大连新型城镇化建设中社会管理创新研究

赵 辉，何 亭，边 策

(1.大连理工大学 城市学院，辽宁 大连 116600；2.大连天途有线电视网络股份有限公司，辽宁 大连 116084)



大连新型城镇化建设中社会管理创新研究

赵 辉1，何 亭1，边 策2

(1.大连理工大学 城市学院，辽宁 大连 116600；2.大连天途有线电视网络股份有限公司，辽宁 大连 116084)

新型城镇化带来了人口结构、社会阶层、利益诉求和社会问题的多样化和复杂化，进而引起对社会管理需求的变化，适当的制度变革和管理创新是保证城镇化深入推进的必要基础。论文从大连新型城镇化现状和社会管理面临问题的出发，对大连社会管理创新的价值体系、社会管理主体定位进行了分析，提出大连应借助基于互联网的社会管理信息系统，变革社会管理制度、加强人才培养、完善人口管理模式、提升服务职能、促进社会资源整合，实现社会管理创新。

社会管理；社会管理信息系统；人口管理；公共服务；社会资源整合

经过三十多年的改革开放，我国的经济体制改革已经释放出巨大的改革红利。社会中的个体和组织是推动社会进步和经济发展的基本力量，计划经济时期，我国的社会力量被严重削弱。在新型城镇化的过程中，人口结构调整、经济增长方式转变、社会需求变化、公众诉求改变都可以成为再次推动社会进步、进一步释放改革内在潜力的重要途径。在新型城镇化的背景下考察社会管理创新，既可以有效释放城镇化建设中的改革红利，社会管理本身也可以充分调动多方社会主体的积极能动性，通过社会力量进一步推进经济—社会的协调发展。

一、新型城镇化与社会管理创新

区别于传统城镇化的外延式扩张，新型城镇化是更注重发展质量的内涵式扩张，是人口、经济、社会、环境全方位发展，以人的发展为核心的城镇化。根据美国城市地理学家诺瑟姆对世界各国城市化过程的研究，城市化的推进过程呈现一条S型轨迹曲线，分为初期、中期和后期三个阶段：初期阶段人口城市化率为30%以下，中期快速发展阶段为30%～70%，人口城镇化率会快速增长，后期阶段达到70%～90%，进入成熟的城市化阶段。在由中期阶段向成熟阶段过渡的过程中，受到传统经济、社会结构的约束，会出现结构调整和社会管理滞后带来的相关问题，面临城市发展的瓶颈，在这一阶段，适当的转型战略、制度变革和管理创新是保证城市化深化发展的必要基础。

社会管理的功能在于满足社会发展中人们的多样化需求，协调社会生活各系统中不同组成部分的利益关系，通过制定社会规则、社会政策，通过一定的执行手段，借助各类社会主体来实现社会进步[1]。新型城镇化带来经济结构调整、人口结构变化、利益诉求多样化、社会问题复杂化和社会阶层结构变化，经济、社会、环境的相互影响、相互作用必然会带来新的社会问题和社会风险，更需要与之相配套的社会管理机制和手段来加以解决和化解，需要社会管理创新与之适应。社会管理创新，要求以人作为社会管理的主体，同时又以人的需求为导向，对社会管理的内容、机制和措施进行创新。社会管理发展越完善，新型城镇化过程中的社会问题和社会风险就越小，改革才能顺利推进。

二、大连新型城镇化建设中社会管理现状

(一)大连城镇化发展现状

1.人口城镇化率较高

2014年，大连人口城镇化率为62.80%，正面临从快速发展阶段向成熟城市化过渡的关键时期。根据2010年全国人口普查数据，大连全市常住人口为669.04万，同年年末户籍人口为584.4万，2014年末，大连户籍人口594.3万人，比上年末净增2.9万人，净迁入人口0.9万人①。这一数据表明大连存在相当部分的非户籍常住人口。产业结构、人口结构、职业结构和生活方式的变化，带来社会管理的基础和状况相应发生很大变化，对大连社会管理制度和管理机制提出了新的要求。

2.城乡收入高于全国平均水平

在人口城镇化率较高的背景下，大连城乡收入水平也高于全国平均水平(见表1)。

表1 全国及大连城乡收入和消费支出情况

全国大连人均可支配收入人均消费支出人均可支配收入人均消费支出城镇农村城镇农村城镇农村城镇农村绝对数(元)28844104891996883833359113547274828830城镇与农村之比275238248311

数据来源：《2014年国民经济和社会发展统计公报》和《2014年大连市国民经济和社会发展统计公报》。

不仅人口城镇化率表明大连的城镇化建设进入了深度城镇化的阶段，相对较高的城乡收入水平，也意味着人们对社会生活的需求从基本的生活需要，逐步向改善民生、保障权利、参与社会活动等更多方面转变。新形势下，与成熟的城镇化发展阶段相适应的社会管理体制和管理机制是保证大连经济、社会和生态环境有机协调的基础。

(二)大连社会管理面临的问题

1.流动人口情况

据2013年大连市全员流动人口计划生育信息系统显示，2013年大连市流动人口为115.6万人②。与全国平均水平相比，大连流动人口呈现中青年人口比重偏低、居住长期化、制造业从业比重下降和医疗费用报销比例偏低等特征。

2.社会组织现状

2014年，大连登记备案的社会组织总数为10 758家。其中，登记社会团体1 280家，登记民办非企业单位2 822家，备案的社区社会组织6 656家③。尽管在数量和服务内容上已经有所突破，但大连社会组织建设仍难以满足新型城镇化的要求，主要表现在：发展规模较小，影响力不足；动员能力和组织能力有限，结构松散；发展空间有限，以地方政府推动为主，尚未能实现多元主体 “协同治理”；对社会组织的监管不到位，缺乏足够的手段和力量对违法、违规行为进行监管和处罚。

3.基层社会管理和服务

虽然近年大连的社会管理工作不断向基层倾斜，但仍然以政府为主导，基层社区尚未能形成有效的居民自治机制，居民、社会组织参与基层事务管理和服务仍处在初步发展阶段。

三、大连新型城镇化建设社会管理创新体系构建

(一)构建新的社会管理价值体系

在新型城镇化建设背景下，社会管理价值体系要体现公平性、合法性、服务性、共治性和动态性[2]。服务是政府管理的首要职能，新型城镇化的社会管理价值体系也要以服务作为价值体系的核心。大连服务型社会管理可以依托构建无缝隙社会管理系统实现，就是按照监督权与管理权、执法权相分离的原则，成立独立的监督指挥系统，及时发现和报告各类社会问题，利用信息渠道改造行政流程，促使各类责任主体提升回应性，及时提供公共服务、解决社会问题、化解社会矛盾、应对社会风险[3]。无缝隙社会管理要求通过管理流程再造创建面向公众服务的创新型服务机制，实现充分整合社会管理资源、将各个部门及职能进行无缝对接，为公众提供优质高效的信息和服务。

构建有效的无缝隙社会管理系统需要实现：第一，监管分离。设置专门的监督指挥机构，实现执行权与监督权分离，通过强化监督制约职能，提升社会管理的服务水平。第二，推进流程再造。构建基于互联网的社会管理信息系统，充分了解社会需求、社会问题，明确各类社会管理工作的责任主体、职责范围和履责实现，管理流程从部门分散化转向跨部门整合化，充分利用共享信息改进社会管理工作流程。第三，建立社会管理绩效评价系统。明确各级社会管理部门的工作职责，在面向公众服务的基层部门引入公众评价机制，根据绩效评价体系的要求和公众服务评价结果综合考察社会管理部门的工作绩效和服务效果。第四，在政府主导下开展合作治理。政府通过业务外包、购买服务、财政补助、社会动员等方式，在社会管理中引入市场机制和社会力量，引导社会主体参与社会管理和服务，实现共享社会资源。

(二)明确多元化社会管理主体角色定位

政府、企业事业单位、民间团体、非营利组织、社区乃至个人都是社会管理多元主体的构成部分。有效的新型社会管理要求各主体在社会管理工作中起到其应有的作用：政府的公共管理职能主要表现在公共领域，包括制定合理政策、依法管理和规范社会组织、社会事务，维护社会公正和秩序，调节收入分配，化解社会矛盾；企业在环境保护、员工福利、社区建设等领域履行社会责任；社会组织以其自治功能和对政府职能的辅助功能协助社会管理有效进行，接受政府和公众的监督，同时监督政府部门和市场领域运行；公众既是社会管理的主体也是客体，要体现利益诉求表达、公共政策参与制定和自治的作用。

(三)搭建“互联网+社会管理信息系统”

大连人口城镇化率较高，且流动人口中以新生代为主，互联网在生活中的作用和影响越来越强。互联网的高度开放性和交互性为实现公众对社会管理的参与和自治提供了条件。“互联网+社会管理信息系统”是利用互联网平台和信息处理技术，搭建与社会管理系统衔接的基于互联网的面向公众部分开放的社会管理系统，充分发挥互联网在社会管理资源配置中的优化和集成作用，创建服务型社会管理的基础平台，为社会组织、公众参与社会管理过程创建渠道。

“互联网+社会管理信息系统”通过搜集、处理、分析社会管理相关信息，实现信息发布、信息反馈和互动沟通机制，建立面向公众需求的开放式社会管理信息系统，同时建立各环节相关的服务评价机制，将社会管理效果的评价权交给社会，利用服务评价机制督促建设服务型政府。依托信息发布与搜集、信息处理跟踪和信息反馈与评价三类功能实现对相关信息的大数据处理，为社会管理提供数据分析基础，完善服务型社会管理，同时可以为智慧城市建设搭建基础平台。

以社会管理的主要内容为基础，“互联网+社会管理信息系统”包括六个构成部分(见图1)：

图1 互联网+社会管理信息系统

第一，人口管理服务系统。在现有的人口信息数据库基础上，加强对实有人口的动态管理，根据登记信息对不同层次的流动人口采取差别化管理。借助官方网络平台、微信公众号等形式，实现基本政策、服务、就业等服务信息的定向发布功能，建立公众搜索、咨询、官方反馈的互动模式。

第二，基层社会管理服务系统。打造社区管理和社区服务信息化，建立社区服务网络和社区服务APP，实现社会管理政策宣传、社区事务管理、社区生活信息发布、社区生活服务交流、社区医疗急救报警等城乡基本公共服务内容，吸引多元社会主体通过互联网平台参与基层社区生活，推动居民参与和居民自治。

第三，社会组织管理服务系统。除实现对社会组织申报、登记等服务内容网上办公、网上咨询服务、业务网上预约办理、办理信息反馈外，还应通过互联网加大对社会组织功能和建设的宣传，借助互联网实现政府与社会组织、社会组织之间和社会组织与公众之间的互动交流。

第四，公共安全管理服务系统。公开、透明、及时的公共安全问题信息披露、反馈机制是构建安全和谐的生活和工作环境以及良好社会秩序的基础。借助基于互联网的公共安全管理服务系统实现突发公共安全问题面向公众及时披露，减少谣传及恐慌情绪。通过公共监督举报平台建立公共参与机制，充分发挥社会协同作用，并将公共安全问题处理的方法、方式、进程通过各类网络渠道予以发布，实现处理流程及信息的及时反馈。

第五，社会问题监控处理系统。当前很多突发社会问题反映了基层社会管理工作的不足，也反映出很多社会问题在初发阶段、尚未向不利趋势发展的时候关注程度较低，通过社会问题监控处理系统，依靠公众监督实现及时、有效地发现社会问题，作出处理并反馈。

第六，虚拟社会管理服务系统。互联网构建了一种亚社会性质的虚拟网络空间，具有高度的开放性、交互性和管理自治性，通过虚拟社会管理服务系统，实现对网络舆情加以关注，及时掌握网络舆情反映的社会管理问题，评估影响并作出回应，借助虚拟社会的交流互动实现道德伦理和精神文化宣传，建设良好的互联网生态。

依托互联网的社会管理服务系统为建设公众参与社会管理、城乡居民自治的新型社会管理模式提供了基础，在实施过程中必须对可能面临的风险和问题做好应对和保障措施。首先，要严格保证信息安全。基于互联网的社会管理信息系统为信息资源共享、数据分析、数据处理提供了条件，但必须有严格的法律法规监管和技术手段保证数据信息的安全性，除共享性信息外避免出现个人信息泄漏、数据安全漏洞等问题。其次，要明确突发或特殊情况时的备选方案。互联网为网络办公、数据传输共享、信息处理提供了方便条件，但需要制定突发网络问题时的应急应对措施和备用方案。如，突遇网络故障，在必要时启动传统办公方式，补录信息等，提高服务满意度。

四、大连新型城镇化社会管理创新的对策

(一)完善社会管理创新基础工作

1.创新社会管理制度

首先，创新社会管理手段和方法，从以行政管制为主转向借助经济手段以提供服务、协商共建为主，支持社会组织、企业和公众对社会管理工作的参与，通过对话、沟通、协商等方式解决社会问题；其次，创新社会组织管理制度，在社会组织注册审批、资金要求、贷款、税收等方面提供优惠政策，积极鼓励社会组织开展健康、有益的社会活动；第三，构建公民参与的制度平台，在面向公众服务的基层社会管理部门设立监督评价机制，针对公共服务相关事项组建公众意见咨询委员会，对涉及民生的事项举办听证会，在流动人口较为集中的社区建立专门窗口等；第四，实现社会公共产品供给途径多样化，一些公共产品的供给可以采取第三方提供的方式，通过政府购买或竞标的形式通过市场力量实现对供给方的筛选，政府的主要责任定位为制定公共产品提供政策、标准和使用规划，对生产、建设、验收全过程进行严格监管。

2.加强社会管理人才培养

专业化的社会管理人才包括职业化社会管理人才和社会化社会管理人才。职业化社会管理人才是以社会管理相关工作为职业的，在政府社会管理部门、社会事业服务机构、社会组织、基层社区自治组织中工作的人才等。社会化社会管理人才是以非职业方式参与社会管理工作的，各类社会管理工作积极参与者、各种志愿者以及城乡居民自治团体的主要参与者等。

培养社会管理人才的重点在于：对现有的职业化和社会化社会管理人员实施专业知识和专业技能培训，提升工作能力和服务水平，发展和壮大社会管理志愿者、社会组织参与者和居民自治队伍；在各大专院校中培养专门人才，通过设置相关专业或增设相关专业课程，理论化、系统化地培养学生从事社会管理工作的能力；建立学校与基层社会管理部门、社区、社会组织的交流机制，以“学习+实践”的方式，锻炼学生面对实际问题的解决能力和应变能力；建立市场化的人才选聘、流动机制，积极引导各类专业化社会管理人才在社区、社会组织建设中发挥作用。

(二)完善人口管理模式

大连流动的人口除与全国情况类似的特征外，还有其特殊之处：第一，大多为大连周边县市以及东北地区转移人口，文化、习俗背景较为相近。第二，由于大连气候条件适宜人居，近年来吸引了很多经济条件较好的老年人口迁居来养老。第三，由于大连产业集群化发展规划，转移人口在不同区域差异明显。例如，大连积极发展软件产业集群，在软件园、高新区工作的人口中，外来转移人口比重较高，且具有学历较高、年轻化的特点，在金州新区，生产性企业较为集中，外来转移人口比重较大，且多为年龄偏低、学历较低的技术性工人。在大连外来人口不断增加的背景下，完善人口管理机制，要探索与大连人口结构变化相适应的新的人口管理模式，设计适当的社会参与机制加强社区建设和基层治理，将外来人口融入到大连城市建设。

大连应逐步建立健全实有人口的动态管理机制，从以防范和控制为主向城市统筹规划、综合服务和管理转变；实施方法创新，采取“以证管人、以房管人、以业管人”的人口管理服务模式；以社区为基础对实有人口提供各种服务，建立服务功能完善、覆盖全体社区成员的社区服务体系，吸引居住人口参与社区各项活动，实现社区共建、共治、共享；建立覆盖全面的人口基础信息库，在全国人口基础信息库基础上，大连还要进一步建设基于多部门信息共享交换的全员人口信息共享平台以及人口信息服务决策支持系统，为经济社会发展和公共服务提供及时、准确、权威的人口信息支持。

(三)加强社会管理中的服务职能

1.加强基层社会管理的基础建设

社会管理建设的重点和薄弱环节都在基层，加强社区管理和服务是促进社会发展和民主建设的重要基础，也是加强和创新社会管理的重要突破点。基层社会管理创新的重点在于：加强基层组织建设，提高居委会、村委会的基层社会管理和服务能力，加强基层自治，实现社会自治与社会自我管理；加强基层社会管理资源建设，将政府在人口、就业、社会保障、民政、卫生、文化等方面的社会管理和公共服务职能、服务资源向基层倾斜，建立基层社会管理和公共服务综合平台，实现政府行政管理与基层民众自治的有效衔接和良性互动；加强基层网格建设，推进基层社会管理扁平化、网格化，在管理区域内实现坐标分布，按照坐标的区域进行数字化管理。

2.提高公共服务的均等化水平

在很多公共服务中，虽然暂住人口能够享受到基本公共服务，但仍存在收费高于普通市民或服务项目存在差异的情况，对此，应逐步设立相应标准，如根据在当地缴纳保险或个人所得税年限逐步放宽限制，实现流动人口与市民同等化待遇。完善公共卫生服务体系，提高公共医疗的公益性质，强化政府部门的责任，积极鼓励社会力量参与，并建立完善的监督机制。在教育方面，保障教育公平，提高教育设施完备程度，加大对特殊学生资助和帮扶体系，保障经济困难家庭、流动人口子女平等接受义务教育。

完善针对流动人口的就业服务管理和就业保障制度建设。根据大连产业发展规划，针对装备制造、高新技术、汽车工业、港口物流等产业发展需要，鼓励并监督技能培训机构为流动人口提供专业化再培训教育。规范企业用工行为，对用人单位的招聘、缴纳各项社会保险费、终止或解除劳动合同等行为进行监督审查，保障劳动者的合法权益。加强对职业中介机构、劳动力市场，尤其是外来人员务工市场的监管，维护劳动者利益。为流动人口融入大连、为大连经济建设做贡献奠定基础。

3.完善社区公共服务

拓展社区公共服务范围，社区公共服务应涵盖社区文化建设、社区环境治理、社区治安维护等多种服务项目，服务内容要考虑各类群体的生活需求和日常休闲要求。利用市场机制引进社会力量参与社区服务内容的提供，建设包括家政服务、物业管理、健康保健、社区食堂等内容于一体的综合服务体系；完善社区公共服务设施，加强社区服务中心、社会服务站、便民利民网点三级服务体系建设，根据辖区自身特点设置社区活动场所、建立卫生服务站、社区图书室，并为老年人口及特殊需要照顾人口设立专门服务机构；改进社区公共服务方式，搭建信息网络平台，建立社区服务网络和社区服务APP，利用互联网充分了解社区居民需求，吸引社区居民参与社区管理；在社区养老方面，可以组建有不同年龄的老人、社区志愿者、社工人员组成的互助组或合作社区，开展互助服务。在社区内建立生活型服务业企业，既可以吸纳就业又可以有效提升社区服务品质。

(四)促进社会资源整合

1.加强社会管理资源投入

社会管理资源投入包括国家公共资源投入和社会资源投入两个部分。国家公共资源投入是为了应对市场失灵，解决资源配置、收入分配领域存在的问题，以实现改善和提高公众福利的目的。大连当前基层社会管理资源有限，各部门之间仍然存在条块分割问题。因此，应加大公共资源向社会管理投入的份额，并将投入重心向基层倾斜，加强基层社会管理的基础建设，提高服务能力。

从目前我国及大连的实际情况看，社会管理的社会资源投入部分更是有限。社会资源投入主要来自于三个方面：一是企业投入，企业在员工福利、社区建设和社会工作中承担着一定社会责任。二是民间社会组织投入，除了维持自身正常运作外，民间社会组织的收入主要应用于公益事业提供社会服务。但由于目前社会组织自身发展并不完善，获得收益较少，对社会公益事业投入也较少。三是社会捐助，社会捐助是很多发达国家社会资源投入的主要来源。我国人均收入较低，社会捐助的资金非常有限。积极动员各类机构和社会力量加大社会捐助力度是增加社会资源投入的主要途径：首先，应加强慈善资源供给和社会救助需求之间的渠道建设。基于互联网、移动终端建立便捷的宣传、捐助平台，吸引更多社会力量参与慈善捐助。其次，培养专业人才，组建专业化、管理规范的慈善组织。第三，完善对慈善机构的监督、审查机制，构建行政监管、行业自律和社会监督相结合的综合监管体系，杜绝违规行为，争取公众信任。第四，加强慈善理念宣传，在社会范围能内塑造“人人关心慈善、量力参与慈善”的慈善文化。

2.加大社会资源共享

建设社会资源共享需要在全社会范围内通过多方力量共同参与协调共建。大连不仅高校集中，还有各类科研院所和知名医院，这些优质资源为建设社会资源共享提供了有利的基础条件。例如，各大学可以在周末或特定时间段向公众开放图书馆、体育场地，为公众阅读、健身提供条件，营造全民学习、全民健身的良好环境；由政府部门协调安排学校、科研院所、医院、文化机构的专家或专业技术人员面向社会开展文化、技术、家庭医疗保健等方面的讲解和宣传，让众多专家及专业技术人员通过多层级的社会服务体系向基层提供服务和智力支援。实现全社会范围内的智力资源、知识资源共享，提高社会管理服务质量，满足公众更高的生活和学习要求。

注 释：

① 数据来源：《2014年大连市国民经济和社会发展统计公报》。

② 数据来源：大连人口网(www.dlrk.dl.gov.cn)。

③ 数据来源：大连市民政局(http://minzh.dl.gov.cn)。

〔1〕 汪大海. 社会管理[M]. 北京：中国人民大学出版社，2013：9.

〔2〕 汪大海，南锐. 新型城镇化背景下的社会管理转型升级——从碎片化社会管理走向整体性社会管理[J].学术界，2013(12)：27-39.

〔3〕 杨宏山，皮定均.构建无缝隙社会管理系统——基于北京市朝阳区的实证研究[J].中国行政管理，2011(5)：66-69.

(责任编辑 吴 星)

Research on the Innovation of Social Administration in the Construction of New Urbanization in Dalian

ZHAO Hui1, HE Ting1, BIAN Ce2

(1. Dalian University of Technology, Dalian, Liaoning 116600; 2.Dalian Tiantu Cable Television Network Co. Ltd, Dalian, Liaoning 116084)

New urbanization brings diverse and complex of demographic, social class, and social issues interest demands, thereby causing changes in the demand for social administration. Appropriate institutional reform and management innovation is to ensure the necessary foundation for further promote urbanization. Starting from the problems faced by new urbanization present situation and the social administration in Dalian, the value system of social administration innovation and the main parts of social administration are analyzed, Dalian should make use of the social administration information system based on Internet, change the system of social administration, strengthen personnel training, improve population management mode, improve service functions, promote the integration of social resources to achieve the innovation of social administration innovation.

social administration; social administration information system; population management; public service; social resources integration

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.04.015

2016-05-28

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.04.015.html

时间：2016-08-20 15：30

大连市社科联2014—2015年度课题“大连新型城镇化建设社会管理创新研究”(dlskyb2014024)。

赵辉(1977—)，女，辽宁抚顺人，博士，大连理工大学城市学院副教授，主要研究方向为资源经济与管理、区域经济发展。

F294

A

1007-6875(2016)04-0073-06