铜陵市城乡统筹发展的经验对城乡一体化发展路径的启示

孔令仙 （安徽经济管理学院社会与公共管理系，安徽合肥230059）



铜陵市城乡统筹发展的经验对城乡一体化发展路径的启示

孔令仙 （安徽经济管理学院社会与公共管理系，安徽合肥230059）

摘要：推进城乡一体化是现阶段贯彻落实科学发展观的重要举措，是统筹城乡发展的重要任务，也是加快农业和农村发展步伐、建设社会主义新农村和全面建成小康社会的必然要求。目前，城乡二元结构依然存在，阻碍了经济和社会的发展步伐，严重制约了城乡统筹改革和一体化发展的进程。要全面深化和彻底解决“三农”问题，构建社会主义和谐社会，必须切实进行综合改革，采取一系列措施推进城乡一体化发展。

关键词：城乡统筹；措施；城乡一体化；路径

为解决城乡发展严重失衡的问题，党的十八大提出城乡发展一体化的方针，并首次将城乡发展一体化作为解决我国“三农”问题的根本途径，要求加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，改变城乡经济发展严重失衡的状态，缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。党的十八届三中全会进一步指出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，并通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出：健全体制，创新人口管理，加快户籍制度改革，推进农业转移人口市民化，让广大农民平等参与现代化进程。铜陵作为安徽省城乡一体化综合改革的试点市，在城乡统筹发展中取得了较大的成效，研究铜陵的举措并提出针对性的改进措施，对我省乃至全国的城乡一体化发展路径都具有重要的借鉴意义。

一、铜陵市推进城乡统筹发展的经验

近年来安徽经济发展不断提速，第一二三产业发展取得了长足进步，但仍存在资源配置明显偏向于城市、城乡经济发展与管理体制改革不同步、城乡发展不协调等问题，影响了整个国民经济的发展速度和质量。为把党的统筹城乡发展的战略决策落到实处，安徽省推出了城乡一体化综合配套改革试验区项目。铜陵市在户籍制度、产权制度、农民权益保护、集体土地流转等方面做了一系列创新和探索。主要措施如下：

（一）制定城乡一体化试验示范实施内容，美好乡村建设取得很大成效

根据《安徽省美好乡村建设规划》（2012-2020年）和《铜陵市深入推进城乡一体化发展建设综合配套改革试验区方案》制定了城乡一体化美好乡村建设试验示范实施内容，按照城乡一体、统筹衔接的要求，完成如下工作：一是完成行政村村庄规划修编工作，村庄布局进一步优化。二是加强中心村建设，完善提升新型农村社区，中心村辐射聚集能力增强。三是加快完善基础设施建设。四是继续推进城乡公共服务均衡发展。五是不断完善城乡就业和社会保障制度。六是强力推进城乡生态环境体系建设。基本实现了道路硬化、村庄绿化、路灯亮化、环境美化和公共设施配套化的目标，达到了村庄整洁、水清、有序、村美的要求。

（二）进一步深化改革，推进户籍制度和农村产权制度改革

1.深入推进户籍制度改革。一是改革户籍制度，消除城乡分割的户口管理二元结构。铜陵市结合实际，制定了《推进城乡一体化户籍制度改革实施方案》和《铜陵市农村集体经济组织成员认定办法》，全面完成“农村集体经济组织成员身份”认定工作，率先开展户籍制度改革，实行居住证管理，取消了农业户口和非农业户口的区分，对农村集体经济组织成员实行动态管理，实现安徽省“二元”户籍制度改革的首创。二是全面落实户改各项政策，做好户改人员各项政策衔接落实工作。户籍改革方案由一个整体方案和多项配套实施方案构成，称之为“1+12”方案，拥有居住证的流动人口与原有的城镇居民享有统一的保障和社会福利。加强保障性住房建设，首次将农村居民纳入城镇住房保障范围，为农民“市民化”打下了坚实的基础。

2.积极稳妥地推进农村产权制度改革。出台了《推进城乡一体化农村集体土地产权制度改革实施方案》《关于铜陵市农村产权制度改革若干指导意见》《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的实施意见》《铜陵市农村房屋权属登记管理办法》等文件。一是制定“1+8”方案。2012年4月，农村产权制度改革方案出炉，同步出台了农村产权制度改革指导意见、市场配置、抵押融资、产权交易等8个方面配套方案，逐步建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度。二是切实推动农村产权资源资本化、市场化，明确了农村产权制度改革的目标任务。构建农村产权交易平台，培育农村产权交易市场。三是做好农村产权抵押融资宣传、组织协调和服务等工作，全面启动农村集体建设用地、宅基地、承包地、房屋等抵押融资试点工作。

（三）加快推进农业现代化步伐，产业发展特色明显

遵循国家现代农业示范区建设的相关准则，突出“都市农业、精细农业、生态农业“的发展理念，以产业为发展形态、以生态为发展前提、以科技为转变动力，发展优质高效高产经济作物，突出发展畜禽业和特种水产业，加快推进农产品标准化蔬菜基地建设。通过农业产业化龙头企业和规模化经营大户带动，因地制宜发展农产品生产，打造“一村一品”农业发展模式，努力促进一二三产业的相互融合，拥有省市级企业161家，各类农民专业合作社494个，凤丹、白姜、蔬菜、高标准水稻、水产畜禽养殖等五大优势主导产业规模化经营程度高，形成以休闲观光农业为特色，以农产品加工、流通为配套，结合生产、生活与生态三位一体的新型生态旅游业。不断改善农业生产条件，加快农业科技和设施装备的投入，着力提高农业综合生产能力。加大土地流转力度，变分散经营为规模集约经营，建成全省唯一的地市级国家现代农业示范区。大力发展信息、科技、金融等生产性服务业，深入实施千乡万村市场工程，推动农批对接、农超对接、直采配送等多种形式的农产品营销模式，建立农村商品配送中心和连锁店。

（四）进一步加强农村基层组织建设

健全以村党组织为核心的村级组织配套建设，按照“以城带乡、资源共享、优势互补、协调发展”的总体要求，配合做好百家组织大联建、百个项目促发展、百名干部下基层、百件实事惠民生的“四百”工程，从更高层次、更宽的领域强力推进城乡党组织结对帮扶活动。以“四百”工程为抓手，积极共建基层组织构建体系、党建资源共享体系、干部人才共育体系、党员队伍共管体系、和谐社会共创体系、科学发展共赢体系和新型村级治理体系。规划建设社区服务中心，创新社区管理机制，构建“四位一体”（社区党总支、管委会、居民代表委员会、监督委员会）的社区组织架构，推进乡镇服务职能延伸到社区，为群众提供更贴近的便民服务。

在铜陵市政府的主导和推动下，铜陵制定了《关于城乡统筹发展实施意见》，提出铜陵统筹发展“三步走”的战略目标，并具体明确了城乡“五个统筹”（统筹城乡经济发展、统筹城乡基本建设、统筹城乡市场体系、统筹城乡管理体制、统筹城乡社会事业）和农村“四化”（环境净化、公共区域亮化、村庄绿化、村庄整体美化）方向，坚持以加快农村发展为重点，以改革开放和科技进步为动力，全面推进城乡一体统筹发展。

二、铜陵市推进城乡统筹发展进程中存在的问题

以户籍制度和农村产权制度改革为切入点的城乡统筹为铜陵发展带来了的生机，打破城乡二元结构，盘活农村存量资源，城乡要素进一步合理配置，但也存在一些问题：

一是缺少有力的组织机构统筹协调推进，安徽省城乡一体化协调领导小组只是一个名称，没有出台相关的政策措施，未真正发挥指导作用。二是城乡一体的规划理念滞后，规划编制粗糙仓促，缺乏统一的认识，在规划、实施、协调和管理等方面缺乏系统的思考，不能有效衔接，产城分离较多，出现重复建设，乡村特色不明显。三是农村产权市场发育不健全，金融部门对农村产权融资认可度不高；农民住宅和土地确权工作完成了，但确权证书得不到金融机构认可，无法进行抵押贷款和市场交易，限制了资产盘活，压抑了农民的积极性。四是资金需要量大，地方财政压力大，投资的主渠道是市政府的财政投入，多元化投入机制尚未建立，财政负担重，严重影响城乡一体化工作的推进。五是城乡二元结构仍比较明显，产业体系的支撑力度不够。铜陵产业结构单一，以工业为主，第三产业发展相对滞后，配套服务业发展欠缺，现代产业体系不完善，不能充分发挥对乡村的辐射带动作用，区域经济影响力较弱，对城乡一体发展的支撑力不够。

三、城乡一体化发展的路径选择

针对铜陵在城乡统筹发展中存在的问题，总结其统筹城乡实践中的经验和教训，为安徽乃至全国城乡一体化发展的路径提出建议。

（一）加强组织领导，全面促进部门联动，合力推进城乡一体化进程

农民向城镇转移主要依靠市场的力量，但也需要政府加强引导。城乡一体化建设的涵盖面广，要建立党委领导、政府主导、部门协同、市县联动多层次的工作推进体系，确保各项工作有序稳步推进。建立城乡统一管理的新体制，协调各方力量，在抓好各自职责范建立信息互通机制和协调沟通机制，将管理工作的重点转向统筹城乡发展，严格落实工作责任，建立有关部门各负其责的领导体制和工作机制。建立健全城乡一体化协调机制，提高各级党委、政府对推进城乡统筹发展和城乡一体化工作的认识，形成政府统一领导下的各部门分工负责、齐抓共管的工作机制，加大统筹协调力度，打破条块分割，同步推进经济园区和城市新区建设[1](104)。通过各种政策及法律来带动城乡的均衡发展，深化土地制度、户籍制度、社会保障体制、金融体制等改革方式，改变二元结构所造成的城乡差别，推进城乡区域经济统筹协调发展。

（二）制定科学规划，强化城乡规划同步推进实施

城乡一体化改革的推进需要强大的城市综合承载能力，推进城乡统筹建设必须坚持规划先行。二元结构在规划上以城市为中心，割裂了城乡的有机联系。应进一步完善规划体系、优化空间布局，根据国民经济和社会发展的规划，按照“上下衔接、整体协调”的原则，编制区域内《产城一体发展总体规划》，以中心城区为主体，注重产城之间的融合互补，将城乡空间布局与产业布局结合起来，把工业与农业、城市与乡村作为一个整体综合规划。改变自发无序的发展状态，引导产业梯度布局与集群发展，逐步形成产业分工合理、城乡发展有序的区域一体化经济格局。编制城乡基础设施建设规划，形成重点中心村、一般中心村和保留自然村层次分明、功能明确的村庄体系，防止重复建设和二次空心化，从根本上改变农村落后面貌，促进城镇有序发展，农民梯度转移[2]。完善农村产业发展规划，围绕国家现代农业示范区建设，使规划形成统一的有机整体。

（三）产城一体是城乡一体化发展的重要基础

城乡一体化改革的推进需要产业支撑和可持续的财力支撑，铜陵的户籍制度改革从根本上打破了附加在户口上的教育、医疗、就业、住房等社会福利的不平等待遇，加快了城乡协调发展。但铜陵产业结构相对单一，难以提供更多就业岗位。目前资金来源的主渠道仍是财政投入，缺乏产业支撑，缺少建设资金，持续发展动力不足。要实现城乡统筹发展，首先，必须处理好城市与产业的关系，在规划的引领下，建立产业与城市协同发展机制，实行产业对接，推进经济园区建设，构筑现代产业体系来支撑产城融合发展。其次，要进一步扩大融资规模，制定相应的政策引导资金提供支持，着力推进行政管理体制和创新财税制度改革，扩大金融产品服务范围，整合各类项目资金，建立多元化逐年增长的投入机制。三是完善城市配套功能，强化产业集聚区基础设施与城市现有基础设施的共享和衔接。通过发展科技研发、金融、中介等服务业，迅速形成人才、技术、资金集聚地和产业发展区，为产城一体发展奠定坚实基础[3]。

（四）加快城乡融合，进行体制创新

实施城乡一体发展，体制创新是关键：一是改革管理体制，加快推进管理部门一体化进程，改变多头管理的现象，建立城乡统一的对口管理体制。二是强化城乡管理的对策研究，铜陵市率先探索实践农村产权制度改革，但农村产权的流转交易、抵押融资受到有关法规的制约，难以进行抵押贷款和市场交易，应实现农村住宅和土地承包经营权的市场化流动，为产权制度改革向纵深推进打下基础。三是全面推进户籍制度改革，铜陵虽在全省率先探索实现一元化户籍制度改革，但仅限于本市。应抓住国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》的机遇，总结经验，出台全国统一的农村集体经济组织成员身份认定办法和户籍制度改革政策，实行一元化户籍登记制度。四是深化农村产权制度改革，完善农村基本经营制度，稳固土地承包关系，推进土地所有权、经营权、承包权分离。落实所有权、稳定承包权、放活经营权，完善农村产权交易市场体系，建立城乡统一的建设用地市场[4]。实现城乡要素自由流动和资源优化配置，解决财产权益的城乡不平等问题，促进农民持续增收。改革农村宅基地制度，完善宅基地退出机制，促进农村产权合理流动，赋予农民更多财产权利，确保城乡居民享有平等的发展机会、完整的财产权利和自由的发展空间。五是健全工作推进机制，加强基层组织建设，深入推进“四百”工程，实施农村党建示范点创建工作，发挥舆论引导作用，发挥群众在城乡统筹建设中的主体作用。

（五）加大基础设施投入力度，实现城乡基础设施建设一体化发展

城乡一体化发展需要完善农村基础设施，建立覆盖城乡的基本公共服务体系，推进基本公共服务均等化，将资金优先投向农业基础设施和农村民生工程。一要加强城乡道路网络建设，完善高速通道体系，全面提升道路等级，建设农村融入城镇的快速通道。二是加大对农村服务网点的投入，完善医疗服务设施，保证每个乡镇都有符合国家标准的中小学和（中心）卫生院，切实解决农村“上学难”“看病难”的问题。三是加大对农村基础通讯设施及信息网络建设，着力推进光纤入户、无线网络全覆盖建设，提升通信基础设施建设和利用水平，实现信息网络进村入户。四是加强城乡能源保障基础设施建设，保证农村用电安全；有效利用秸秆等资源，大力发展秸秆气化、沼气、太阳能等可再生能源技术，变废为宝，形成经济卫生的农村能源体系[5]。五是加快文化、体育设施建设，建立村文化活动室和体育健身广场，提高农民文体活动比例。使乡村联系城市的硬件设施得到改善，稳步推进城乡一体化建设。

城乡一体化发展是一项综合性、复杂的系统工程。铜陵市不断创新统筹城乡发展理念，走出一条城乡一体化发展的特色道路，为我国城乡一体化发展提供了较为有益的探索路径，其成功发展的经验值得总结和借鉴。当前应充分用好十八届三中全会关于城乡发展一体化的政策决定，在政府部门的统筹控制和各主体的通力合作下，采取切实可行的措施，同步实施户籍制度改革、农村产权制度改革，统筹发展基础设施、公共服务和社会保障体系建设，推进城乡要素自由流动和平等交换，实现公共资源的均衡配置，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果，形成以工促农、工农互惠、以城带乡、城乡一体发展的新型城乡关系。

参考文献：

[1]张银银,翟国方,谢莹,等.从南京统筹城乡发展试点实践看城镇化路径选择[J].现代城市研究,2014(8): 100-104.

[2]张正贵.玉溪市城乡统筹发展面临的问题及对策[J].中共云南省委党校学报,2014(4):40-42.

[3]方元,韦钱宁.铜陵，走产城一体新型城市化道路[J].安徽科技,2014(3):30-31.

[4]鲁俊.全面深化统筹城乡综合配套改革加快实现更高水平的城乡一体化[J].农村工作通讯,2014(17): 16-19.

[5]周涛.城乡经济社会一体化新格局研究——以驻马店市为例[J].农业经济,2014(9):89-90.

（责任编辑单丽娟）

作者简介：孔令仙(1977—)，女，硕士，安徽经济管理干部学院社会与公共管理系副教授，从事经济法学研究。

项目基金：安徽经济管理学院2014-2017年度科研团队项目“安徽新型城镇化法治建设研究”成果之一（项目编号：YJKT1417T03PY）；安徽经济管理学院2015-2016年青年项目农村集体经营性建设用地入市的法律问题研究成果之一（项目编号：YJKT1516Q 08）

收稿日期：2015-05-20

中图分类号：F291.3

文献标识码：A

文章编号：1672-8254（2016）01-0070-04