降低费率背景下中国社会保险制度可持续发展研究

仙蜜花

(武汉大学 社会保障研究中心，湖北 武汉 430072)



降低费率背景下中国社会保险制度可持续发展研究

仙蜜花

(武汉大学 社会保障研究中心，湖北 武汉 430072)

我国社会保险费率偏高为社会所诟病，2015年以来部分省市下调了部分险种的费率。保险费率的下调对减轻企业负担，促进经济发展有重要意义。梳理了本轮费率下调的地方实践及特点，详细分析了费率下调对企业、职工待遇以及社会保险制度的影响，指出费率下调过程存在的问题。在此基础上，从社会保险可持续发展的视角提出了进一步推进扩面工作、提高统筹层次、拓宽投资渠道、大力扶持小微企业以及发展商业保险等对策。

社会保险费率；五险一金；减负；国有资本；可持续发展

一、引言及文献综述

我国社会养老保险费率偏高是一个不争的事实，近些年来关于降低费率的呼声不断高涨。2008年金融危机爆发后，部分地区探索降低社会保险费率。2015年以来，累计有10多个省市纷纷下调社会保险费率，其中以下调失业、工伤和生育保险的企业缴费为主。2016年年初，上海市将养老、医疗和失业保险三个险种的费率总体下调2.5个百分点，为企业减轻135亿元的负担，这为我国企业尤其是小微企业的发展带来利好消息。但是我国老龄化问题日益严重，社会保险基金尤其是养老保险面临支付压力大、部分地区基金收不抵支的困境，降低缴费率意味着社会保险基金收入的减少。在降低费率的背景下如何实现社会保险制度的可持续发展成为迫切需要解决的现实问题。

我国相关领域的学者、政府官员等对社会保险费率给予较多的关注，概括起来主要集中于以下几点：一是普遍认为目前我国的社会保险费率偏高，在国际上居于高位。如李珍(2016)[1]、谭中和(2014)[2]、汪泽英(2014)[3]等。二是关于社会保险费率的相关效应分析，陈文娟等(2013)研究了社会保险费与就业的关系，认为社会保险费对就业产生挤出效应。[4]吴永求(2014)从社会保险缴费结构的视角，分析了缴费主体结构的变化对就业的效应。[5]倪雄飞(2015)指出小微企业受社会保险缴费制度的影响较大，发展面临严峻挑战。[6]三是对养老保险费率进行研究，白重恩等(2012)对养老保险费与消费和储蓄之间的关系进行研究，认为提高养老保险费率对家庭消费将产生一定的抑制作用。[7]苏中兴(2016)对我国及国际上基本养老保险费率进行比较，分析了养老保险制度的现实困境。[8]杨燕绥等(2015)研究了老龄化背景下我国养老保险费率平衡机制。[9]以上研究有助于全面认识我国的社会保险费率，文章在现有研究的基础上对新一轮的降低社会保险费率的实践进行分析，以期为新形势下我国社会保险制度的可持续发展提供有益对策。

二、具体地区降低费率的实践及原因分析

(一)各地下调费率的实践

自2015年国务院决定降低失业、工伤和生育保险费率后，我国社会保险总费率由之前的42%下降到39.25%，一定程度上减轻了企业的负担。但在目前的经济形势下，我国企业尤其是小微企业的负担依然较重，除了不合理的税负之外，过高的社会保险费开支成为企业最主要的人工成本。为进一步减轻企业负担，增强企业发展竞争力，部分省市开启了降低社会保险费率的实践。

从表1可以看出，此次费率的下调具有以下特点：第一，地域分布差异。从本次下调社会保险费率的省市看，东、中、西部省市均有所涉及，但以东部发达地区为主，如上海、广东、江苏、浙江等省市。第二，险种差异。从险种看，此次主要下调失业、工伤和生育保险的费率，而较少下调养老和医疗保险费率。第三，下调幅度不大。本次费率下调幅度基本控制2.5个百分点以内，其中失业保险费率基本下调1个百分点，生育保险下调0.5个百分点，工伤保险执行不同的下调幅度。第四，主要下调单位缴费率。在总缴费中，企业承担的费率达30%左右，个人承担约10%，企业的缴费负担较重。此次费率的下调充分体现了为企业减负的理念，主要下调单位缴费率，而对个人缴费较少涉及。

表1 部分地区社会保险费率调整情况

地区费率下调规定全国失业：由3%统一降至2%；工伤：1%降至075%；生育：从不超过1%降到不超过05%上海市养老：下调1个百分点；医疗：下调1个百分点；失业：下调05个百分点重庆市失业：调整为2%，单位和个人各负担1%；工伤：最高浮动费率由7%调整为66%；生育：由07%调整为05%广东省医疗：推进基本医疗保险城乡一体化，逐步将单位费率下调到55%左右；失业：单位从15%下调至08%，个人从05%降至02%；工伤：从063%下调至043%；住房公积金：缴存上限从20%降低至12%，执行5%-12%的缴费比例浙江省失业：由3%降至2%，单位和个人分别负担15%、05%江苏省失业：由3%降至2%，单位和个人分别负担15%、05%云南省失业：由3%下调为2%，用人单位从2%下调为14%，个人从1%下调为06%；工伤：从093%降为075%；生育：省本级生育保险费率下调至02%山西省失业：由3%降至2%，单位和个人分别负担15%、05%青海省失业：由3%降至2%，单位和个人分别负担15%、05%；工伤：由089%下降至079%；生育：由09%下调到05%甘肃省失业：由1%降至075%；工伤：由1%降至075%；生育：降到05%以内烟台市生育：由1%调整为05%青岛市工伤：将费率分为八类，平均下调33%深圳市生育：由1%下调至05%厦门市医疗：用人单位缴费率降低1个百分点成都市失业：由3%降至2%，单位和个人分别负担15%、05%；工伤：由067%下调到045%；生育：由06%下调到05%贵阳市失业：由3%统一降至2%

资料来源：由各地人社部门网站资料整理而得。

(二)下调费率及呈现以上特点的原因分析

1.减轻企业负担

减轻企业负担是本次下调费率的出发点。虽然“中国社保费率全球第一”的说法并不准确，但我国社会保险费率确实偏高。我国城镇职工社会保障项目由“五险一金”构成，在“五险一金”中，用人单位一方面与职工共同支付养老、医疗和失业保险费，同时还需独立承担工伤和生育保险费支出；此外，作为配套，企业需支付与职工相同比例的住房公积金。“五险”约占职工工资总额的42%，其中企业需承担约30%，加上住房公积金，这一比例将更高，企业的支出负担过重。《2015年中国企业家发展信心指数》显示，我国人力成本是企业最大的压力来源，超过了融资成本。将近80%的企业家指出企业的“五险一金”支出较为庞大。与此同时，我国经济发展进入新常态，经济下行压力较大。部分企业尤其是小微企业的发展面临严峻的国内外形势，部分地区企业倒闭现象较为严重。企业发展步履维艰，除受国内外经济发展形势以及不合理的税负之外，为职工缴纳“五险一金”是重要的影响因素。因此，在目前的经济形势下，减轻企业负担，增强经济发展活力成为最为迫切的发展使命。

2.部分险种基金结余过多

经过多年的积累，我国社会保险各个险种均形成一定规模的结余。如表2，2014年五项保险基金累计结余达到39 827.7亿元，为职工提供更好的保障奠定基础。五险中，养老和医疗保险累计结余较多，但在老龄化日益严重的背景下，基金支出增长幅度快于基金收入，基金面临支付压力。相比而言，失业、工伤和生育保险虽然结余规模较小，但是其可支付月数较多，因此有一定的下调空间。

表2 2000年—2014年我国社会保险基金累计结余 (单位：亿元)

数据来源:《2015年中国统计年鉴》。

同时，由于三项保险费率相对较低，有助于各地根据地方实际确定下调比例，便于执行和操作。而养老和医疗保险涉及更多人的直接利益，若执行不当则容易危及社会保险基金以及社会的稳定。

3.经济发展水平及人口结构差异

经济发展水平决定了一个国家或地区社会保障制度的发展程度。就社会保险而言，经济发达地区有充足的财力资源投入到制度建设中，为制度的可持续发展夯实物质基础。我国幅员辽阔，地区之间经济发展水平存在较大差异，社会保险制度地区发展不平衡现象较为明显。社会保险基金结余在各地之间也存在不平衡。由《中国统计年鉴2015》相关数据可知，加上财政补贴，我国各省市五项保险基金均有结余，经济发达地区如北京、上海、江苏、浙江、广东等地基金结余较多，而广大中西部地区以及吉林、黑龙江等人口老龄化较为严重地区的基金结余较少。从基金当期结余可以看出，各省市的医疗保险基金均有结余。而黑龙江和宁夏养老保险基金收不抵支；海南的失业保险、辽宁的工伤保险以及北京的生育保险基金均出现缺口。此外，在天津、河北、吉林以及部分中西部地区，养老和医疗保险基金当期结余较低，面临支付风险；部分地区的失业、工伤和生育保险基金当期结余过低。由此可知，五险基金累计及当期结余在地区间存在明显的不平衡现象。

此外，下调费率出现地区差异的另一个重要因素是地区间人口流动以及人口年龄结构。部分东部发达地区凭借经济发展潜力和优势吸引了大量的外来务工人口，人口年龄结构相对较轻。

表3 2014年我国各省市65岁以上人口比重 (单位：%)

数据来源：《2015年中国统计年鉴》。

从表3可以看出，2014年我国65岁及以上人口占总人口的比重已达10.1%，人口老龄化较为严重。从地区分布看，重庆、四川、江苏、辽宁、吉林等地的老龄化问题更加突出。而北京、广东等发达地区由于吸引了大量的外来人口，整体人口年龄结构相对年轻，基金支出尤其是养老保险基金支出较少。因此，这些地区社会保险基金有一定结余，有下调费率的空间。而多数中西部地区为人口流出地区，且经济发展相对滞后，基金支出面临压力，下调费率的空间有限。

三、社会保险费率下调的效应分析

从国际比较以及我国目前的缴费率来看，将缴费率下调到合理水平是一种趋势。同时由于名义缴费率过高，企业不堪高昂的用工成本，往往采取做小税基、谎报、瞒报职工人数以减轻缴费负担，造成社会保险实际缴费率远低于名义缴费率，这也是目前我国社保税负过重与保障水平较低两难困境的重要原因之一。下调缴费率不可避免地对用人单位、职工待遇以及社会保险制度造成一定的影响。

(一)有助于减轻用人单位负担

“五险一金”构成了企业庞大的用工成本，过高的费率增加了用人单位的负担，大多数劳动密集型的小微企业甚至把“五险一金”支出列为“五座大山”之一，由此可知社保支出在一定程度上加剧了企业的经营风险，并严重影响其生存和竞争力，因此企业缺乏为职工缴纳保险费的动力。在我国经济发展进入新常态后，经济发展面临下行压力，企业面临的发展形势更加严峻。在此背景下，适当降低社会保险费率对于降低企业用工成本，提高竞争力有重要意义，这也是“十三五规划”中关于“供给侧改革”的重要举措，有利于为企业减负，提高发展质量。

(二)对职工保障水平的影响

尽管部分专家学者认为此次社会保险费率的下调不会影响到职工的待遇，但从长远来看，职工的保障水平仍将受到一定影响。在五种保险项目中，养老保险和医疗保险实行的是社会统筹与个人账户相结合模式，失业保险待遇的确定取决于累计缴费年限及失业者年龄，工伤保险待遇由伤残等级确定，生育保险待遇主要取决于用人单位上年度的职工月平均工资，具体见表4。

表4 各险种待遇水平确定及影响因素

项目待遇确定因素待遇增长影响因素养老保险退休时上一年社会平均工资、职工本人平均缴费工资、职工本人缴费年限和职工个人账户储存额物价增长水平和社会平均工资增长幅度医疗保险个人账户计入标准、门急诊自负段标准、统筹基金起付标准和统筹基金最高支付限额经济发展和社会平均工资增长幅度失业保险累计缴费年限和失业人员的年龄物价和经济社会发展情况工伤保险伤残等级职工平均工资和生活费用变化等情况生育保险生育津贴：所在用人单位上年度职工月平均工资；生育医疗费：当地人社部门与医院定额结算

养老、医疗和失业保险缴费主要来源于用人单位和职工缴费，养老和医疗保险待遇分别由社会统筹账户和个人账户基金构成，制度设计强调个人责任。本次费率主要下调单位缴费率，并没有影响各险种的待遇水平确定因素，因此短期内并不影响职工的保险待遇。但是从长远来看，潜在的影响依然存在。原因在于各项保险金的发放取决于保险基金的收入，下调单位缴费率意味着社会保险统筹基金收入减少。在我国人口老龄化程度日益加深的背景下，缴费率的下调将进一步加剧基金收支矛盾。虽然国家财政给予补贴以保证保险金的按时足额发放，但是完全依赖财政并不能从根本上解决问题。社会保险待遇调整所需资金主要来源于社会保险基金积累，费率的下调使得保险基金总收入减少，那么待遇调整幅度也将变小。保险费率的下调将影响到职工保障水平的增长幅度，对职工的生活水平也将产生一定影响。

(三)对社会保险制度的影响

基金是社会保险制度的核心内容，费率通过影响用人单位和个人的缴费额进而对社会保险制度产生影响。理论上，由于社会保险具有强制性，高费率有利于增加保险基金收入，夯实保险基金基础。为保证各类保险金的按时足额发放，保险基金必须留有一定的结余。在我国社会保险基金尤其是养老保险基金面临支付压力的背景下，部分下调社会保险费率的省份是在严密测算并确保社会保险基金安全的基础上对费率做出调整的。虽然短期内由费率下调而减少的社会保险基金不会对基金支付造成影响，但从长期看，费率的降低将进一步减少基金收入。有学者提出下调费率有利于改善企业经营状况，从而促进基金收入的增加。然而，由于部分企业通过做小税基、谎报职工人数等原因导致实际缴费率明显低于名义缴费率，即使下调费率，部分企业尤其是小微企业也不一定必然增加缴费，也存在继续规避缴费义务的现象。因此，下调费率对社会保险制度的可持续发展的影响是不可避免的。

四、促进社会保险制度可持续发展的对策建议

(一)进一步扩大社会保险覆盖面

扩大社会保险覆盖面不仅是增加社会保险基金收入的重要渠道，也是保障广大劳动者权益的途径。随着近些年社会保险扩面工作的推进，我国社会保险覆盖面不断提高，但仍有部分群体游离在制度之外。截至2014年底，我国养老保险参加人数达到8.42亿，而符合条件的参保人数为10.5亿人，即仍有约2.08亿人没有参加任何形式的养老保险。基本医疗保险覆盖率相对较高，而失业、工伤和生育保险覆盖率也处于低水平。未参保的人群主要是农民工以及城市灵活就业人员。统计资料显示，2014年我国农民工总人数达到2.74亿人，但其参保状况不容乐观，农民工“五险一金”的参保率分别为：养老保险16.7%、医疗保险17.6%、失业保险10.5%、工伤保险26.2%、生育保险7.8%、住房公积金5.5%。[10]可知数量庞大的农民工参保率极低。下一步要继续扩大社会保险覆盖面，将目标群体定位在农民工和灵活就业人员，并加大保费征缴力度，增加基金收入，为费率的下调创造条件。

(二)提高社会保险统筹层次

根据大数法则，社会保险统筹层次越高，基金的互济功能及分散风险的能力越强。目前我国社会保险统筹层次较低，截至2015年12月，相关部门虽已明确表示有28个省份建立了基本养老保险省级统筹制度，但大部分地区仅止于制度或者通过很小比例的调剂金形式部分统筹，只有北京、上海、重庆、陕西、天津等极少数地区实现了真正意义上的养老金省级统收统支，其他地区基本都是停留在县(市)级统筹阶段。[11]医疗保险停留在县市级统筹，工伤保险和生育保险基本实现了市级统筹，而绝大多数省份的失业保险仍然是县级统筹。进一步提高统筹层次对于调剂基金余缺，平滑各地的支付负担以及增强制度分散风险的能力具有重要意义，建议继续推进基本养老保险基础养老金全国统筹；将医疗保险和生育保险合并实施，逐步实现省级统筹并向全国统筹迈进；失业和工伤保险以全国统筹为目标，加大统筹力度，以在更大范围内对基金调剂分配和使用，平衡各地基金收支不平衡的局面，为费率的整体下调奠定基础。

(三)拓宽投资渠道，实现基金保值增值

社会保险基金是百姓的养命钱，必须实现其保值增值。为保证基金的安全性，分散在各统筹单位的社会保险基金基本都是存入银行或购买国债，按一年期银行存款利率计息，投资收益率低于通货膨胀率，基金面临贬值风险。在当前形势下，各省人民政府可以委托全国社会保障基金理事会运营本省的社会保险基金。原因在于自2000年以来，全国社会保障基金在保障基金理事会的运营下年均收益达8.82%，2015年更是实现了15.14%的收益率。2016年2月通过的《全国社会保障基金条例》中规定，全国社会保障基金理事会可以接受省级人民政府的委托管理运营社会保险基金。事实上，自2012年广东省委托基金理事会运行1 000亿元的养老保险基金以来，基金年均收益率达到6%，到2014年年底，基金累计收益177亿元，委托期限也由当初的2年延长至5年。2015年山东省也与全国社会保障基金理事会签署协议，委托运行1 000亿元的养老保险基金。因此，各省市可以借鉴广东、山东省的做法，将结余基金委托给基金理事会运营，拓宽基金投资渠道。同时还应加强对基金的监管，确保基金安全。

(四)适时划拨国有资本充实社会保险基金

社会保险费率偏高与我国的人口结构以及转制成本密切相关。当前人口老龄化不可逆转，当务之急是政府偿还制度转轨过程中所欠历史债务，消化转制成本，为社会保险费率的降低创造条件。事实上，早在2004年召开的十六届三中全会中就明确“划拨国资充实社保基金”。刚出台的《全国社会保障基金条例》也指出要划拨国有资本充实社保基金，可以看出今后我国社会保险基金的重要来源之一便是国有资本。建议中央及地方政府尽快对划拨工作的具体规则和具体标准做出明确的规定，及时划拨部分国有资本充实部分省市的社保基金。

(五)加大对小微企业的扶持力度

我国目前有大约5 000万家的小微企业，吸纳了大量劳动力，并贡献了将近2/3的所得税，为国家经济发展做出了巨大贡献。同时小微企业缴纳的社保费构成社会保险基金的重要来源。在当前的国内外经济形势下，我国小微企业面临严峻的生存和发展困境。小微企业大多为劳动密集型企业，缺乏发展所必需的资金、人才和技术等条件，管理水平和创新能力较低。目前高成本、高税负、融资难、用工难成为制约小微企业发展的最主要因素。因此政府应继续加大对小微企业的扶持力度，降低企业税负，破解企业融资困难问题，加快企业转型，帮助企业渡过难关，提高企业发展竞争力，如此有助于保持经济的持续稳定发展，确保社会保险基金有稳定的收入来源。

(六)大力发展商业保险

商业保险是社会保险的有益补充，两者在一定条件下可以相互促进。在社会保险领域引入商业保险，能够为社会保险费率的下调创造条件。政府可以在保基本的前提下将部分保障责任交由商业保险，为参保人员提供更高水平的保障。例如在医疗保险市场上可以给予企业补充医疗和商业医疗保险更多的发展空间，减轻政府包揽过度造成的资源浪费、效率低下的现象；积极推动第三支柱商业养老保险的发展。

〔1〕 中国报告大厅.2016年我国社会保险费率将从此前41%降至39.25%[EB/OL].(2016-04-02)http://www.chinabgao.com/stat/stats/49920.html.

〔2〕 谭中和. 适时适当降低社会保险费率建立社保费率正常确定机制[J].天津社会保险，2014(1)：12-14.

〔3〕 汪泽英.关于调整社会保险费率的思考[N].中国劳动保障报，2014-12-05(004).

〔4〕 陈文娟，汪小勤等.中国社会保险缴费对就业的挤出效应[J].中国人口·资源与环境，2013(1)：137-142.

〔5〕 吴永求. 社会保险缴费结构的就业效应研究[J].重庆大学学报(社会科学版)，2014(4)：39-45.

〔6〕 倪雄飞. 社会保险缴费制度对小微企业及其劳动者的影响与完善对策[J].中国劳动，2015(11)：11-15.

〔7〕 白重恩，吴斌珍等. 中国养老保险缴费对缴费和储蓄的影响[J].中国社会科学，2012(8)：48-71.

〔8〕 苏中兴. 基本养老保险费率：国际比较、现实困境与改革方向[J].中国人民大学学报，2016(1)：20-27.

〔9〕 杨燕绥，胡乃军等. 老龄化背景下养老保险费率平衡机制研究[J].国家行政学院学报，2015(3)：62-68.

〔10〕 国家统计局. 2014年全国农民工监测调查报告[EB/OL].(2016-04-02)http://www.gov.cn/xinwen/2015-04/29/content_2854930.htm.

〔11〕 中国养老金网.缴费标准和计发办法是焦点 养老金全国统筹方案尚在制定中[EB/OL].(2016-04-02)http://www.cnpension.net/yljkx/2015-10-17/news1445018418d1472023.html.

(责任编辑 吴 星)

Research on the Sustainable Development of China's Social Insurance System under the Background of Reducing the Rate

XIAN Mi-hua

(Wuhan University, Wuhan, Hubei 430072)

Higher rates of social insurance in China have been criticized by the society, some provinces have lowered insurance rates since 2015. The reduction of insurance rate is of great significance to reduce the burden of enterprises and promote the economic development. This paper sorts out the local practice and characteristics of the current round of tariff reduction, makes a detailed analysis of the impact of tariff reduction on enterprise, employee benefits and social insurance system and points out the problems in the process of tariff reduction. On this basis, from the perspective of sustainable development of social insurance, the paper puts forward the countermeasures to further promote the expansion work. That is to improve the overall level, to broaden the investment channels, to support small and micro enterprises, as well as promote the development of commercial insurance and other countermeasures.

social insurance fee rate; five-insurance payment and housing fund; alleviate burdens; state-owned capital; sustainable development

10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.04.013

2016-07-10

http://www.cnki.net/kcms/doi/10.13937/j.cnki.sjzjjxyxb.2016.04.013.html

时间：2016-08-20 15：30

仙蜜花(1986—)，女，河南平舆人，武汉大学社会保障研究中心博士生，研究方向为：社会保障理论与政策。

C913.7

A

1007-6875(2016)04-0062-06