论高校内部执行机制创新与依法治校*

周雄文，朱 霁

(湖南工业大学 法学院，湖南 株洲 412007；湖南工程学院 思想政治理论课教学部，湖南 湘潭 411104)



论高校内部执行机制创新与依法治校*

周雄文，朱 霁

(湖南工业大学 法学院，湖南 株洲 412007；湖南工程学院 思想政治理论课教学部，湖南 湘潭 411104)

创新高校内部执行机制是全面推进依法治校工作成效的关键所在，据此必须认识建立完善的内部执法执规体系是依法治校的前提；明确内部执行主体的职权定位是依法治校的基础；净化校内执行机制的学术生态环境是依法治校的关键；加强内部执行管理层的绩效考核是依法治校的要求；健全校务委员会的执行决策机制是依法治校的保障。

依法治校；内部执行机制；执法执规体系；职权定位；学术生态环境

全面推进依法治校是坚持全面推进依法治国基本方略在高校领域的具体实践，具有极其重要的战略性和紧迫性。2010年7月，国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010―2020)》(以下简称《教育规划纲要》)强调“大力推进依法治校”[1]。到2016年5月党中央、国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》(以下简称《创新战略纲要》)提出“建设世界一流大学和一流学科”，[2]再回眸近几年高校贯彻教育部《全面推进依法治校实施纲要》[3](以下简称《实施纲要》)的具体落实情况，高校已经积累了比较丰富的法治经验和实践成果。高校普遍认为全面推进依法治校虽然涉及高校内部方方面面，但最为关键的仍是体制机制的创新完善问题。目前，就高校的现实而言，创新、健全高校内部执行机制是全面推进依法治校、构建和完善中国特色现代大学制度，实现由教育大国向教育强国转变的重点和关键。

创新和健全高校内部执行机制，实现高等教育改革发展的目标，并对各种组织资源，包括人力、物力、财力等进行集中调度和控制，从而执行高校的决策、战略与规划，完成其既定的阶段目标，是高校持续发展的内在过程。[4]因此，认真贯彻党中央、国务院的《规划纲要》和《创新战略纲要》精神，落实教育部《实施纲要》规定，对全面推进依法治校，着力创新、健全高校内部执行机制，实现高校改革、发展所肩负的重要战略和紧迫任务提出如下探讨。

1.建立完善的内部执法执规体系是依法治校的前提

建立完善的高校内部执法体系，使全面推进依法治校具有充分的法治依据，是当前高等教育法治建设的重要前提，也是高校综合改革与发展的内在需要。因此，一是要制定具体的法治法规建设规划。全国人大及其常委会应当把高等教育立法摆在重要位置上，在已实施的几部有关高等教育法律的基础上，应当再制定几部高等教育“基本法”，如《学位法》《中外联合办学法》《学校法》和外方独立办学等方面的法律。二是要积极制定或修订相应的实施细则。凡是颁布的法律和重要的行政法规，都要通过制定相应的实施细则，来实现法律法规在高等教育活动中的落实到位：即权利被享用、义务被履行、禁令被遵守、责任被追究。三是要重视对各个层次的法规制度进行全面清理。对法规制度内部的冲突、规章制度之间的冲突、上位规定与下位规定的冲突都应给予相应的重视，要根据法治原则和实施要求进行认真严谨的核查清理。特别是校规校纪，对其与法律法规和上位规定相冲突的内容要尽快予以修改或废除。需要特别强调的是高校在制定校规校纪时必须坚持合法性、客观性和公正性原则，坚持起草、论证、协商、审议、审批和发布等环节的相互衔接，拓宽师生有序参与制定和修订校规校纪的渠道和途径，健全校规校纪草案公开征求意见和师生意见采纳情况的反馈机制，广泛凝聚师生共识。国家和省级教育行政部门应完善对高校“立法”活动的批复、核准和备案制度，以确保高校依法治校程序的规范性和依据的严谨性。四是要完善畅通有效的救济途径。在我国的高校执法依据中，以往对有关程序方面的规定是相当的薄弱。因此，应该在高校执法依据中注重引入明确、严谨的程序规则，如通知、送达、听取申辩、告知权利、举行听证、明确时限等。针对不同的时限，应规定不同的程序要求，如听证有正式与非正式之分，对于重大的事项一般适用正式听证程序，而对于非重大或一般的事项则适用非正式程序。有效畅通的救济途径是高校执法依据中不可缺少的环节，针对高校执法中经常出现的侵犯学生、教师、职工权利的事件，应该设置相应的救济途径对学生、教师、职工的权利予以充分的保障。

2.明确内部执行主体的职权定位是依法治校的基础

高校内部执行主体的职权定位关乎职权法定、明确权责边界、依法依规履职、有所为有所不为、规范事权、厘清权责、各司其职、各负其责等法治原则要求，是全面推进依法治校的基础，务必具体界定和明晰。

我国《教育法》第二十八条的规定中虽然没有明确界分学校权利的属性和职权定位，但我们可以根据行政职权的特征来界定权利中的行政执法权。首先，必须认识其定位的公益性。我国高校作为事业单位法人，在履行行政职权时除了具有权力的一般属性外，还具有公益性特征。公益性是指行政职权的设定与行使不是以行政主体自身的利益为目的，而是以国家和社会的公共利益为目的。“公益性” 具体体现为优益性、支配性、不可自由处分性。优益性是法律法规赋予行政主体在行使行政职权时有许多职权上的优先条件，并且为保障行政主体的有效行使职权，向行政主体提供各种物质保障条件。支配性是法律法规规定行政职权对行政相对人的可合理配制与调适。不可自由处分性是法律法规明确行政职权与行政职责是同一体，行政职权不得随意转移或放弃。因此，行政职权在具体的本质上具有优益性、支配性和不可自由处分性特点，都是为了有效地实现其公益性。行政职权的“公益性”表明，法律法规赋予社会组织以行政职权的目的，是要求行政组织运用行政职权实现对公共利益的集合、维护、分配和保障。所谓界定高校权利中的行政执法权的根本标准是指高校针对具体的人或事进行管理，行使法定权力是否实现了对公共利益的集合、维护、分配和保障。[5]因为教育是面向全体社会成员，高校行使执法权的目的是增进社会成员的公共利益为其追求宗旨。其次，必须认识其定位的服务性。高校始终都承担着具体的教育教学、科研、社会服务和传承人类文明的一系列服务，服务的宗旨是使培养的人才能满足和适应国家、社会的需要，而非学校自身的利益。高校行使执法权的具体表现是治理学校公共事务，促进学校公共利益，保障适应国家和社会需要。高校是国家和民族振兴的具体标志，在高等教育服务中，它作为社会组织提供服务行为，组织教育教学，开展科研，为完成教育教学、科研而聘请教师，对学生和教师进行管理和服务，以达到国家和社会发展高等教育的目的等，都是高校行使执法权的必然要求和内在需要，其目的是对学校公共利益的维护和合理分配提供服务。服务于高等教育的资源也是有限的，以招生为例，不可能使想上大学的人都能上大学，国家和学校只有通过公平公正的方式使得更优秀的学生能接受高等教育，获得高等教育资源。高校对教师、学生和员工依法依规进行管理和服务，以体现对公共利益的保障和维护，实施治校基础性任务，其职权实质是服务于国家和社会。

根据法律法规授权的规定，高校行政执法权的范围具体包括：招生权、学籍管理权、毕业证书发放权、学位证书授予权、教师职称评审授予权、对学生和教师的学习培育培训权、奖励权、对学生和教师的纪律处分权等。在高校行政执法活动所形成的行政法律关系中，行政执法相对人处于被管理地位，受行政执法权作用或约束的公民、法人或其他组织，具体包括高校、教师、学生和员工。他们的基本权利既有公民的基本权利，也有教师学生的一般权利。行政相对人的权利包括：一是自由权；二是受平等对待的权利；三是收益权；四是享有的程序性权利。行政相对人的义务总的来说主要有：遵守行政法律法规、履行行政职责、服从行政管理、执行行政决定等。全面推进依法治校的基础就是要“把权力关进制度的笼子里”，使高校各类执法主体的职权定位规范化、法定化，实现权力从产生、运行、监督一直到责任承担都遵循法治原则，不偏离法治轨道。

3.净化校内执行机制的学术生态环境是依法治校的关键

《实施纲要》强调“要依法建立健全保障师生的研究自由、学习自由和学术自由的体制机制”，“大力弘扬平等意识，在体制和制度上落实和体现师生平等、性别平等、民族平等、管理者与师生平等的理念”。[3]因为学术自由和师生平等是大学的核心价值，也是规范、营造和净化高校内部执行治理环境，确保学术生态持久良好的关键。《创新战略纲要》对净化高校内部执行机制的学术生态环境有着明确的战略要求和具体任务，是高校全面推进依法治校的重要遵循与行动指南。高校执行机制创新在追求和保障学术自由的同时，必然摆脱不了外界政治、经济、文化环境以及大学自身的诸多限制。这些限制可能源于大学自身的内在需求，也可能源于利益相关者的诉求。由此决定了自由不能泛化，学术自由应该是有限度的自由，否则就会导致学术自由的削弱。净化高校内部执行机制的学术生态环境，须以国家《教育规划纲要》和《创新战略纲要》强调的以健全完善制度建设为重点，需在以下几个方面予以努力：一是要发挥学校章程引领学术发展目标的作用。学校章程是学校重要的校规，规定了学校发展的目标、任务和发展战略，明确了教师、学生的具体职责和权利，确认了学术自由和师生平等的理念与要求，是依法治校的“宪法”，具有根本性、全局性、稳定性、规范性。章程反映了全校师生员工的共同意志和根本利益，反映了学校发展的基本要求，是学校依治校、依法执教、依法办学在法治上的具体体现。因此，依法治校的作用首先体现在引领学校发展、规范师生行为、确保学术生态环境处于良好状态。其中学术自由发展尤为重要，因为人的全面发展，离不开学术环境、研究环境、学习环境的熏陶，离不开宽松和谐学术生态环境的陶冶。大学的教学科研好比一个自然的植物园，各种植物、动物都交叉生长在同一个扁平的空间结构中，共同形成植物园的整体生态气象，生机盎然，和谐相处。大学的构成错综复杂、追求各异、学科交叉、专业多样，没有哪一个学科有可能统治其他学科。这就只能根据大学的本质特性和本真价值来进行系统考量，合理协调，体现其是一个多元、整合、整体性的学术组织。组织整体性是指其学术生态、知识生态、自由追求发展生态、常变动态，是因为人的才智和接受能力而异的多元整体性；组织多元性是指学术生态整体、知识整体、自由发展整体都包含丰富的多样的且在其中密不可分，是由多元构成的整体；组织整合性是指经常不断地调节其内部多元要素之间的关系，产生相互驱动，相互依存，相互发展效能，使多元要素形成的动态结构，能产生实现目标的整体功能。因此，营造学术生态环境必须强化制度意识，重视发挥学校章程的引领规范作用。二是要强化行为规矩意识。治理学校，治理环境，营造学术生态自由和谐平等的氛围，必须立规矩、讲规矩、守规矩。没有规矩不成方圆，法律、法规、校规、校纪是学校的共同规矩，规定了每个教师、学生、员工、组织、单位必须遵守的基本行为规范，赋予学校治理的权力并明确其边界。法治最基本的功能，就是明确告诉师生员工，学校希望大家能做什么不能做什么，哪些行为是允许并受到保护的，哪些行为是禁止并受到惩罚的，并要求所有师生员工必须遵守这些行为规矩。因为学术自由发展是学校发展的核心与灵魂，学术生态环境营造关乎学校发展大计，更应讲规矩、守规矩。当务之急就是切实执行《高等学校学术委员会规程》的规定。2014年1月29日，教育部第35号令下发了《高等学校学术委员会规程》(以下简称《规程》)。《规程》明确学术委员会为校内最高学术机构；统筹行使学术事务的决策、审议，评定和咨询等职权；遵循学术规律，尊重学术自由、学术平等，鼓励学术创新，促进学术发展和人才培养，提高学术质量；公平、公正、公开地履行职责，保障教师、科研人员和学生在教学、科研和学术事务管理中充分发挥主体作用，为促进学校科学、持续发展提出了具体要求和规定。高校应以认真贯彻该《规程》为契机，切实以学术权力为中心，以服务学术为宗旨，以保障学术为条件，以提升学术水平为己任。扎实转变学校的行政理念和服务职能，进一步强化学术权力，加强教授治学，确保教授参与到学校的学术决策和重要的学术活动中，包括学校学术政策的制定，教师职称的晋升、聘任、考核，学生学位的授予，教学科研成果的评审鉴定等学术事务，使教授们有充分参与学校学术事务管理的权力，这是营造高校学术生态环境的重要遵循。三是要营造良好学术生态的主旋律。国家《教育规划纲要》和《创新战略纲要》都强调保障学术自由、研究自身、创新自由的重要性和科技驱动创新是国家命运所系，世界大势所趋，发展形势所迫的战略性。紧密联系实际，高校目前最重要也是最需要营造的是尊重学术创造、注重学术质量、敬重学术品行的良好风气，让健康、求实、严谨、创新的学术风气成为大学学术生态的主旋律，以此引领、示范和影响社会。同时，应借鉴国外先进做法和经验，结合我国高校实际，切实创新机制，完善制度，注重科技创新和前沿创新，不断提高教学、科研的前沿水平和原创水平，以更好地适应现代大学学科建设，提高学校治理体系和治理能力的现代化，加速实现建设世界一流大学和一流学科的战略目标。

这里需要对“去行政化”有一个科学的理解和把握，“去行政化”并非不要加强大学行政管理。在大学权力体系中，行政权力和学术权力共生共存，相互制衡，缺一不可。既要充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用，也要不断加强行政治理和执行力度，公正、合理地对大学的人力和物力资源进行统筹管理，优化配置，以保证大学各组织之间良性高效运转。净化高校内部执行环境，需要政治权利、行政权力和学术权力相互制约和密切配合。而在目前状况下，必须强调通过法治思维和法治方法，运用法治制度建设一个良好的校园学术生态体系，从体制机制上营造一个公平公正、有利于优秀学术人才脱颖而出，鼓励学术自由和学术创新的大学良好生态环境，凸显依法治校成效的关键作用。

4.加强内部行政执行管理层的绩效考核是依法治校的要求

《创新战略纲要》指出“完善以创新发展为导向的考核机制，将创新驱动发展成效作为重要考核指标，引导广大干部树立正确政绩观”。[2]《实施纲要》强调“学校要将依法治校纳入整体工作规划，明确学校领导班子、各级职能部门、工作岗位的职责，建立健全工作要求与目标考核机制”。[3]因此，依法依规进行工作绩效考核，是全面推进依法治校的基本要求，也是发挥人的行为调节器和平衡器作用，发扬长处、克服缺点，以利发展的需要。高校多年的实践证明，通过合理程序制定的考核办法能最大限度凝聚各方面的利益诉求，最大限度地达成共识。因为考核办法的基本属性是平等的，基本功能在于平等保护每个人的合法正当权益。以法律法规为依据制定的考核办法，其目的是协调各方各种利益关系，维护公平正义，有利于在尊重个人权益基础上构筑全体师生员工利益共同体和发展共同体，使大家认识和感受到进行工作绩效考核能体现总结成绩，激励进取、勇于创新、敢于担当、爱岗敬业，注重提高服务和管理水平的功能。通过绩效考核，有利于在全校树立守法守规者得利，违法违规者吃亏，违法犯罪者必惩的价值导向，去伪存真、扶正祛邪、扬善惩恶，增加学校的凝聚力和向心力。这些年来，各高校都在不断探索创新，以求形成科学考核的长效机制，取得了较好的成效。高校绩效考核是指考评主体对照工作或者绩效标准，采用科学考评的方法，全面考核评定对象履行工作职责、完成工作任务以及发展进步的情况，并将考评结果反馈给考核对象的过程。绩效考核关乎鼓舞激励和创新发展的价值导向，具有巨大的示范和引领作用。然而，在实际运作过程中，由于存在考核指导思想和认识定位上的偏差和模糊，一些高校的考核仍存在着公信力不足的缺陷。[6]一是考核定位模糊。绩效考核如何定位，合理定位，这是关键。有的高校人员认为考核是为了年终兑现岗位津贴和劳务酬金，使绩效考核成为“年终决算”， 很难起到激励提升作用。二是考核指标过于笼统。许多学校仅仅停留在德、能、勤、绩、廉一些笼统的定性概念上，指标没有具体量化和细化，对考核对象的工作业绩与现实表现很难做出准确的判断和评价。三是对人和事的考核有些脱节。有的学校只考核人，不考核事，甚至造成“谋事”的人“不称职”，专“谋人”的人倒是“优秀”，使得那些坚持原则、大胆创新、敢于担责的人很受委屈。四是考核方法不够科学。不少学校采取打分、划勾等简便形式，一年所做的工作在几分钟内就考评完了事，使考核评价结果缺乏全面性、客观性和公正性。五是考核结果利用乏力。有的学校不重视考核结果的反馈和利用，既不认真进行全面分析，也不及时通报情况，对人员的绩效、行为、能力、责任、表现等方面缺乏具体评价，与考核对象的评聘、晋级、任用等挂钩不紧密。如何使绩效考核能围绕学校中心工作，全面、客观、公正、准确地评价单位和个人的工作实绩与现实表现，真正起到引领、示范和激励先进，鼓励多数，鞭策少数，改进工作，提升水平的目的，需要深入探讨。坚持绩效考核工作做得比较好的高校，他们的做法有：第一，制定切合实际的考核评价体系。它包括考核的内容、指标、标准和方法。建立科学的指标评价体系是做好考核的关键，考核内容、指标要能客观全面地反映出考核客体在考核工作期内的目标任务完成及岗位职责履行情况，客观地反映其现实表现、工作态度、工作能力和业绩水平。考核内容通常是从德、能、勤、绩、廉五方面进行：“德”考核政治品质和道德修养；“能”考核综合能力与水平；“勤”考核工作态度与投入；“绩”考核工作业绩与担当；“廉”考核工作生活作风和廉洁自律等。科学的指标体系要把考核内容具体化、标准化，即把考核内容描述具体或量化。考核标准要对优秀、良好、称职、不称职作出明确具体的规范性要求。考核方法要科学、全面、客观、公正，考核工作量要比较适当，便于组织，具有公信力。第二，分类考核。分类考核要坚持“四结合”，即做到个人考核与单位考核相结合，重点工作与一般工作相结合，共性指标与个性指标相结合，定性描述与量化比较相结合。这样就能注重单位分类和区别职责性质确定相应考核客体，体现考核的特点和针对性。绩效考核方案要经过自下而上和自上而下的反复讨论，听取和征求各方面的意见和建议，力求使方案完善，体系清晰，内容全面，方法可行，上下左右都能接受认同，能达到考核的预定目标。第三，落实考核主体责任。主体责任是实行严密有效考核的组织保障，是确保绩效考核工作客观、有序、公正的关键。首先，确定考核主体，即是指参与考评的人员应有代表性，具有公信力，能得到比较广泛的认可。其次，坚持主客体分离回避原则。考核客体是指被考核的人员或单位。实行考核主客体分离回避，即考核客体不能同时组织或作为考核主体参与对自己的考评；担任考核主体的人员不能作为本单位代表对本单位进行考评。因此，在确定考核客体和考核程序时必须坚持个人总结述职、民主测评、组织考核相接合，采取听汇报、看材料、提问、咨询、回答等方法，通过检查、督办、收集统计有关信息、收集各方意见、面对面交流沟通情况等途径，使各种材料汇总成为最终考核的主要依据。第四，采用针对性形式反馈考核结果。考核结果视情况而定，既可以向全校公布，也可以分单位分部门分层次进行公示，还可以采取个别谈话形式反馈或由分管校、处领导集体谈话方式反馈。对于需要改进和纠正的问题，一般适宜于采用谈话交流的反馈方式，实效更明显。考核结果的有效利用能促进管理人员对绩效考核工作的重视，使大家的思想与行为自觉地朝着绩效提升方向进步和发展，不断提升自己和执政团队的执行力。绩效考核结果应充分应用于管理人员的评优评先、职务任用、岗位聘免等，使其紧密挂钩，发挥实际效应。在高校开展绩效考核评价工作是一个系统工程，在建立健全科学分类考核评价过程中，要始终做到“三坚持”，即坚持客观、公正、效能原则；坚持利于组织目标实现和管理干部成长发展原则；坚持简单易行、操作性、规范性原则，[7]精心定位，精心设计，精心组织，精心考核，确保考核确有成效，个人确有进步，执行确有提升，工作确有发展的依法治校要求。

5.健全校务委员会执行决策机制是依法治校的保障

《教育规划纲要》明确指出要“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”，特别强调“健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权”。[1]2014年10月15日中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》(以下简称《实施意见》)明确“必须坚持党委的领导核心地位，保证校长依法行使职权，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制”。[8]全面推进依法治校，建立现代大学制度，必须按《教育规划纲要》和《实施意见》，相关法律法规、条例的要求，建立决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力结构，健全党委统一领导、校长负责管理、教授严谨治学、加强民主监督的体制框架，形成结构合理、决策科学、执行顺畅、监督有力、运转高效的内部权力运行机制。这是全面推进依法治校，实现高校既定发展目标的组织保障。目前，我国高校治理机制是以党委会为核心，借鉴国家治理模式建立起来的组织形式。公立高校大体是党委书记和校长由上级组织提名并选定，在此之上组成党委会、校务委员会(校长办公会)、纪委会、学术委员会、教职工代表大会五个组织机构。具体运作职能可以概括为：党委领导、校务委员会(校长办公会)行政决策、学术委员会进行学术审议、纪委监督、教职工代表大会民主参与。这种组织结构的特点在一定程度上体现出了相关者的分工合作、民主监督、相互制约与协调的作用。但在治理实践中经常出现的是各机构所代表的职权重叠与交叉现象严重，学术委员会、纪委会、教工代表大会的权力职责容易虚化，各机构权力边界不清晰、会议多、效率偏低，容易造成治理过程中的行政化日趋严重。有鉴于此，我国高校组织机构完善的一条重要路径就是以现有组织结构为基础，厘清政治权力、行政权力与学术权力的边界，避免政治权力与行政权力向学术权力的过度挤压和渗透，真正做到党委政治治理、校长行政治理、学术委员会学术治理、纪委会监督治理、教职员工民主治理。因此，健全校务委会这一组织结构强调的是对现有公立高校治理机制的完善探索，是我国公立高校治理制度具有较强路径依赖下的一种比较选择。厘清权责边界的组织结构如图1所示。

探讨健全高校校务委员会决策执行机制，是我国高校实行党委领导下的校长负责制这一领导体制在行政治理方面实施决策科学化、民主化和法治化的必然趋势，也是高等教育深化改革发展的一种现实选择。校务委员会作为我国高校内部管理体制中一项重要的组织制度，最早可以追溯到新中国成立之初。1950年8月政务院颁发的《高等学校暂行规程》明文规定：大学及专门院校在校(院)长领导下设校(院)务委员会，并对行使职权作了具体要求。1958年《中共中央、国务院关于教育工作的指示》指出：“在一切高等学校中应当实行党委领导下的校务委员会负责制。”1961年，《中华人民共和国教育部直属高等学校工作执行工作条例(草案)》(俗称“高教六十条”)第五十一条明文规定“高等学校的领导制度，就是健全高校校务委员会决策执行制度。实行校务委员会制度是学校治理机制的基本形式，这是党委领导下的以校长为首的校务委员负责制”，并对校务委员会的组成人员等内容作了较详细的说明。从1966年到1985年之间，由于多方面因素，校务委员会在我国高校工作进行过程中没有明晰提及。1985年中共中央颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》，规定了“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构”。至此，校务委员会又重新设立，但组织性质由领导体制转变为指导咨询机构，职能和作用也发生了巨大变化。1998年颁布的《高等教育法》规定在党委领导下的校长负责制下校长主持“校长办公室会议或者校务会议”，处理校长职权有关事项。自2000年以来，许多重点大学设立了定位指导咨询作用的校务委员会。我国《高等教育法》和1996年3月中共中央颁布的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》以及2010年8月修订的该条例都明确规定了“国家举办的普通高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”这一具有中国特色的现代大学的领导体制。2014年10月中共中央办公厅印发的《实施意见》明确“校长办公会议或校务会议是学校行政议事决策机构”，并就有关决策事项做出了规定。该《实施意见》是对党委和行政权力结构和运行机制认识的进一步深化，也是改革我国高等学校内部权力结构与运行机制的指导思想和总原则的具体细化，具有很强的针对性和指导性，为健全校务委员会提供了基本遵循。目前在实际运作中，高校内部行政权力决策有两种形式：一是校务委员会制，以校长为首组成校务委员会决策；二是校长办公会制，以校长为首组成校长办公会议决策。这是高校行政系统内部两种最高的、比较行之有效的决策机构，都由校长为首组成，实施集体行政决策，属于委员会机制。然而，在社会转型时期，我国尚不完全具备实行董事会这种形式的条件，而校长办公会制本身又存在代表性不足的局限性。所以，在现行的校务委员会基础上，健全校务委员会制，就是当前我国公立高校比较选择的一种最佳的行政集体决策形式。[9]这是因为，校务委员会制是一种既定的并在较长时间和范围内得到实施和认可的行政组织制度，有助于协调党委会、校长和校长办公会的关系，解决职权重叠与交叉现象严重、重复开会和决策效率低等问题，以避免长官意志和行政化倾向。委员会决策与校长个人决策并不矛盾，不是对校长决策的简单否定，而是能够很好地弥补校长个人决策能力的不足，发挥集体智慧的作用，体现大学的本质特征。

探讨健全校务委员会需要具体明晰以下问题：一是定位与职责。校务委员会制是遵从“党委领导、校长管理、教授治学、民主监督” 这一中国特色现代大学制度的机制框架，由党委书记和校长共同配合治理学校的基本形式。根据我国《高等教育法》的规定和学校实际，校长和校长办公会的职权内容具体可以分为三类：一类需要向党委汇报 ，如发展规划、重要的改革举措、重要的规章制度和年度工作计划等；内部组织机构设置方案、年度经费预算决算等，副校长人选的推荐和校内组织机构负责人的任免等；一类是事先经学术委员会咨询、审议的事项，再行决策；[10]一类是由行政集体决策。这三类事务分别对应政治权力、学术权力和行政权力。校务委员会的定位应当是除由党委会决策的事项外，对以校长职权为中心的高校的重大重要事项做出执行决策。随着形势的发展和改革的深化，校务委员会的职能定位也应有所变化，需从目前的咨询、审议层面上升到行政执行决策层面。其主要职责是执行落实上级组织和学校党委决定，全面负责学校教学、科研、服务和其他行政事务治理的行政执行决策，为校长和校长办公会执行与决策提供遵循和依据。在行政执行决策方面，它能够很好地弥补书记与校长个人执行决策能力的不足，是全面推进依法治校在治理方式上的探讨创新。二是协调各方关系。首先是协调与党委会的关系，它须依法依规接受和服从党委会领导与指导，执行党委会决议。其次是协调与校长的关系，校长是法定代表人，对外代表学校，对内主持校务，必须依法依规支持校长独立负责地行使行政事务治理职权。再次是协调与校长办公会的关系，校长办公会是执行落实学校党委会、校务会和校长决策的执行治理机构，必须依法依规支持、领导和指导涉及学校教学、科研、治理、服务等全校行政事务的决定与执行。三是细化议事决策规则与法定程序。中央办公厅的《实施意见》对议事规则作出了明确规定,相关法律法规也有原则要求, 根据各个高校实际细化完善议事决策规则是健全校务委员会的基础性工作，也是协调各方面关系的需要，务必切实做好。校务委员会属于行政执行机构的一部分，是高校内部一项重要的行政组织制度，承担高校内部行政决策机构职能，负责对学校改革和发展中的重要事项进行决策。凡是涉及学校全局性和师生员工关注的重要事项，必须把师生参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为行政法定程序，确保决策事项合法、切实可行、程序正当、过程公开、责任明确、成效明显。四是确定校务委员会组成人员的原则。由于校务委员会的组织特性和基本规定性，这就规定了校务委员会在人员构成上应该由党政领导、职能部门负责人、一定数量且有代表性的专家教授等组成，参与主体为行政干部。[11]人员构成应体现以下原则：(1)加强党委对学校的统一领导，体现在校务委员中的决策作用，党委书记担任校务委员会主任，但不具体执行决策，决议、决定形成后由校长为首的行政系统(校长办公会)贯彻执行，以利于调适政治权利与行政权利；[4]92-93(2)校长为第一副主任(常务)，有利于协调各方关系，统筹执行指挥，确保执行效力；(3)聘有一定比例的且有办学经验或有较高学术造诣的专家、教授，有利于实现行政权力与学术权力之间的协调，彰显学术权力；(4)校务委员会设若干名副主任，由党委副书记、委员担任，便于分工负责；(5)为了加强高校与社会的联系，可以聘请少量的校外有关人士参加；(6)实行任期制，每届任期四至五年，可以连选连聘；(7)校务委员会成员由党委会审定公布。五是严格问责机制。为确保校务委员会的决策力和公信力，必须依法依规强化决策执行问责：首先，要认真学习。通过学习理解宪法、国家法律和各种教育法律法规，明确自己的职责权限，认清自己的权力范围和边界，坚持法定职责必须为、法无授权不可为的治理原则。其次，要严防权力寻租和腐败。有权就要有责，有责就要担责，担责就要自觉接受各方监督和师生评判。坚持校务公开，坚持公正公平和担当原则，坚决纠正尸位素餐的不作为和胆大妄为的乱作为，克服庸政、懒政、怠政现象，自觉接受倒查机制的追责，经得起师生和历史的考验。最后，要实行问责形式法定化。在学校治理复杂化日趋增强的情况下，由谁来问责，问什么责，如何问责，发现问题怎么处理等，都必须要有法律法规的规定。因此，一方面要加强对现有法律法规的执行力度，另一方面则要尽快完善相关校规校纪，以利《全面推进依法治校实施纲要》的落实到位，落地生根。

[1]中共中央，国务院.国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)[N].人民日报， 2010-07-12(01).

[2]中共中央,国务院.国家创新驱动发展战略纲要[N].人民日报，2016-05-20(01).

[3]教育部.全面推进依法治校实施纲要[N].中国教育报，2013-01-16(01).

[4]毕宪顺.决策·执行·监督——高等学校内部权力制约与协调机制研究[M].北京：教育科学出版社，2013.

[5]周叶中,周佑勇.高等教育行政执法问题研究[M].武汉：武汉大学出版社，2007.

[6]李玉华, 冯秀玲, 苗晋英.建立科学可行的高校中层管理干部绩效考核机制[J].中国高等教育，2005(10).

[7]关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见〔EB/OL〕.http：www.gov.cn/xinwen/2014-10/15comten-2765833.htrn.

[8]别敦荣，徐梅.去行政化改革与回归现代大学本质[J].中国高教研究，2011(11).

[9]戚业国，王徐波.我国高校内部管理体制改革30年[J].中国高教研究2008(9).

[10]谢鹏程.公民的基本权利[M].北京：中国社会科学出版社，1999.

[11]祁占勇.现代大学制度的法律重构[M].北京：中国社会科学出版社，2009.

责任编辑：熊先兰

On the Discussion about the Innovation of University Internal Execution Mechanism and the University Management by Law

ZHOU Xiong-wen,ZHU Ji

(LawSchool，HunanUniversityofTechnology,Zhuzhou,Hunan412007,China;TeachingDepartmentofPoliticalTheories，HunanInstituteofEngineering,Xiangtan,Hunan411104,China)

The emphasis of comprehensively promoting university management by law lies in the innovation of university internal execution mechanism.Therefore, for the university management by law, we must know that the precondition is to establish an internal perfect law and rule enforcement system, the basis is to confirm the authority position of the internal executive subject, the key is to improve the academic ecological environment of the internal implementing mechanism, the demand is to enforce the performance assessment of the internal execution management staff, and the guarantee is to develop the executive decision-making mechanism of the university committee.

university management by law; internal execution mechanism; law and rule enforcement system; authority position; academic ecological environment

2016-06-17

周雄文(1950—)，男，湖南娄底人，湖南工业大学法学院教授，主要从事法律教育学、宪法与行政法学研究;朱 霁(1973—)，女，湖南邵阳人，湖南工程学院思想政治理论课教学部副教授，北京大学马克思主义学院访问学者。

国家社会科学基金“十二五”规划教育学课题“高等学校依法治校机制研究”(编号：BIA110078)阶段性成果。

G647

A

1001-5981(2016)06-0128-06