伐，它们留恋政府在市场中的主导地位，过分使用手中的权力，使市场在资源配置中无法起到决定性的作用，严重影响了创新发展。

1.一些政府仍在干扰市场在资源配置中的决定性作用，越位现象比较严重

当前，落后地区政府干预市场准入的因素仍然较多。以去产能为例，有的地方政府不区分企业特点、项目特点、地区特点，一律限制进入某些行业，使市场经济引导的行业重组活动遇到严重的阻碍，以致影响行业内的竞争和创新增长能力的发展。

2.一些政府以管理代服务，错位现象比较普遍

例如，东北一些地方政府对企业服务还没有打通“最后一公里”，“政府出台的扶持政策没有及时送达企业，企业项目审批过程中遇到的困难没有给予帮助指导，影响到项目进度，企业遇到土地、资金及技术等方面的困难不能给予及时的帮助，没有起到有效的协调作用。”

3.一些政府未能将服务公众利益落到实处，政府缺位现象严重

有些落后地区的政府片面追求GDP的增长，甚至在发展经济的过程中损害群众的利益，无形中积下了不少矛盾。在他们看来，似乎只要GDP上去了，就可以一俊遮百丑。另一方面，由于片面追求GDP的增长，难免要破坏经济发展环境，破坏资源，反而损害了未来的生存发展条件。

（二）政府施政目标出现偏差，长期忽略供给侧结构性改革

1.不少领导干部对供给侧改革缺乏足够的认识

所谓供给侧是指供给方面。国民经济的平稳发展取决于经济中需求和供给的相对平衡。长期以来，落后地区政府只重视抓需求侧，没有顾及供给侧的问题。进入经济新常态，人们渐渐发现供给侧已难以适应社会需求的变化。一是无效和低端供给过多。不少传统产业产能严重过剩，产能利用率偏低。二是有效和中高端供给不足。供给侧调整明显滞后于需求结构升级，公众对高品质商品和服务的需求难以得到满足，出现到境外大量采购日常用品的现象。三是传统的体制机制严重束缚了供给结构调整。产生这些问题的根本原因是政府及领导干部对供给侧改革缺乏足够的认识。

2.有些政府的工作重心还没有转移到推进供给侧结构性改革上来

供给侧结构性改革的实质，就是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高全要素生产率，更好地满足广大人民群众的需要，促进经济和社会持续健康发展。这场改革是以市场化为导向、以市场所需供给约束为标准的政府改革。而落后地区政府普遍行动缓慢，工作重心还没有完全转移到推进供给侧结构性改革上来。

（三）领导干部思想保守，缺乏创新观念

一些地区政府及其部门领导干部存在着根深蒂固的传统观念，他们以“大政府”的理念来审视自己和社会，形成了“全能政府”“人治政府”“管制政府”“无责任政府”等管理理念，管理上强调的是政府本位。随着市场经济的发展和改革开放的深入，这些政府管理理念与市场经济要求的有限政府、法治型政府、创新型政府、服务型政府理念是格格不入的，急需这些政府及其领导干部除旧布新，树立创新发展等新理念。

三、落后地区政府打开创新发展新局面的对策思考

在经济新常态下，各地政府都在努力转变政府职能，再加上党的方针政策的倾斜，许多地区经济发生了很大的变化，特别是西部绝大部分省份和中部的一部分省份的经济增速都名列前茅。但是，也出现了辽宁、吉林、黑龙江等经济增速大滑坡的问题。这从另一个侧面说明，落后地区转型创新仍任重道远。落后地区政府必须抓住时机，适应经济新常态的要求，确定新模式，扶植新动力，抓住新引擎，选择适合本地经济创新发展的新路径。

（一）政府要努力实现从重管理到重服务的转变，提升政府的服务能力

在经济新常态下，市场在资源配置中起决定性作用，倒逼政府要转换角色，由主导者转向保障者，由管理者转向服务者。于是，政府职能的重心转向服务，包括为企业提供公共服务，这种政府就是服务型政府。所谓服务型政府，是指在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序、按照公民意志组建起来的以公民本位、社会本位为指导理念，为社会提供充足而优质的公共物品与服务的现代政府。服务型政府建设的基本目标是按照全体人民学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居的要求，围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共服务设施建设，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。可见，建设服务型政府对于转变政府职能，推进经济结构转换，保障市场在资源配置中发挥决定性作用，提升政府的公共服务能力都会产生重要影响。

1.运用大数据技术努力改进政府的服务方式和服务水平

在大数据时代，新兴的通讯技术、计算机技术和网络信息技术的融合不仅改变着整个社会，尤其改变着政府机构的行为和使命。这种变革倒逼落后地区政府必须善于运用大数据技术治国，努力实现管理创新、服务模式创新、政府公共管理技术创新。

一是要运用大数据技术合理配置公共服务资源。落后地区政府要及时把握公众对公共服务的需求，然后运用大数据技术合理配置公共服务资源，并对公共服务流程进行再造，从根本上解决数据的部门化、碎片化、分裂化的问题。

二是要运用大数据技术实现政府决策议程的主动性变革。第一，引入大数据检测系统，清晰定位决策动议的触发。第二，发掘大数据信息，及时响应公民和社会组织的需求和对政策的诉求。第三，运用大数据技术完善公共决策中的协商机制。

三是要运用大数据技术推进组织机构建设。落后地区政府要充分发挥大数据技术在经济和社会发展中的作用，必须建立、健全专门的组织机构。在这方面，可以借鉴美国联邦政府和国内贵州等省的经验，即“互联网+政务”的做法，借助互联网聚合众智，实现万众奋发创新，协力创业。

2.着力为推进落后地区企业转型发展服务

落后地区政府要使国有企业和民营企业成为创新发展的重要支撑力量，必须着力推进企业转型发展，完善体制机制建设。

一是要深化国企改革，完善国有企业治理模式和经营机制。落后地区的国有企业往往是产能过剩的载体，政府对落后的产能与“僵尸企业”要立即淘汰，不能再输血，这就要实现由“管企业”向“管资本”转化。第一，政府对企业的管理要打破倚重扶持、倚重投资、倚重输血的老路，即由“管企业”向“管资本”转变。所谓“管资本”，就是要使国有资本服务于国家战略目标，重点用于提供公共产品，发展战略性产业，促进科技进步，保护生态环境，保障国家安全。第二，搞活国有资本。要推动国有资产资本化、证券化，使资本流动起来。第三，全面提升效率。要按照国家战略目标的需求优化布局结构，全面提升效率。同时，政府要“兜底”社会保障改革。要通过改革切实增强国有企业的内在活力、市场竞争力和发展引领力。

二是大力支持民营经济发展。落后地区政府应尽快出台促进民营经济发展的相关政策，放宽民间资本进入的行业和领域，促进民营经济公开、公平、公正参与市场竞争。要通过市场配置资源，使资源向效率高的领域和企业流动。

三是要提供公共服务支撑结构转换。要实现落后地区经济结构中的产业结构和空间集聚结构的成功转换，这是落后地区能否实现中高速增长的关键环节。为此，要加强制度设计，让政府的公共服务与产业的结构转换更加合拍。地方政府要结合本地的优势培育好自己的产业群和行业及地区的龙头企业，发挥产业集群效应。

（二）政府要着力推进供给侧结构性改革，提升创新能力

学术界普遍认同的迈克尔·波特提出的经济发展阶段理论认为，国家的经济发展可以划分为要素驱动、投资驱动、创新驱动和财富驱动几个阶段。伴随着人均GDP的增长和发展条件的改变，经济发展向创新驱动发展转换是个必然过程。当前落后地区乃至全国实现创新转换的重要途径就是开展供给侧结构性改革，强化创新观念和提升创新能力。

1.要把握好供给侧结构性改革的精神实质

供给侧结构性改革的核心内涵是改革创新为龙头、结构优化为关键，是着眼于创造有效产品和服务的体制机制的改革。改革创新是引领经济发展的第一动力，创新驱动发展战略对供给侧结构性改革起着决定性的作用，它可为促进产业结构升级奠定坚实的基础。结构性改革与需求总量刺激相比，更为集约、精准，更有利于激发企业及政府创新活力。同时，供给侧结构性改革又是解决技术不足的本源之策。

供给侧结构性改革成效如何，政府是关键。从某种意义上讲，供给侧结构性改革就是改革政府公共政策的供给方式，即改革公共政策的产生、输出、执行以及修正和调整方式，更好地与市场导向相协调，充分发挥市场在配置资源时的决定性作用。因此，推进供给侧结构性改革，必须积极建设创新型政府。要建设创新型政府，政府部门必须将创造性的改革作为提高行政效率、改善服务质量、增进公共利益的基本手段，必须及时适应社会经济环境的变化和人民群众的新需求，随时破除那些僵化的和不合时宜的观念和制度，倡导新理念，营造创新氛围，让创新者有动力和条件去创新。

2.发挥本地优势，积极培育新产业

落后地区的供给侧改革，要顺利实现去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，发展新兴产业，关键要抓好以下几个环节。

一是提升对生产要素的供给效率。第一，调整人口政策，大力积累人力资本。技术进步必然要求加大人力资本投入以不断提升劳动者自身素质和技术技能水平，实施“劳动力再造和升级”工程。不仅要促进普通劳动力的升级，提升劳动者的技能，而且要注重培养创新型人才。政府要积极发挥引导、激励和监督作用。第二，政府必须高度重视教育和职业培训，培养具有高端就业技能的劳动者是顺应经济转型升级、防范失业的重要手段。第三，深化土地制度改革，提高土地利用效率。要逐步建立城乡统一的土地流转制度，彻底改变不少地方采取“工业用地零地价”的招商引资机制，让市场价格引导土地资源的优化配置。

二是提升对关键技术的供给。技术是现代市场经济中最重要、最活跃的要素之一，增加关键技术供给，提高基础性专利数量，是检验落后地区是否迈入创新型行列的重要指标。落后地区要激发创新活力，必须加强对科技经费的投入、积极引进科技拔尖人才。

三是要促进原有优势转化和升级供给。每个地区都有自己富有生命力的优势，要促进原有优势转化和升级供给。要促进工业化和信息化深度融合，支持产业集聚发展和价值链跨区域重组，创新制造优势。

3.进一步简政放权，健全和完善权力制约机制

长期以来，一些落后地区政府权力的边界不清，一些官员对权力来源的认识不清，缺乏对行使权力必须承担责任的意识，于是造成现实中政府权力任性、越界、傲慢和滥用。

2013年党的十八届三中全会的《决议》指出：“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”这就明确地提出了要进一步转变政府职能，深入进行简政放权，深化行政审批制度改革，必须建立权力清单制度。权力清单制度的核心是制定和执行好三张清单，即权力清单、负面清单、责任清单。三张清单各有其独特的功效，它们分别从限制政府权力、赋予市场自由、减少微观干预、打造阳光政务、强化政府责任等五个维度，搭建政府全面履行职能的制度架构，必将为创业、创新营造良好的氛围，提供很好的助力。实践证明，权力清单制度是经济新常态下转变政府职能的突破口，落后地区政府更要积极研究、制定好三张清单，形成完善的权力清单制度体系，把权力关进制度的笼子里，保证政府权力真正为民而谋，为民而用，从而加快推进落后地区创新发展的步伐，打好翻身仗。

（三）政府要在创新发展中强化创新观念

转变政府传统观念，树立新理念。落后地区政府要创新发展，进一步转变政府职能，不仅是政府职责、功能的转变，制度和体制的创新，更是领导干部及公务员理念的创新及能力的提升。理论创新是一切创新的先导，理念转变是政府职能重新架构的决定性因素。因此，在经济新常态下，落后地区政府领导干部要进一步树立创新理念，并注重提升领导能力。

一要树立“五大发展理念”。习近平总书记深刻指出，“没有思想就没有灵魂，没有理念就没有方向”。经济进入新常态要求领导干部要有新状态。2015年党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，这“五大发展理念”是我国在“十三五”乃至更长时期的发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，是针对我国经济发展进入新常态、世界经济复苏低迷开出的药方，是事关我国发展全局的一场深刻变革。新的发展理念就是指挥棒，各级领导干部一定要经受住考验，把思想和行动统一到新的发展理念上来，积极以“五大发展理念”认识新常态，适应新常态，引领新常态。

二要深入学习供给侧理论，强化供给侧结构性改革理念。要通过学习，明确供给侧结构性改革的实质，正确处理好政府与市场的关系，发挥好市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。具体讲，就是将政府的主要职责定位于制定好法律、法规、标准和政策，为企业和社会提供良好的制度和政策环境。政府要在创新创业、实施创新驱动发展战略中充分发挥引领作用。

责任编辑 李建良