创新林业行政执法机制提高执法能力

文/ 童庆辉

创新林业行政执法机制提高执法能力

文/ 童庆辉

三明位于福建中部，全市土地总面积2.29万平方公里，辖12个县（市、区）是全国集体林区改革试验区，是全省生态文明建设的重要组成部分。2005年—2009年，三明市各县（市、区）先后成立了林业执法大队，并承担整合后的原分散在市林业局内设机构和所属事业单位的林业行政处罚职能。目前，三明市林业行政执法运作模式主要有四种类型：一是“独立查处型”，即所有林业行政案件直接由执法大队办理，林业站只协助办理案件；二是“全面查处型”，即执法大队和林业站均办理案件；三是“管理型”，即执法大队不办理案件只负责执法管理，案件以乡镇划分辖区由林业站办理；四是“森林公安型”，即执法大队和林业站均不办理案件，行政案件交由森林公安统一办理。执法运作模式存在多样，主要问题是执法人员编制不足或被其他占用（2015年调查，全市林业执法机构定编337人，在编271人，借出108人，借入71人，实际在岗234人），林业站在岗人员缺少、执法人员整合困难，安于现状、对执法机制建设缺乏系统研究等因素影响，一定程度影响执法效率。

尤溪县林业行政执法采取了林业站建立林业行政执法中队机制模式。2012年以来，县林业行政执法大队共受理林业行政案件1277起，立案、查处、结案1222起。其中2012年受理398起，立案、查处、结案398起，2013年受理307起，立案、查处、结案307起，2014年受理221起，立案、查处、结案221起，2015年受理249起，立案、查处、结案249起；2016年1—10月受理102起，立案、查处、结案102起。林业行政案件的查处率和结案率均达100%，未发生行政复议和行政诉讼案件。林业行政案件发生率呈逐年下降趋势。林业行政执法工作经验先后被推荐在国家、省、市林业执法工作会议上做典型交流，并得到了国家林业局的充分肯定。建议在适宜地区基层林业站大力推广，以加强执法能力建设。

一、林业站建立林业行政执法中队机制模式优势分析

乡镇林业站是林业综合执法的重要组成部分，在林业站建立执法中队，林业行政案件以乡镇为辖区由执法中队查处办理，主要优势呈现在：

1、林区治安动态熟悉。中队执法人员工作生活在基层与林业站包村人员或乡村林业管理人员长期相处，相互学习及时交流，对村情、林情、林区治安动态熟悉。

2、打击破坏森林资源行动迅速。中队执法人员可以与护林员密切配合，森林资源保护“联防、联动、联户”效果好，及时掌握信息，及早了解案情，第一时间打击，避免大案要案发生。

3、林业行政处罚结果落实效果好。林业行政执法，缺乏强制手段，遇到一些刁蛮、无赖的管理对象，缺乏有效手段将处罚决定落实到位时，往往可以通过林业站的管理职能来协调落实林业行政处罚结果，促进案件及时结案。

4、执法成本较低。林业站现有的办公设施与基础条件基本上可以满足中队执法需要，可减少执法基础设施投入。以乡镇为辖区，执法区域范围小，执法行动迅速，案件办理成本相对较低。

5、林业管理与执法力量优势互补。当案件查处执法人员不足时林业站可派人员弥补，当林业站工作人员不足时执法中队可派执法人员弥补，执法人员和林业站工作人员既能掌握林业的业务技能，又能熟悉执法的业务技能，为推进森林资源保护打、防、管、控并举起到良好促进作用。

6、行政案件与刑事案件无缝对接。在巡查中发现违法行为可能涉嫌犯罪的直接向辖区森林公安派出所报告，由森林公安直接立案查处，实现行政案件与刑事案件的无缝对接。

7、加强基层林业行政执法是林业发展必然趋势。随着林业育林金全面取消，今后，非法木材运输案件将会大量减少，盗、滥伐林木、非法移植林木、违法侵占林地、破坏野生动植物、违反野用火等执法工作重点更多转向源头。

二、创新林业行政执法机制，提高执法能力

（一）林业站建立林业行政执法中队机制模式

县林业局高度重视并取得县委、县政府支持，合理调整现有执法人员、配置林业综合行政执法力量，经县编制委员会批准，核定执法机构编制名额（约每6万亩林地配1人），为全额拨款的事业单位。县林业局将法律赋予的林业行政处罚权，集中归并委托给林业行政执法大队统一行使。林业行政执法大队为县林业局直属机构，内设综合股、法制股和每个乡镇设一个执法中队，执法中队和林业站合署办公，中队配单独的执法业务办公室、询问室和档案室等，采取“一带三”管理模式。即：林业站长兼任林业行政执法中队中队长，带好林业站人员、执法中队人员和乡村护林员三支队伍开展辖区内的各项林业工作。每个中队设一名专职副中队长，负责林业行政执法工作。以乡（镇）为基本单位划分中队辖区，辖区内经省政府批准设立的林业检查道路站由相应执法中队管理，执法中队按辖区行使行政处罚权。每个执法中队与林业站合配执法车1辆，并配有电脑、打印机、数码摄像机、执法记录仪和GPS卫星定位仪等办案所需的基本设备。

（二）严格职权划分

明确林业综合行政执法大队的主要职责是：依法治林，落实林业法律、法规、规章的实施；负责木材和野生动植物及其产品的运输检查、植物检疫证件查验；负责查处各类破坏森林、林木、林地，非法经营、加工、运输木材及其产品、野生动植物及其产品，违反规定生产、经营林木种子、苗木，违反规定进行野外用火，违反植物检疫和病虫害防治规定等的林业行政案件；协助林业主管部门做好林业法律、法规、政策的宣传；协助林业行政案件举行听证会议有关工作和林业行政复议、诉讼案件的事务工作；承担负责群众控告、举报件调查；承担林业主管部门交办的其他工作。对案情复杂、社会危害大、查处难的林业行政案件组织联合办案，加大查处力度。

（三）合理设定岗位

林业执法大队将林业检查站、林政稽查队归并在内，人员从林业内部从事林政执法现持有执法证的人员中经考核、竞聘上岗、择优录用。林业综合行政执法大队设大队长1名，主持执法大队全面工作；副大队长1—2名，协助大队长工作；各执法中队设中队长1名，副中队长1—2名，其中：辖区内设有经省政府批准的林业道路检查站的增设1名副中队长。人员岗位设置侧重基层中队，中队人员规模根据其辖区工作量大小配备。执法大队副股级以上职务由县林业局任免，一般工作人员由执法大队聘任；除重大决策外，一般性工作和一般工作人员由执法大队指挥、调度。

（四）保障经费供给

林业综合行政执法大队实行“收支两条线”管理。执法罚没等款项收入全额上缴县财政，费用由县财政拨付。执法大队实行财政二级预算，即县林业局的下一级核算单位。人员工资、奖金、福利及经常性费用等每月核拨，工资由县财政局统发，专项经费由执法大队专题申请解决，实行“罚缴”分离。

（五）强化队伍管理

1、制定完善规章制度。为了加强执法机构队伍管理，推进林业综合行政执法，提高林业综合行政执法水平，各级林业执法机构应建立《林业行政执法服务承诺制度》、《林业行政执法首问责任制度》、《林业行政执法廉政建设制度》、《林业行政执法监督检查制度》、《林业行政处罚案件错案责任追究制度》、《林业行政处罚重大案件报备制度》、《林业行政案件文书制作及归档管理责任制》、《林业行政执法统计制度》、《林业行政案件举报制度》、《林业行政执法人员素质培训与考试办法》、《林业行政执法信息公开制度》、《林业行政执法告知制度》、《林业行政执法合法性审查制度》、《林业行政执法重大或复杂案件集体讨论制度》、《林业行政执法案例指导制度》、《执法人员考核制度》等制度。

2、加强执法人员考核。执法中队的培训、考核、发证和监督等具体工作，由执法大队负责组织实施。林业行政执法工作人员实行三年一聘制。根据考核情况确定奖惩标准，对连续两年考核不称职的，取消其执法资格，并予以解聘。中队领导相互交流，普通队员根据岗位需要每三年内进行轮岗,有效提高执法人员工作积极性。

3、实行执法与监督分离。县林业局应当按照林业行政处罚程序的要求建立、健全林业法制机构或配备专职法治人员，统一负责行政案件的把关、审核、监督工作，统一执法标准、程序，规范执法行为，加大执法监督工作力度，实行执法与监督分离，从根源上堵塞执法漏洞。

4、规范执法行为。首先是规范林业行政处罚自由裁量权行使，严格按照主管部门制定的《林业行政处罚自由裁量权细化标准》实施，通过细化法定自由裁量权，控制和缩小了“讨价还价”的空间，从源头上防止滥用和乱用行政处罚自由裁量权，使“人情案”、“态度案”等情形得到有效控制。二是实行执法透明公开，对林业行政处罚依据、程序、报案途径、处罚结果进行公示，增强林业执法透明度，接受广大人民群众监督。三是开展执法“三公”主题教育。健全完善综合执法规章制度，加强执法行为规范，执法场所统一标识、执法人员统一着装，办公设备和执法装备配置齐全。四是开展网上办案。

（六）提升执法能力建设

1、建立林政资源管理与执法信息共享平台。为快捷迅速有效查破坏森林资源行为建立第一手信息资料，及时进行有针对性的执法检查，林业执法管理要纳入大数据、云计算、3S、移动互联网等技术智慧林业平台；林政资源管理部门的林地审批、林木采伐、木材运输办证、木材加工厂检查情况等信息与执法机构信息互通；执法人员巡查纳入GPS定位，实行智能化管理管理。

2、实施森林保护综合视频监控系统。在林区重要路口、路段、木材交易货场和木材加工企业出入口等设置视频监控探头，进行实时监控，在城区建设森林资源管护指挥中心，在各乡镇建设分中心，进一步提高技防水平。

3、建立执法“联防联动”机制。随着森林资源管护队伍的不断壮大和管理的加强，广大护林员长期在林区源头巡查，护林效果发挥作用大。林业执法大队要积极主动与森林资源管护队伍联系，建立执法护林“联防联动”机制，在执法中形成一支以专职执法人员为骨干，护林员辅助配合相结合的林业综合行政执法巡查队伍网络。充分发挥护林员巡查、“耳目”作用，提高案件发现率和执法效率。

4、建立森林资源保护联席会议制度。执法大队与森林公安、交警大队、检察院生态科、法院生态庭以及林业局内部相关部门等建立森林资源保护联席会议制度，不定期召开林业执法联席会议，对集体林权制度改革中出现的新执法问题进行沟通和交流，达成共识。对案情复杂、社会危害大、查处难的林业行政案件组织联合办案，加大查处力度，增强威慑力，有力地打击了破坏森林资源的违法行为。

5、加强执法协调。林业执法大队成立后，执法大队集中了林业行政处罚权，推行了综合执法，但是林业行政执法种类多，有的专业性强，如野生动植物鉴定、林木检疫检查、种苗检查、林地检查等涉及的专业强，在执法过程中需要加强林业相关部门的协调和密切配合，否则，执法的效果就很难显现。为加强执法工作协调，建议成立林业执法工作领导小组，在林业主管部门领导下，以森林公安机关和林业行政执法队伍为主、相关职能部门为辅的林业执法体系，由分管林业执法工作的领导任组长，森林公安、林业执法、林业法制、林政资源、野动、森防、种苗、防火等相关职能部门主要负责人为领导小组成员，负责统一组织、领导林业执法工作，定期研究及时协调林业执法工作中遇到的困难和问题，提高执法合力。

6、转变林业检查站执法方式。优化检查网络，加强动态巡查。根据道路交通发展与木材、野生动植物流向的实际，及时调整优化林业道路检查，加强对木材生产堆头、加工企业、木材集散地和违法运输木材多发地段和绕道运输等重要地段的巡查。

（作者单位：三明市林业执法支队）

责任编辑/鲍晓红