PPP：公共文化服务供给的新路向

许冰杨

摘 要：扩大公共文化服务供给，是构建现代公共文化服务体系的重要内容。PPP模式突破了传统公共文化服务供给瓶颈，推动政府以最优成本与社会资本组合，提供更符合公众需求的公共文化服务，是我国公共文化服务供给的变革方向。推广应用PPP模式，需要明确政府职责，健全PPP项目法规体系；坚持需求导向，遴选优质PPP项目；遵循基本原则，选育PPP模式参与主体；注重合作共赢，完善PPP项目运作配套机制。

关键词：PPP模式；公共文化服务；供给；新路向

中图分类号：G122 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）24-0178-02

丰富公共文化服务供给，提升公共文化服务效能，是构建现代公共文化服务体系的重要内容。2015年5月，国务院办公厅相继转发《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》和《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，为深化文化体制改革、创新公共文化服务模式明确了改革方向。各地积极探索通过政府、市场和社会合作，为公众提供高质量公共文化服务。推行PPP模式，正成为扩大公共文化服务供给的重要途径选择。

一、PPP模式的理论阐释

PPP（Public-Private-Partnership）即公私伙伴关系，指政府与私人组织为满足公共产品和服务需求，以特许协议为基础形成的一种伙伴合作关系，主要包括BOT、BOO、PFI等管理模式。PPP模式的运行具有三个重要特征：一是伙伴关系。参与主体间平等协商的合作伙伴关系是PPP模式的基本要义，也是一种治理结构，其本质特征就是缔结合约。伙伴关系决定合作各方的履约责任和权益必须遵从法治环境下的“契约精神”，受到相关法律、法规的约束和保护。二是利益共享。PPP项目一般兼具很强的公益性和较高的特许经营特征。参与主体建立利益共享机制，通过共享资源和利润实现互利共赢。政府充分利用社会资本缩减公共投入，同时监督促进合作方提供标准化、优质化公共服务；社会资本则从政府获得参与盈利项目建设、运营的权力，利用合作协议获取合理的投资回报。三是风险分担。伙伴关系既意味着利益共享，又意味着风险分担。PPP模式中更多是考虑合作双方风险的最优应对、最佳分担，尽量让每一种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，从而使项目整体风险最小化[1]。

PPP模式打破了政府的“独角戏”状态，成为推动政府与市场合作的最佳耦合器。政府致力于以最优成本与民间资本组合，借助市场主体雄厚的资金、专业化技术和设备以及管理优势，提供更符合公众需求的公共服务，是发达国家广泛采用的一种公共产品、公共服务市场化运营方式。

二、推行PPP供给公共文化服务的现实诉求

公共文化服务作为一种准公共产品，我国长期由政府主体单一供给，近年虽然在一系列惠民文化政策引领下基础设施建设、文化服务质量有了较大提升，但也存在一定的供给瓶颈，主要表现在：

一是供给不均衡。供给不均衡是制约现代文化建设的突出短板。一方面是区域之间供给极其失衡，就全国来看，大量公共文化服务资源仍集中在城市和发达区域，农村和落后区域明显供给不足；另一方面是人群之间文化保障不均，对老年人、未成年人、残疾人、农民工、农村留守妇女儿童等特殊群体的文化服务亟待加强。

二是供需脱节。在单一政府主体的供给模式下，虽然提供了较为丰富的公共文化产品，但更多是作为政策指标完成，无法满足群众日益增长的多元文化需求。一方面，供给内容单一，多为送书、送电影、送文艺节目等重复形式和内容，其趣味性、休闲性、娱乐性难以吸引群众；另一方面，供给产品针对性不强，不能与群众多层次、多样化的文化需求有效对接，造成政府供给的群众参与度低，群众的真正兴趣又难以得到满足的情况。

三是财政投入不足。公共文化财政投入总量偏少，占地方财政支出比例偏低，未能与公共财力同步增长，与文化需求相比更显不足。财政投入主要用于保证文化行政管理部门和文化事业单位日常工作，文化活动经费严重短缺。而且，各级财政投入缺乏长效机制，并未把主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算。

要突破这些供给瓶颈，提升公共文化服务效能，国际上渐趋成熟的PPP模式无疑成为一剂解救良方：一是PPP能够充分调动民间资金，缓解政府财政支出压力；二是可以有效整合公共文化服务资源，提高公共文化服务供给的效率和质量，增进社会文化福利、惠及更多人群；三是能够促进政府职能转变，增加市场主体的投资机会，拓展民营企业的发展空间，培育现代市场体系。推行PPP模式，既是公共文化服务供给的现实诉求，也是公共文化服务供给模式的变革方向。

三、PPP供给公共文化服务的推广路径

（一）明确政府职责，健全PPP项目法规体系

PPP模式中政府职能转变，不再是公共文化服务和基础设施运营者，而是政策的供给者以及质量和价格的监管者。目前，各地普遍存在不同部门职能重叠、交叉适用等现象，影响PPP项目运作效果。政府应明确职责，加强部际协调，建立与PPP模式相洽的监管协调机制，改善“政出多门”、各行其是的条块分割现象。

PPP模式强调以“契约精神”联结政府与社会资本的长期合作，科学合理的制度设计是其高效推进和可持续发展的基础保障。我国PPP领域法制建设还处于起步阶段，制约了PPP模式的推广应用，亟待建立健全相应法律法规约束合作各方的行为，并保障其合法权益。政府应站在公平公正的立场上，借鉴国外成功经验，完善公共文化服务PPP项目的审批标准、绩效管理办法和风险控制机制，推动政府部门在项目规划、政策实施、审计监督、绩效评估等方面充分发挥其职能，确保公共文化服务PPP项目能够在健康的制度环境中推进，实现政府、社会资本和公众之间的共赢。

（二）坚持需求导向，遴选优质PPP项目

尽管PPP是公共文化服务供给的一种理想运作模式，但需要厘清的是，它并不适用于所有项目。理论上，PPP模式适用于公共的图书馆、博物馆、美术馆、文化馆、体育场馆、文化站、综合文化服务中心、广播设施等各类公共文化设施建设以及公共文化服务活动。但判断是否真的适用，还须满足四个基本条件：具备准公共物品属性；政府部门能够获得成本更低、质量更高、更符合政治绩效的利益；私人部门有净利润可图；有稳定而大量的受众需求[2]。地方政府应科学分析项目成功因素，优先选择一些经济基础好或需求迫切的区域作为试点，重点推进市场环境稳定、收益具有成长性的公共文化服务项目，积累PPP模式的经验。应当注意的是，遴选和运作PPP项目必须以公众文化需求为出发点和落脚点，从公共文化服务供给内容、类型、获取方式等尊重公众意愿，着力提供契合群众文化需求、吸引社会互动参与的公共文化服务。

（三）遵循基本原则，选育PPP模式参与主体

PPP模式是一种人为约定的合作，参与主体直接决定了合作关系的形成和稳定。政府应面向全社会征集和储备具有较强资金、技术实力的生产建设主体，以及专业化程度高、运营能力强的运营管理主体。国外成功经验表明，政府须一般遵循三项基本原则选择PPP合作伙伴：一是项目信息透明化，政府公开发布公共文化服务供给的PPP项目，便于意向投标人及时全面掌握信息并做好充分竞标准备；二是竞争过程公开化，只有市场真正平等竞争、过程充分公开并接受社会广泛监督，才能优选出实力超群的合作伙伴；三是程序规范化，在招标过程中，政府依据RFEI（兴趣表达申请）和RFQ（资格申请）两个要素，能够更好地辨别符合公共文化服务PPP项目条件的合作伙伴[3]。同时，政府应注重培育PPP模式参与主体，出台行业特许经营实施方案和相关扶持政策，引导和支持本地社会专业服务机构及产业联盟参与合作。重点鼓励和支持本地民营资本通过股份制、股权基金等方式实现规模化，参与PPP项目运作，通过获得合理回报做优做强。

（四）注重合作共赢，完善PPP项目运作配套机制

公共文化服务供给PPP模式下，追求实现政府、社会资本、公众之间的互利共赢是题中应有之义。因此，要健全PPP项目运作配套机制，既能保障供给主体的利益共享，又能提升供给效率普惠公众。

一是主体间利益分配机制。主要通过合理的定价与调价机制，实现合作各方“共担风险、优势互补”的利益双赢。合理定价是PPP项目改善公共文化服务供给效率的决定因素，目前一般采取公众听证定价、政府统一定价、公私双方博弈这三类定价模式，兼顾社会资本的利益和项目受众的需求。科学的调价机制是公共利益最大化原则的基本保障，主要调整社会资本暴利或亏损情况，使其获得长期的合理回报。

二是债务风险管理机制。公共文化服务PPP项目的特许经营期限一般很长，政府应根据自身财力，既算“眼前账”又算“长远账”，充分评估自身的风险承受能力，科学划分与社会资本的风险分担比例，这样既能保证长期稳定的合理收益，又能有效防范政府债务风险。

三是项目绩效监督评价机制。政府要加强公共文化服务PPP项目质量、价格的监管，建立政府、服务受众、独立监督评估机构共同参与的综合绩效评价体系，对项目目标实现程度、运营管理、资金效益、服务质量、公众满意度等进行客观评价，并依法公开评价结果。同时，根据绩效评价结果和合同约定，在第三方监管机构、政府和社会公众的监督管理下可以科学调价，以保证PPP项目定价的公平和效率，推动公共效益最大化。

参考文献：

[1] 刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015，（1）.

[2] 邵坚宁.哪些公共文化设施适用PPP [J].投资北京，2015，（10）.

[3] 李艳芳，赵玮.PPP 视阈下农村公共文化产品及服务的供给研究[J].特区经济，2012，（8）.

[责任编辑 李晓群]