政务诚信的评价指标及其实证研究*——以苏州某区行政服务中心为例

张思浜

(苏州科技大学 教育与公共管理学院，江苏 苏州 215009)



政务诚信的评价指标及其实证研究*
——以苏州某区行政服务中心为例

张思浜

(苏州科技大学 教育与公共管理学院，江苏 苏州 215009)

政务诚信对社会诚信的建设有着重大的示范和引领作用，而评价政务诚信水平的高低必须以科学合理的政务诚信评价指标为依据。通过分析政务诚信的评价指标，同时以苏州某区行政服务中心为研究个案，对其当前的政务诚信水平进行评价,并从执政形象、制度建设、利益导向等方面提出几点改进建议。

政务诚信； 评价指标； 实证研究

2014年国务院常务会议原则上通过《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》，明确要求政府要以身作则，带头推进政务公开，以政务诚信示范引领全社会的诚信建设。这充分体现了政务诚信对社会信用体系建设的关键作用。政府的政务行为对社会行为有着至关重要的引领和示范作用，这是由政府在社会生活中的主导地位及其影响力所决定的。[1]人无信不立，国无信不强，政务诚信事关民心得失、政权存续。以政务诚信示范引领社会诚信建设，凸显了政务诚信在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用，彰显了我们党和国家推进诚信建设的科学理念和鲜明态度。

政务诚信建设，核心是政务行为的公开化、规范化。一方面，政府应率先垂范，以政务诚信带动商务诚信和社会诚信，以清正廉明的党风政风带出诚实信义的民风社风，确保政策制度科学有效，避免“朝令夕改”，营造“有信者荣、失信者耻”的氛围和诚实、自律、守信、互信的社会环境。另一方面，要全面推进政务公开，使权力在阳光下运行，提升政府公信力，真正做到取信于民。

政务诚信建设的效果，即政务诚信水平的高低最终是依赖于广大民众的主观感受与客观评价。主观感受是民众对政务诚信的直观评判及整体认知，客观评价则是在对政务诚信所涉及的全方位要素进行分解、量化评价的基础上形成，即基于层级量化的评价指标的基础上所进行的政务诚信评价。因此，科学有效的政务诚信评价指标的建立是提高政务诚信水平的前提和依据。

一、 政务诚信的评价指标分析

通常情况下，“政务”特指公权力部门或公共机构利用公共权力来管理公共生活的各自活动。政府是执掌公共权力的重要主体，是国家公共权力的代表，是按照一定规则建立起来的组织机构体系。[2]因此，所谓“政务诚信”，主要就是政府行政行为中所蕴含的诚信，是诚实守信原则对于政府各种公共管理活动的具体要求。政务诚信属于政治道德的范畴，而政治道德“规范从政人员的政治行为”[3]。

笔者主要基于组织绩效评价理论，结合关键绩效指标法对政务诚信的指标体系进行分析，即从政务活动的主体——政府组织的价值取向、执政形象，执行政务活动的过程及能力表现，政务活动的实施效果三大方面进行分析。在对单项指标的分析界定上则会借鉴新公共管理中的“顾客导向”“委托代理”等相关理论。

(一)政府组织的价值取向与执政形象指标

各级政府组织及其公务人员是执行政务活动的主体，是直接面向民众和各类非公共性质的社会组织，因此其价值取向与执政形象是政务诚信与否最直观的评价指标。具体而言，政府组织的价值取向主要通过下述问题呈现：各级政府组织在实施公共管理过程中是否立意为民？是否代表公众利益？政府组织作为公众的“代理人”是否秉承“委托人”的意志？这些是涉及政府执政合法性的根本指标。

执政形象是民众从“顾客”的视角，对政府在提供公共服务的过程中各项表现的直观评价，这种评价既可能是对政府作为一个整体组织进行评价，也可能是对政府组织中单个执行具体行政事务的个体实施的评价。对政府组织的整体评价主要以政府提供公共服务的成本及效率为依据，对个体的评价则涉及公职人员的服务态度、从业品质等方面。

(二)执行政务活动的过程与能力指标

政务诚信在执行政务活动的过程中主要体现为以下三点。一是公开透明，即让民众充分了解各项公共事务决策、实施过程，让民众充分享有知情权及参与权，这就要求日常政务信息充分公开，且公开的信息真实可靠。二是执行政务活动是否依法依规、一视同仁，各级政府组织及公务人员在执行日常政务活动中须有规可循、有法可依，尽量避免因不同的服务对象而产生不同的服务结果，避免让民众觉得公共权力任性妄为，不可信任。三是执行政务活动的过程是否有完善的内外监督体系，允许并且愿意接受社会各方面的监督评价，这除了政府组织内部的监督外，还应该包括社会媒体、普通民众的监督。

政务活动的执行能力也是政务诚信的重要指标。早在2004年9月，中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议就通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，从指导思想、原则方向、路线方针等宏观层面着力提升党的执政能力。由于我国实行的是具有中国特色的社会主义政治制度，中国共产党肩负着对各级政府的领导作用。因此，执政党的执政能力的加强，同时也有利于各级政府政务执行能力的提升。具体而言，政务活动的执行能力又可以包括以下三个方面。第一，执行政务活动的组织本身，即“政府”的自我管理能力。政府须要清晰地界定下辖各部门各职位的责任、权力，避免“多头管理”或“无人管理”的现象，避免懒政惰政的可能。第二，政府对公共政策制定、执行的能力。公共政策的制定和执行是公共权力的运行结果，事关全社会各阶层的利益，要确保“公器公用”，杜绝“公器私用”。第三，各级政府及公职人员与社会各界的沟通能力、面对危机的处理能力，以及对错误政务结果的责任担当能力。任何组织都不可能做到内外管理上的完美，错漏之处难免，但在面向错误和遗漏时所表现的沟通和处理能力却千差万别，在执行政务活动中保持和社会各界的有效沟通，同时勇于担当各种责任也是政务诚信的重要表现。

(三)政务活动的执行效果和利益导向指标

无论是对个体还是组织的绩效评价，品质、价值倾向和行为能力都是绩效评价的前提性指标，在达到这些指标的基础上，更主要的考量则是绩效结果类指标，即“做成了什么事”。因此，政务活动的执行效果和利益导向更是衡量政务诚信、政府绩效的主要指标。具体来说，又可分为宏观层面(如社会稳定、经济发展)和微观层面(如个人生活水平、职业发展前景)。社会稳定、经济发展、保障周全等指标能体现社会各界对政府宏观管理的认可，进而增强民众的信心，强化其对政府的信任；个人生活水平、职业发展前景等指标则让每一个社会个体享受到社会发展的利益，感受到政府执政为民的价值取向。

在分析政务诚信各类评价指标后，鉴于适用性原则，对各指标的评价标准以等级化标准A、B、C、D、E进行区分，各等级标准间以程度副词或频度副词进行界定，如“非常高”“经常是”等。基于以上分析，笔者将政务诚信指标体系从组织绩效评价的视角分列如表1所示。

表1 政务诚信评价指标体系

二、 苏州某区行政服务中心政务诚信调查及结果分析

笔者以苏州某区行政服务中心的日常政务活动为对象，采用现场问卷调查并辅以访谈的方法，对前来办理业务的民众进行了实证调研。调查问卷共分四个部分：第一部分是指导语，说明本次调研的方式、目的以及填写规则。第二部分是被调查者的基本信息，包含年龄、职业性质、工作年限、家庭收入及受教育程度。第三部分是以表1中评价政务诚信的二级指标为主体所设计的封闭式问题。第四部分是以表1中评价政务诚信的二级指标为依据所设计的开放式问题，以访谈的方式辅助性进行，其目的是了解调查对象的真实心态，确保封闭式问题选择的真实性。封闭式问题采取五点量表法，以A非常高、B比较高、C勉强可接受、D比较低、E非常低为选项。本次调查共发放问卷300份，回收300份，回收率100%，有效问卷300份，有效问卷率100%。整个问卷调查样本的基本信息特征如表2所示。

表2 问卷调查样本信息特征

由表2可见，样本选择在年龄、受教育程度、工作单位性质、工作年限及家庭年收入方面总体呈正态分布，具备抽样调查的典型性与代表性。

在确保样本的典型性与代表性的前提下，调查过程中辅以目测、访谈等方法来尽量保持调查对象对问题选择的客观性与真实性。政务形象与程序公平类指标统计结果见表3。

从表3数据可见，该区在执行公务及公职人员聘用公平公正方面得到的极端负面评价E最多，频次分别为23次、19次；公开政务信息的真实性，频次为13次。各指标的综合负面评价(D、E)依次为：政务信息公开程度(54次)、公职人员聘用的公平公正(46次)、政务活动的节俭程度(35次)、执行公务公平公正(35次)、公职人员清廉程度(24次)、对公众的服务态度(14次)。

表3 政务形象与程序公平指标选项分布状态

政务形象与程序公平指标体现了政府组织的价值取向、利益立场。政务活动的执行能力指标则体现政府实现组织价值、保证组织立场的能力水平。有关政务活动的执行能力各指标具体统计见表4。

表4 政务活动的执行能力指标选项分布状态

针对该区政务活动的执行能力的调查数据显示，民众对政府各部门的权责划分及政务活动的法规建设水平满意度相对较好，均未出现极端负面评价，而对现行的信访制度的设计、政府内部的监督能力和行政诉讼的法律建设满意度较低，极端负面评价较多，频次均在10次以上。综合正面评价(A、B)频次达200次以上的分别是公共管理能力的提升、政府各部门间权责清晰、公共政策的科学合理性。

在统计分析了体现政府组织价值与利益立场的政务形象及程序公平类指标，并进一步分析了政府组织实现其价值与立场的能力类指标后，笔者对政务活动的执行效果及利益导向指标进行统计分析(见表5)。

表5 政务活动的执行效果及利益导向指标选项分布状态

在政务活动的执行效果及利益导向指标上，民众对社会治安和社会稳定满意度、近10年国家综合实力增长，以及今后经济社会发展的趋势正面评价(A、B)较高，分别达233次、230次、219次，而对政府权力和责任的匹配程度、对社会公平的感受及社会保障水平的满意程度等极端负面评价相对较高，频次依次为13次、8次、6次。

以上300份调查样本数据表明，民众对苏州某区的政务诚信评价总体上还是积极正面的。各项指标的评价中以B选项最为集中，占比达42.3%，A、B选项总体占比为63.8%，居中评价C(可接受)占比为24.8%，负面评价D、E占比为11.4%。从传统的组织绩效评价视角而言，不反对即认可，苏州该区政务诚信工作的认可度则可达到88.6%，以常用的五等级组织绩效定性评价可评定为优秀。但从服务型政府和顾客导向型政府角度而言，顾客满意度的评价规则应是“不是满意就是不满意”，即A、B选项为满意，C、D、E选项皆为不满意，则该区的政务诚信工作不理想，认可度仅为63.8%，属于勉强合格的水平了。

三、提升政务诚信水平的几点建议

(一)建立否决性指标体系，强化执政为民的立场与形象

无论是组织还是个体都有其品质、德性的体现。组织的品质、德性以其利益立场及价值倾向为表现，个体的品质、德性以其精神、道德及职业素养为具体表现。政务诚信的建立有一个漫长的过程，但组织及组织内个体的品质德性是政务诚信建立的前提和基础。从本次调查的数据看，执行政务活动的公平、公正及公职人员选聘公平、公正这两项指标得到的极端负面评价最高，意味着不良的政风极大地损害了党和政府的执政形象。因此，整肃党风政纪是政务诚信建设的根本和基础。身为公共部门的政府组织完全可以借鉴私营组织，即企业的管理方法：逐步建立针对各级政府部门及部门成员的否决性指标体系，但凡涉及品质、德性(如部门政风奢靡、个体权力寻租等)不当行为，则对该部门或个体的绩效实行一票否决，甚至机构调整或人员裁汰。由此逐步形成组织及个体的行为禁区：损及执政形象与执政立场的行为不可触碰，否则个人的职业生涯彻底完结。

(二)完备法规制度，逐步建立透明型政府

在本次调查中，政府的内部监督能力及事后纠偏能力所得到的评价最低，这在很大程度上是因为执行政务活动的公平公正指标评价过低，即因不当党风政风导致民众对党和政府的自我监控能力产生了怀疑。因此，政务诚信的建立与维持终究是要依靠各项规章制度的完备才能确保长久，更大程度上体现了政府的自我管理及公共管理能力。具体而言，政务公开制度是政务诚信建设的首要保障，是政务诚信建设的突破口和表现载体；政务监督制度是政务诚信建设的根本保障，能够保障政务诚信的实现、减少政务失信的发生、保障政务诚信的维系；政务诚信奖惩制度是政务诚信建设的直接保障，对政务诚信起着激励和约束、引导和警戒、强化和促进的作用；政务诚信教育制度是政务诚信建设的重要保障，对于诚信德性的塑造、诚信习惯的养成起着不可替代的作用。[4]

(三)更重民生，让民众分享更多社会发展成果

从组织绩效评价的逻辑视角来看，组织愿景、价值的实现需要相应的组织能力，否则就成为空想、臆想，而组织能力在推进组织愿景实现的过程中又会受到外在环境等众多因素影响，因此存在这种风险：具有崇高的组织愿景及极强的组织能力，但因外在环境等因素的影响最终组织的愿景、价值被异化，即没有实现组织愿景所期望的组织结果。通俗地说，政务诚信与否究根结底是由广大民众来评价，而民众的个体利益是否得到足够的保障直接影响评价的结果。政府身为社会公共管理的主体，从组织绩效视角来看，需要在组织愿景、执政能力、执政结果上一致诚信，即言、行、果一致，否则会导致人们对组织品质、组织能力的质疑。

从本次问卷调查的数据来看，民众对宏观层面的结果类指标，如国家综合实力增长、社会治安和社会稳定等满意度比较高，但对微观层面的结果类指标，如个人生活质量、家庭经济收支安全感等评价则比较低。这主要是由于现阶段政府对民生的重视还不够，民众在医疗、住房、教育等方面投入过大，进而带来经济收支上的不安全感。因此，政府需要大力控制行政成本、节约公共资源，甚至将部分国有资产的收益投入到民生建设中去。在保障民生的基础上，才能形成个体利益与国家利益的相互促进与良性循环，进而强化对政府的信任。

[1]吕耀怀.论政务诚信对全社会诚信建立的引领及其实现[J].苏州科技学院学报(社会科学版)，2015(6)：1-6.

[2]桑玉成.政府角色：关于市场经济条件下政府作为与不作为的探讨[M].上海：上海社会科学院出版社，2000：4.

[3]李承.论政治道德的价值功用[J].学习与探索，2011(5)：65-67.

[4]马文君.论政务诚信的制度保障[J].苏州科技学院学报(社会科学版)，2015(6)：19-24.

(责任编辑：张 燕)

2016-05-22

江苏省社科基金项目“政务诚信：提升政府公信力的内在方面研究”(13ZZB006)

张思浜，男，苏州科技大学教育与公共管理学院讲师，主要从事人力资源管理及绩效管理研究。

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1672-0695(2016)06-0008-05