基于平衡计分卡的直属海关部门绩效管理模型及实证研究

郭琳琳+索志林

摘 要：建立行之有效的绩效管理体系是提升海关效率的动力之源。通过分析目前中国直属海关绩效评估情况，选取H海关绩效管理进行实证研究，将平衡计分卡概念引入到绩效管理中，构建适用于H海关绩效的平衡计分卡体系，采用层次分析法对权重进行赋值，用“序数效用”法调整比较矩阵，以“以群体决策思路”对指标赋予权重，以期提升绩效管理的质量和效率，为研究H海关以及其他海关绩效管理提供理论支持和实际参考。

关键词：海关；绩效管理；平衡计分卡模型；实证研究

中图分类号：F243 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）28-0105-06

随着我国经济与贸易的飞速发展，海关在我国经济管理的地位不断攀升，直属海关在管理体系中起到承上启下的作用，影响国家对外贸易、经济发展、秩序稳定。但在新的形势下，企业新型产品运输经营模式与目前海关监督管理模式不能相互适应协调，构建科学高效的绩效管理体系，提高组织效能是现阶段中国海关面临的重要任务。

一、现行直属海关绩效管理存在的痼疾

（一）测评指标设定缺乏规范性

现行海关考核体系对公务人员的考核标准较为笼统，缺乏系统化的理论指导以及科学完善的绩效管理体系，绩效管理实践研究还处于不成熟阶段，规范的绩效评价体系应当把评价方法与党建、政治结合起来应用到评估体系中。实践中，绩效评估内容、数据获取、整理等过程均由海关部门完成，对绩效的概念、操作原则、实施步骤都还未达成共识，将绩效管理仅仅理解为对人员的考评，绩效测评体系无相应制度与法律，欠缺系统理论的规范性指导，各部门也没有树立起对绩效评估重要性意识，这些问题是导致考评指标设定缺乏规范性的重要原因。

（二）目标的多元性使考评目标不一致

海关的绩效管理目标多元化，既要做到为国把关，也要做到服务经济，力求在两者之前寻找平衡点。在管理运行中，两者的权衡存在一定难度。近些年，跨境电子商务的蓬勃发展，除企业外，“微商海外代购”量也急剧攀升。在这样的形式下，严格把关势必降低通关的效率，也就意味着影响服务质量。若以服务为先，给予企业及微商更多便利快捷的服务，风险也会随之加大。这就要求绩效管理过程中，指标的设定要考虑到多元的价值目标与考评目标的协调性，设定多元考评指标进行综合评估。

（三） 公众参与度不高

传统的评估方式偏重于政府短期产出，这样就造成了衡量标准与战略目标不能达成一致，无法跨越职能障碍，“政绩工程”的现象大量存在，造成公众参与度不高。然而，受体制影响，获取精准的信息是相当困难的，数字报表是自下而上逐级汇报的形式，这一点与国外有所不同，国外采用的是抽样调查报表。目前海关缺乏严格透明监督机制，从而形成信息不对称的情况。海关既是指标制定者也是绩效评估者，绩效管理过程缺乏第三方评估机构参与。海关绩效管理应充分考虑到公众的满意度，公众积极参与到考评中来，海关各部门才能依据公共需求改进服务质量。

考评过程是用来协助组织达到战略目标的有效手段，拥有双向交流互动的过程才能够取得事半功倍的效果，这是绩效考评得以运行的前提，同时也是科学管理的精髓所在。

二、平衡计分卡视角下直属海关绩效评估模型研究

（一）平衡记分卡理论

平衡计分卡（The Balanced Score Card，简称BSC）是依据财务、客户、内部运营、学习与成长四个维度衡量组织目标的绩效管理方法，哈佛大学卡普兰和诺顿教授认为平衡计分卡不仅可以应用到营利机构，也可以应用到政府部门，平衡计分卡专注战略愿景与四个维度之间的平衡，能够把战略落实到实际管理工作中，私人部门与公共部门由于服务对象有所不同，因此平衡计分卡模型也有所差别，政府面向的服务对象与营利机构有显著差别，利润不是其目标，服务对象是全体公民及利益相关者。2003年保罗·尼文将原有平衡计分卡模型进行调整建立了适用于非营利机构及政府部门的模型。将顾客维度进行调整放置在最上方，此改进模式应用性广泛。许多公共部门如澳大利亚Cockburn市的平衡计分卡评估系统取得了成功。如今，平衡计分卡理念和评估方法已经逐渐在中国的公共部门所采用，如青岛市政府、黑龙江省海林市政府等，取得了突出的成绩。

（二）基于平衡计分卡的直属海关组织战略地图的构建

平衡计分卡的体系设定是依据海关战略目标来制定的，并且使命、愿景要与未来发展、组织政治环境和政策相适应，在制定时应广泛收集信息并且吸纳有建设性的意见。战略地图是将绩效评估体系中的各个目标值进行汇总，充分考虑到了细节层面，使战略目标的侧重点更加突出，衡量指标制定后能有效进行管理。依据战略图建立平衡计分卡时要考虑到海关所处的政策环境，并且处理好内部的逻辑关系，海关绩效评估的战略图（见下图）。

三、基于平衡计分卡直属海关绩效评估模型的应用研究

H海关是国家进出关境管理机关，以界江、界河为主的中俄边境线长达2 981公里，有19个隶属海关、4个缉私分局和1个综合保税区海关机构筹备工作组。H海关主要职能是监督管理出入境的运输工具、货品、缉私、征税和其他税费，统计等。本研究对H海关平衡计分卡评估模型的四个维度进行重点考评指标分解及设计，建立绩效评估指标体系，并使用层次分析法对各维度指标权重进行设定。

（一）评估模型各维度指标体系研究

1.公众维度。公众维度在平衡计分卡模型中对于海关工作和其行使职能进行衡量，本质上就是减少工作过程中的出错率，提升公众满意度。公众维度在四个维度中处于重要地位，现对指标进行调整设置，公众维度主要包含两个方面，一方面是依法行政，主要包括通关过程审批出错率、复议案件数、走私案件发生总数、走私毒品案件发生总数。通关过程审批出错率和复议案件总数是检验关员工作细致程度及行政执法、协商程序处理问题的行政能力。提供便捷服务、维护正常进出口秩序、促进经济发展的前提条件就是，保障其进出口秩序。走私案件发生总数和走私毒品案件发生总数，是海关作为行政机关维护进出口环节的重要考评指标。

2.财务维度。财务维度的指标分解为税款管理、海关成本控制。税款管理设置为总税收额、总退税额、总补税额三个指标。海关成本控制设置为固定资产损耗率、经费使用率。总税收额能够体现出海关对国家的税收贡献。总退税额和总补税额是衡量工作质量的指标。海关成本控制分为固定资产损耗率、经费使用率两个指标。固定资产是对办公设施设备等资产的使用过程的维修费用占总预算的比例。经费使用率是衡量海关开展日常工作、合作的实际开支占总预算衡量的比例。保障工作高效完成的同时也要节省开支，既要从制度方面健全，也要从意识方面引导，使资产达到最优化配置。

3.内部业务流程维度。内部流程设定了三个指标，分别为通关环境、科学管理体系、行政执行效率。具体有行政审批等待时长、退单率、风险控制准确率、海关相关条例规定对外宣讲次数、执法过程出错率、电子政务平台资讯反馈时长、行政相对人满意度。行政审批时长指行政相对人办理相关审批业务需要的时间，等待的时间越长相对人的满意度越低，等待时间是体现良好通关环境的重要指标。退单指由于提供材料不充分或申报不符合要求等原因，将报关单退还的过程。退单率是海关对业务指导程度的体现，是构建一流通关环境的另一种表现。H海关目前采取寻访重点企业、门户网站、信访箱、调查问卷等方式方法吸纳行政相对国人（企业、公众、国家）。

4.学习与成长维度。学习与成长对应着海关队伍发展情况，是一切发展的源泉，是实现战略目标的前提条件。其战略目标是增强关员管理执行能力，建立创新激励型学习组织。将学习与成长维度的指标分解为人均培训时间、人均受教育程度、一年开展党建活动次数、阶段性考核成绩测评、关员工作满意度。

（二）各维度指标权重的设定

平衡计分卡视角下建立的H海关绩效评估体系指标设定原则要遵循SMART原则，即可衡量的（measurable）、可实现的（attainable）、相关的（realistic）、以时间为基础的（time-bound），指标设定越具体，考察范围更全面具体，但与此同时也会降低绩效评估效率，指标体系并不是一成不变的，可以随着工作重点任务的改变调整选定的指标。各指标体系确定后，接下来就是将指标划分层级确定权重，一级指标四个维度分别是内部业务流程、学习与成长、财务维度、公众维度。指标与指标之间为从属细化的关系。层次分析法能将目标和准则多且难以量化的复杂决策问题转化为单目标多层次问题，AHP法则巧妙应用一致性矩阵的代数性质，受到学界广泛认同。

1.判断矩阵的确定方法。首先构造判断矩阵。如果某层中有n个元素，X={X1，X2，，…Xn}，将这n个元素对上层级某目标影响程度两两比较进行排序。

采用相对重要性规定依据1—9标度法由专家组确定Xi与Xj相对重要性排序判断矩阵。

2.层次单排序和检验。专家填写判断矩阵以后进行层次单排序，用方根法计算权向量，进行层次单排序。层次检验首先计算一致性指标C.I.，CI=，得到一致性指标后查表（见表2）确定对应平均随机一致性指标R.I.。得到R.I.值后，求出C.I.与R.I.比值，计算一致性比例C.R.，若C.R.<0.1，则判断矩阵符合一致性要求；若C.R.>0.1，则要对判断矩阵重新修正。

3.权重设计思路的重新调整。AHP的记分法考虑到的是偏好程度，仍旧不能避免策略行为，也就是说，投票人不能完全依照自己的偏好顺序打分。本研究引入群体决策思路，让决策群体共同对权重进行价值度量。首先，用序数效用原则。排除人为打分法所需评价指标，列入联表，两两效用进行比较。其次，对每个参与者判评结果收集起来进行汇总，然后采用基数统计方法。也就是统计每一个指标“优于”占总有效数百分比，进行整理做传递性检查。有违背性的进行剔除。在整理过程中按以下规则做映射：对指标，Xi（Xi=1，2，3，…），当“优于”“差于”票数相互抵销或全票皆为“一样重要”时，或“由于”“差于”票数<10%时，建立映射1；“优于”票数在11%～20%建立映射2；21%～30%为映射3；31%～40%映射为4；41%～50%映射为5；51%～60%为映射6；61%～20%为映射7；71%～80%为映射8；81%～90%以上为映射9；“重要性弱于”票数百分比在11%～20%之间，建立映射1/2；21%～30%建立映射1/3；31%～40%建立映射1/4；41%～50%建立映射1/5；51%～60%建立映射1/6；61%～70%建立映射1/7；71%～80%建立映射1/8；81%～91%建立映射1/9。确立好映射后，确定百分比与1—9（包含1/9—1/2标度）标度数值映射。最后，回归AHP“成对比较矩阵”的计算。得到各指标权重初始结果。概括以上次序为：序数效用—结果统计—建立统计结果与1/9调度（包括1/9—1/2标度）映射规则—回归层次分析法—确定权重。

此映射规则是由每名投票人，对每个评价对象独立地进行价值判断，凭借群体价值判断总和统计结果所映射决定。并非由每个成员主观判定，通过以上映射1/9标度（以及其倒数标度）排除了个人主观性。

从表3 可以得出，在这个绩效评价体系中可以看到公众维度权重是0.632，财务维度和内部业务流程维度权重是0.153，学习与成长维度权重是0.062，四个维度的权重由大到小依次为公众、财务、内部流程和学习与成长，其重要性排序也是如此。因此，对海关绩效评价时，首要要看公众维度、再看财务与内部流程管理，之后看学习与成长。在公众维度中，走私案件发生数与走私毒品案件发生数所占权重最大，为0.345。因此，对其评价要重点看这两项指标，提升绩效也要重点从这两个角度加强管理。同理，对财务维度的评价重点看“税款管理”；对内部流程评价重点看“行政执行效率”；对学习成长评价首要看“关员满意度”。采用这样的方式，能够解决原来难以直观量化的考评问题。

四、采用平衡计分卡的海关绩效管理的应用分析

以上的绩效评价体系从四个维度全面量化重点指标，以便考核的标准化和统计识别。上述指标的权重系数之间符合逻辑规范，表明此方法所确立的指标的权重具有较高的应用性及科学性，各个维度的指标是业务部门和非业务部门的重点考评指标，若涉及具体部门的测评就要对评估角度进行修正，若涉及统计部门或缉私部门的考评就要相应调整内部流程维度、公众维度。该法含有主观成分，在实践过程中要对具体的评价对象深入了解和认识。在设定指标权重时，可依据调整后的层次分析法减弱AHP标度法的个人主观性。

绩效管理体系需要组织文化来支持，我国政府部门主要以直线职能型组织架构为主，海关作为公共服务的主要提供者，关员习惯于按上级规定办事，严格按照上级指示办事，缺乏创新性，因此要改变组织文化，扭转这样的局面。平衡计分卡能构建创新型学习组织是实现新公共管理模式的有效方法和路径。除此之外，平衡计分卡是战略性工具，不可以等同于公共部门战略规划，其应用前提条件是公共部门有明确战略愿景，战略远景包含长期发展目标的规划和职能部门规划，有明确战略目标，平衡计分卡的应用才能起到事半功倍的效果。与此同时，各项制度的完善也是非常必要的，例如政府信息公开、首长问责制等。具体应注意以下几点：其一，建立健全海关各部门奖励机制，优化业绩考评机制，改进不足之处，激发关员行动力与积极性，加强公共关系建设，促进境内境外间合作，最大程度地利用网站及“12360”平台深化电子政务发展。其二，从财务层面讲，做好税收管理及成本控制的工作。其三，沟通机制的完善对平衡计分卡顺利运行也是起到举足轻重的作用。任何绩效评估体系在实践过程中都会面临许多问题，需要有专业人士及机构提供对策建议，其四，需要技术条件支持。基于平衡计分卡构建到绩效管理体系对管理信息系统依赖程度强，要确保信息流畅通且快速。

参考文献：

[1] 唐兴霖，唐琪.中国政府绩效评估研究综述[J].学术研究，2010，（11）：78-79.

[2] 陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2005：211-216.

[3] 袁勇志.公共部门绩效管理：基于平衡计分卡的实证研究[M].北京：经济管理出版社，2010：184.

[4] [美]西奥多·H.波伊斯特.公共与非营利组织绩效考评：方法与应用[M].北京：中国人民大学出版社，2011：62.

[5] 左霞，马进.中国政府绩效评价的理论与模式[J].社科纵横，2009，（12）：51-53.

[6] 黄红梅，包学雄.我国公共部门绩效评估困境与出路变革创新[J].产业与科技论坛，2009，（8）：46.

[7] 严正.浅谈我国公共部门绩效评估[J].中国行政，2010，（1）：30.

[8] Grantbanks，R.& Tapp D.The Impact of Balanced Scorecards in a Public Sector.Empirical evidence from Duned in City Council，New

Zealand International Journal of Operations&Production Management，2007，（8）：850-861.

[9] Kaplan，R.S.&Norton D.P.Having Trouble with Your Strateg Then Maplt.Harvard Business Review，2007，（78）：165-171.

[10] Boyne.G.A..Concepts and Indicators of Local Authority Performance：An Evaluation of the Statutory Frameworks in England and