论碳泄露的法律规制及其协调

陈贻健



论碳泄露的法律规制及其协调

陈贻健

碳泄露是“气候与贸易”关联的核心议题。从《京都议定书》到《巴黎协定》，碳泄漏关注的重心从非对称性减排措施导致的竞争力损失转移到了减排义务分担的公平性上。将碳泄漏导致的排放量依“生产者负担”原则完全计入出口国的碳排放总量，从而决定减排责任分担，会导致严重的公平问题。发达国家以本国竞争力受损为由采取规制碳泄漏的单边措施，非但不能真正解决碳泄漏问题，反而会加重上述不公平。规制碳泄漏并解决其对减排公平分担的影响，需要重视多边规制及制度协调：一是要在UNFCCC的框架内完善贸易隐含碳的核算规则，科学、公平地核定各国碳排放量，确立“原因者负担”的减排责任原则；二是要进一步促进多边贸易机制的低碳化；三是要促进多边贸易机制与多边环境机制的协调。

碳泄漏 京都议定书 巴黎协定 生产者负担 原因者负担

引 言

从《联合国气候变化框架公约》(以下简称UNFCCC)到《巴黎协定》，国际气候变化法律体系在内部建构上日趋成熟。但是，气候变化问题是一个全球性的综合议题，它必然与其他领域的法律问题产生关联。国际贸易中隐含碳(Embodied Carbon)的产品导致的碳排放转移以及由此而生的碳泄漏现象，是气候变化法和国际贸易法之间联结的焦点问题。①由于碳转移而导致的碳泄漏现象，使得国际气候法中减排责任分担机制的公平性受到质疑，无论发达国家还是发展中国家，为限制碳泄漏现象而采取的单边措施，诸如碳关税和边界调节措施，又造成了“气候与贸易”两个领域的紧张关系。碳泄露的公平性问题主要发生在“气候与贸易”关联的领域，其法律规制也主要涉及两个领域的制度协调。仅靠国际气候变化法或国际贸易法任何单一领域的规制措施，无法真正解决碳泄露及其引发的公平性问题。

碳泄露是“气候与贸易”关联的核心议题

(一)碳泄露的概念

碳泄漏(Carbon Leakage)是碳排放外部性的一种形式，其关注的核心问题是排放责任主体是否承担了相应的减排成本。由于国际贸易中隐含碳(Embodied Carbon)的产品贸易引起了国家之间的碳转移，可能导致部分碳排放量逃避国家规制形成碳泄漏，因而碳泄漏也是“气候与贸易”关联的一个核心议题。在《京都议定书》确立的附件一国家强制量化减排模式下，碳泄漏关注的重点是减排措施的效果，即避免采取减排措施的国家减少的碳排放量被未采取碳排放措施的国家增加的碳排放量所抵消，并避免采取减排措施的国家竞争力受损。而在《巴黎协定》确立的“国家自主贡献”方案(INDC)下，所有缔约国均对碳减排做出承诺，因减排措施的差异造成的碳泄漏问题得以缓解，碳泄漏关注的重点也转向由于国际贸易导致的碳转移对各国减排责任分担公平性的影响。

碳泄漏的概念最初主要是由于欧盟、美国等对《京都议定书》实施效果的担心而提出的②。因为《议定书》根据“共同但有区别责任”原则将量化强制义务赋予附件一国家，而非附件一国家只承担道义上的自愿减排，这样就导致部分国家采取强制减排行动的效果会被未采取减排行动的国家增加的排放所抵消。1996年的政府间气候变化委员会(IPCC)第二次评估报告(SAR)即提及碳泄漏问题，并对碳泄漏率进行了粗略的评估(泄漏率在0-70%之间)③。IPCC的第三次评估报告(AR3)则将碳泄漏明确定义为附件一国家的部分减排量可能被不受约束国家的高于其基线的排放增加部分所抵消。同时，该报告还详细列举了碳泄漏的发生方式：(1)不受约束区域的能源密集型生产的转移；(2)由于对石油和天然气的需求下滑而引发国际油气价格下降，从而造成这些区域的化石燃料消费上升；以及(3)良好的商贸环境带来的收入变化(因而能源需求发生变化)。④比如，规定在《京都议定书》中的第一承诺期(2008-2012年)的减排目标仅仅针对附件一发达国家和经济转轨国家，非附件一发展中国家并未承担强制性减排义务，在这种情况下，附件一国家的能源密集型产业就不可避免地向非附件一国家以及部分经济转轨国家转移(经济转轨国家尽管是附件一国家，但由于经济衰退而且减排目标过于宽松以致不需要采取大量的减排行动)，能源密集型产业的转移就意味着大量的碳排放。除此之外，诸如美国、澳大利亚等拒不签署《京都议定书》的附件一国家，若不采取有效的减排行动，也有可能成为碳泄漏的流入对象。

IPCC第四次评估报告(AR4)基本延续了AR3的定义，认为碳泄漏是一国的减排政策导致另一国排放增加从而削弱其减排政策的效应，报告还特别列举了采取宽松政策而获得贸易优势的例子。值得注意的是，AR4还将碳排放权交易导致的排放增加视为碳泄漏的另一种类型，认为单边减排释放的排放许可会通过排放贸易机制而使他方获得新增排放的机会，从而会抵消原来的减排效果。⑤

2015年的《巴黎协定》确立了“国家自主贡献”减排方案(INDC)，虽然减排强制力暂时看来弱于《京都议定书》，但参与范围更加广泛，将UNFCCC的所有缔约方都纳入了新协议之中。这一变化形式上进一步消除了附件一国家与非附件一国家在碳泄漏问题上的对立，因为理论上既然所有缔约方均做出自主减排承诺，则原有的因减排措施产生的碳泄漏问题得到缓解，而非因减排措施，如因减排技术、能源资源禀赋、劳动力成本等引起的贸易隐含碳的转移，受到了更多的关注。

(二)碳泄露的形成机制

在UNFCCC及其《京都议定书》的体系下，碳泄漏的形成机制主要是由减排措施的外部性引发的。因为在UNFCCC及其《京都议定书》的框架下，各国承担不同的减排义务，部分国家承担强制性的减排义务，另一部分国家采取自愿减排方式，这就导致了各个国家之间“非对称性”的减排政策(Asymmetrical Carbon Policies)⑥。大多承担减排义务的国家，其贸易环境相对更自由和开放，采取环境管制政策，不可避免地会提高企业的生产成本，损害该国贸易产业的国际竞争力。⑦企业的生产成本在环境政策严格的国家上升，而在环境政策相对宽松的国家下降；其结果就是，后者在这方面的相对竞争力上升，产量增加；前者的企业竞争力下降以及劳动力市场的劳动力过剩，前者的企业投资者甚至开始向海外转移。这种现象可以归结为“污染避难所效应”(Pollution Haven Effect)。⑧碳泄漏实际上既是碳排放外部性的表现形式，也是碳排放领域的“污染避难所”问题的典型表现方式。

从对碳泄露概念及其形成机制的分析可知，碳泄漏并非只是因非对称性减排措施引发。实际上，任何造成不同国家或地区之间生产成本差异的因素均会引起产业或产品的转移，从而引发碳转移，而这部分碳转移在减排责任分担核算时并没有被科学、合理地评估，导致应当承担碳排放成本的主体未承担该成本，从而造成碳泄漏。

碳泄露的影响及其导致的公平问题

碳泄漏的实质是碳排放的外部性问题，其结果导致国际范围内一部分碳排放通过国际贸易中的隐含碳和碳转移避开了UNFCCC框架的约束，或者虽然仍在UNFCCC的框架内调整，但没有公平合理地分配给相应的责任者。碳泄漏问题体现了环境与贸易在气候变化领域的冲突，是国际气候法律新秩序构建中需要解决的公平性问题之一。

发达国家对碳泄露问题的关注实际上与其对相关产业的国际竞争力和国内失业问题的担忧有关，因此往往基于碳泄漏问题要求发展中国家共同参与减排，或者自己采取保护主义政策。例如，美国当年退出《京都议定书》时提出的理由之一就是：中国和印度等排放大国免于承担减排义务，会危害美国国内的竞争力，也使得全球减排缺乏效力。

碳泄露单边规制的实践及其冲突

(一)冲突例证：碳标签

由于碳标签采用的是“从摇篮到坟墓”的生命周期环境影响评价方法，因此，在气候变化领域引入碳标签制度意味着要根据产品的生产过程和生产方法(PPMs)来区别对待同类产品，这一措施可能从以下两个方面对国际贸易产生潜在影响，并引发争议：

总而言之，碳标签在WTO规则中的合法性是受到质疑的。碳标识本身很容易变成TBT，从而挑战WTO的非歧视待遇原则；而低碳技术性TBT如技术法规、技术标准和合格评定程序等作为低碳贸易措施的一种，也会极大地冲击到多边贸易体制的自由贸易理念。

(二)冲突例证：边境税收调节

碳泄露的多边规制转向及其协调

(一)确立“原因者负担”法律责任原则及相关制度

(二)促进WTO主导的多边贸易体制低碳化

(三)促进WTO与MEAs的协调

结 语

在《巴黎协定》确立的“国家自主贡献”方案下，由于参与减排的主体囊括了所有缔约方，因是否实施减排措施带来的碳泄漏及其导致的竞争力损失问题，相较《京都议定书》下变得没有那么突出。对碳泄漏问题更应当关注它对各国减排责任分担公平性问题带来的影响。由于广大发展中国家的经济发展很大程度上依赖于高能耗、高碳强度的产品出口，这些出口产品生产、运输等过程中产生的碳排放量却被完全计入出口国的碳排放总量中，并作为分配各国减排义务的重要考虑指标，由此导致国际气候法律实施的不公平。发达国家因本国竞争力受损为由采取的规制碳泄漏的单边措施非但没有真正解决碳泄漏问题，反而加重了上述不公平的程度。因而需要在UNFCCC的框架内解决贸易隐含碳的核算问题，以此为基础科学、公平地核定各国碳排放量，确立“原因者负担”的减排责任原则而非一味强调“生产者负担”，在“国家自主贡献”方案的实施、评估过程中要充分考虑碳泄漏因素，并通过资金、技术机制对发展中国家碳泄漏的本源问题加以解决。同时，由于碳泄漏问题不可避免的涉及到UNFCCC框架与国际贸易法律体系的协调，因此，还需要进一步促进多边贸易机制的低碳化，促进多边贸易机制与多边环境机制的协调。

①World Bank,Tradeinvirtualcarbon-EmpiricalResultsandImplicationsforPolicies, Washington DC: World Bank, Jan, 2010.

②有相当一部分研究者认为碳泄漏(Carbon Leakage)的概念是在1995年《柏林授权》中首次提出，但查阅《柏林授权书》全文，并没有提及碳泄漏(Carbon Leakage)问题或使用相关概念。因此，较早明确提出碳泄漏(Carbon Leakage)概念的官方文件应当是1996年IPCC第二次评估报告(SAR)。详见下文相关论述。

③IPCC Second Assessment Full Report(SAR), p.245,available at http://www.ipcc.ch/pdf/climate-changes-1995/ipcc-2nd-assessment/2nd-assessment-en.pdf,(Last visited Sep.10,2016).关于碳泄漏率的评估，到AR3调整为5-20%,AR4在承认该评估还具有很多不确定性的同时也认为大多数模型支持了上述碳泄漏率，因而基本维持了这一比例。

⑤Climate Change 2014: Mitigation of Climate Change,Contribution of Working Group III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change,3.7.1.4, Cambridge University Press, Cambridge, United Kingdom and New York, NY, USA.,p.237.

⑥Andrei Marcu,Christian Egenhofer,Susanna Roth & Wijn and Stoefs,Carbon Leakage: An Overview,CEPS Special Report,No. 79,December 2013.

⑦谢来辉、潘家华：《发展低碳经济与区域互动机制研究》，《城市与区域规划研究》2010年第2期。

⑧G.S.Eskeland & A.E.Harrison,MovingtoGreenerPastures?MultinationalsandthePollutionHavenHypothesis, Washington, DC:World Bank,1997,p.4.

⑨马翠萍、史丹：《开放经济下单边碳减排措施加剧全球碳排放吗——对碳泄漏问题的一个综述》，载《国际经贸探索》2014年第5期。

⑩19世纪初，李嘉图在斯密的绝对优势论的基础上提出了比较优势论，成为自由贸易理论的基石。100多年来，国际贸易理论的发展基本上没有跳出比较优势的范畴。参见袁宜《从国际贸易成因探索历程看竞争优势论》，载《国际经贸探索》2002年第5期。

架车在无负载工况下，按表1参数(施加附加牵引力)进行设置，得到的与梯形机构相连接的两前轮转向角如图4所示。

〔责任编辑：蒋秋明〕

陈贻健，法学博士，中国法学杂志社副研究员。北京，100872