省际民族聚居区地方政府间横向合作与协调机制建设浅析

闫凯++黄玉

摘要：我国省际民族聚居区多数经济发展滞后，面对着区域经济一体化发展趋势以及地方政府面临的压力和挑战。要实现抱团发展，破解发展瓶颈以及地方政府横向合作的“中国困境”，应从中央政府和地方政府成立“区域协调管理机构”、发起和鼓励成立跨区域行业组织、建立规范科学的地方政府官员绩效评价体系和行为约束机制、设立区域合作试验区几个方面加强省际民族聚居区地方政府间的横向合作与协调机制建设，进行资源整合，实现合作共赢。

关键词：省际民族聚集区；地方政府；横向合作；协调机制

Analysis on the Construction of the Horizontal Cooperation and Coordination Mechanism among the Local Governments in the Inter-provincial Boundary Inhabited by Ethnic Minorities

YAN kai， HUANG yu

（Tongren Polytechnic College， Tongren， Guizhou， 554300， China）

Abstract： The economic development in most of inter-provincial boundary minority areas in China have been lagging behind， with the development trend of regional economic integration and the pressures and challenges local governments faced，in order to achieve overall development， to break the development bottleneck and the “Chinese dilemma” of horizontal cooperation between local government， to strengthen the construction of the horizontal cooperation and coordination mechanism among the local governments in the inter-provincial boundary inhabited by ethnic minorities for achieving resource integration and win-win cooperation，it should be did from these aspects such as the central government and local government establish “regional coordination and management organization”， launching and encouraging the establishment of cross-regional industry organizations， setting up normative and scientific performance appraisal system and behavior restrict mechanism of the officials in the local government，setting up regional cooperation testing area.

Key words： Inter-provincial boundary minority areas， Local government， Horizontal cooperation， Coordination mechanism

2015年，我国确立了到 “十三五”末即2020年末，确保农村贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。在扶贫攻坚主战场的14个集中连片特困地区中，武陵山区、乌蒙山区和滇桂黔石漠化区是我国典型的省际民族聚居区，少数民族众多、经济发展落后。省际民族聚居区山水同源、血脉相连，资源禀赋和经济结构相似程度高，要实现快速发展，地方政府要充分依托国家区域性扶贫战略，加强横向合作，实现整体抱团发展。地方政府横向合作与协调是指不同地区的地方政府在发展经济过程中，对能够实现合作共赢、互补长短的领域进行横向合作，在存在利害冲突等不利局面时进行沟通协调。

一、省际民族聚居区地方政府间横向合作与协调机制建设必要性分析

我国经济体制的一个重要特点是国家政权对经济具有决定性影响力，改革开放三十多年，地方政府在进行经济管制和宏观调控、营造良好发展环境、培育市场主体，特别是提供公共服务和公共产品等方面发挥了重要的作用。然而，在经济下行压力增大、扶贫攻坚进入最后阶段的今天，省际民族聚居区地方政府自身力量有限，受制于行政区划束缚，在加快地方经济发展和提供公共产品和服务上受到很大的限制，显得力不从心，导致地方政府公信力受到很大的挑战。因此，加强地方政府横向合作与协调机制建设，整合区域内资源，摆脱贫困面貌，实现经济又好又快发展显得十分有必要。这种必要性，主要体现在以下几个方面。

（一）区域经济一体化发展趋势

伴随着经济全球化的发展，各种生产要素在全球范围内流动，这种流动在一个国家内部相对更要频繁和迅速。经过近四十多年的快速发展，我国已初步形成了长江三角洲、珠江三角洲等典型的区域经济一体化经济圈。伴随着改革开放和社会主义市场经济的发展，省与省之间和地区之间的行政分割壁垒逐渐被打破，地区之间的经济联系不断增多和加强。经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础，地区经济之间的频繁联系带来正式或非正式区域间行政协调机构和会议的产生和发展，反过来又推动了区域经济的一体化进程。以长三角地区为例，长江三角洲经济圈的快速发展催生了区域内协调组织的诞生，长三角地区合作与发展联席会议、长三角城市经济协调会市长联席会议、长三角区域创新体系建设联席会议等协调组织定期召开，协调各地区经济合作，极大地推动了长三角经济一体化进程和建设具有较强国际竞争力世界级城市群目标的实现。相比之下，省际民族聚居区跨地区行政协调组织远远滞后于区域经济合作发展需要，不利于地方政府间进行横向合作，因此，只有构建科学高效的地区行政性协调机制，利用行政规制力量协调各方的利益关系，才能强化地方政府间横向合作，倒逼区域经济取长补短、合作共赢，顺应区域经济一体化发展趋势。

（二）地方政府面临的压力和挑战

随着经济社会的发展和国民受教育水平的不断提高，人们对公共产品和服务的需求和质量要求越来越高。经过改革开放后持续的高速经济增长，目前我国很多地区面临着经济下行的压力，需要寻求经济转型，创造新的经济增长点。省际民族聚居区经济社会发展较为落后，地方政府受制于自身财政收支状况、科学技术水平和高素质人才的落后状况，在提供区域性公共产品和服务比如污染治理、旅游资源开发、公共交通发展等方面供给不足和治理失灵。以武陵山区旅游资源开发为例，武陵山区是我国三大地形阶梯中的第一级阶梯向第二级阶梯的过渡带，是云贵高原的东部延伸地带，少数民族人口众多，区内层峦叠嶂，峡谷相从，自然地理和人文景观数不胜数。尽管有着丰富旅游资源的得天优势，但区内的旅游资源除了凤凰古城和张家界景区外，其他景区知名度不高，部分景区呈现出半开发和未开发状态。武陵山区各地州市普遍经济发展相对落后，以一己之力开发本地旅游资源形成不了规模。因此，只有各地方政府开展横向合作，依托武陵山区丰富的旅游资源，做大做强，打造区域内旅游集散地，才能合力推进“武陵山旅游”名片。

（三）地方政府间横向合作面临的“中国困境”

地方政府间开展横向合作优势明显，能够实现资源和行动上的整合，提升区域竞争力，一致努力解决环境保护、经济可持续发展等政策问题，但从我国的具体实践来看，这种合作面临着“中国困境”，存在着种种阻碍，并未达到预期的效果。这主要是由于，一方面，地方政府间横向合作需要政府间及各部门的广泛协调，而行政机构的本位主义导致政府部门只关注自身利益的实现，忽略其他合作部门的利益表现，且区域地方政府间缺乏总体上的行政协调机构，在合作中特别是有利益冲突时，各地政府以自身利益为重，整体观念欠缺。区域内平级政府特别是跨省地方政府间关系松散，缺少统一的权威，协调成本大。另一方面，现行的地方政府政绩考核和评价体系过分注重政绩与当地经济发展挂钩，而经济发展又主要以经济增长速度快慢、企业和项目数量多少等指标来进行简单量化。这种考核机制必然导致地方政府官员强化资源配置本地化和保护地方市场的行为，为增加自身在经济发展上的政绩，干预企业的投融资活动和日常经营管理活动，阻碍了区域内资源配置和生产要素的自由流动，导致地方之间的利害冲突，不利于地方政府间横向合作。

二、加强省际民族聚居区地方政府间横向合作与协调机制建设的对策

加强省际民族聚居区地方政府间横向合作，构建科学完善的协调机制，化解其中的不利因素和利害冲突，提高地方政府提供公共产品和服务的能力，通过政府间的横向合作，使各地方资源和行动能够得以整合，提升区域整体在谈判交易时的地位和话语权，增强区域竞争力。

（一）由中央政府构建“区域协调管理机构”

当代社会，多数发达国家都十分重视中央政府在区域内地方政府横向合作中的作用，成立形式多样的区域协调管理机构，在区域经济发展中发挥了积极的作用，比如，在西欧国家议会中一般都会有专门负责区域规划与管理制定的委员会。要打破省际民族聚居区地方政府横向合作的“中国困境”，构建区域协调管理机构，需要中央政府的参与，因为地方政府官员不仅看重地方利益，还有部门和官员利益，中央政府掌握了大量的资源配置权，具有全局意识，能够从“全国一盘棋”战略角度出发。故应进行组织约束，对地方政府间的横向合作行为进行规范，规避“各路诸侯太多，议而不决，决而不行，各自为政”的弊端。目前，我国尚未建立由中央政府主导下的区域协调管理机构，这有悖于区域经济一体化的发展趋势和地方政府间横向合作的现实需要，省际民族聚居区经济发展相对落后，推动政府跨界合作的经济力量不够，极有可能导致一种“经济越落后，政府越不愿合作”的恶性循环，因此省际民族聚居区更需要由中央政府主导下的协调管理机构。应进行组织创新，在中央政府部门中常设“区域协调管理机构”，进行区域管理和规划制定，协调解决省际民族聚居区地方政府跨区域横向合作出现的问题。应赋予“区域协调机构”足够的威信力和相对应的权力和资源，并使之制度化、法律化。

（二）地方政府间合作成立“跨区域协调管理机构”

新制度经济学认为，交易双方由第三方协调双方的关系时必然会带来交易成本的增加，2009年诺贝尔经济学奖获得者、美国公共选择学派的创始人之一埃莉诺·奥斯特罗姆认为，中央政府管理和私人产权并非是避免“公有地悲剧”的唯一途径，在面临公有地两难处境时，各方可以确定他们自身的体制安排，破解面临的困境。省际民族聚居区地方政府开展横向合作，不能单单依靠中央政府的协调，更需要各方进行有效的沟通，协调解决利害冲突和遇到的实际问题，降低交易成本。应由省际民族聚居区各地方所属省（自治区、直辖市）政府发起或指导，各“当事”地州市政府联合成立“跨区域协调管理机构”，使其制度化、规范化、法律化，省一级地方政府应赋予该机构足够的行政权力和威信力，在干部选拔考核上纳入考核体系。该机构主要职能应定位在制定区域地方政府横向合作规划和方针政策，监督执行各地方规划发展与本区域的协调一致性，组织协调跨区域合作的环境保护、资源开发、基础设施建设等问题。

作为我国区域合作典范的“泛珠三角区域合作”，自2003年年底成立以来，由政府推动，市场运作，作为新时期内地与港澳建立更加紧密经济关系的重要战略平台，在促进我国东、中、西部区域协调发展上取得了显著的成绩。2003年11月，时任广东省委书记的张德江公开提出“泛珠三角经济区”的设想，在2014年由粤港澳承办的第十届泛珠大会上，“9+2”各方签署了涵盖产业升级、工业投资、基础设施、园区开发、商贸物流等多个领域的合作项目共780个，总金额达5493亿元。泛珠三角区域合作的成功离不开中央政府和地方政府的大力推动，在政府合作机制上，坚持“9+2”行政首长联席会议制度；建立政府秘书长会议制度；设立泛珠三角区域合作行政首长联席会议秘书处，合作各方分别在发改委设立泛珠三角区域合作办公室，港澳在特区政府确定相应部门负责；建立部门衔接落实制度。在合作平台上，有泛珠三角合作与发展论坛和泛珠三角区域经贸合作洽谈会作为支撑。

对比泛珠三角区域合作，省际民族聚居区毗邻地州（市）相对封闭落后，合作意愿很弱，构建“区域协调管理机构”更需要省一级地方政府甚至是中央政府的发起和大力支持，应建立区域行政首长联席会议制度和政府秘书长会议制度，定期召开区域合作与发展论坛与经贸合作洽谈会，坚持优势互补、合作共赢的原则，搭建平台，落实项目，以上层建筑反作用于经济基础，推动区域经济快速发展。

（三）政府发起和鼓励跨区域行业组织的成立

省际民族聚居区地方政府应鼓励和支持区域内成立半官方或民间性质的区域行业组织，必要时应由政府发起创建。政府部门应营造良好的制度环境，重视和积极采纳行业组织的意见。经济基础决定上层建筑，行业组织作为区域经济发展到一定阶段的必然产物，能够集思广益，自下而上促进地方政府间的横向合作。跨区域行业组织在形式上具有多样性，可以是行业协会、跨地区联合企业集团、官方或民间经济专家组成的咨询参谋机构等等。

（四）建立规范科学的地方政府官员绩效评价体系和行为约束机制

在我国现有的地方政府官员选拔和晋升考核机制下，一个地方的经济发展水平直接决定了当地官员的政治收益，在这种制度背景下，往往会导致地方政府官员目光短浅、无大局观念，出现地方市场分割和地方保护主义，政府间横向合作时利益关系的难以协调。因此，应根据我国区域政府间横向合作的经验，改革现有的地方政府绩效考核体系，建立规范科学的绩效评价体系，在官员行为方向和行为模式上朝着区域资源互补、合作共赢方向进行引导，达到协调和加强地方政府间横向合作的目的。科学的考核体系应体现注重地方政府开展区域合作共赢、协同创新的水平，提供合作平台和构建政府合作机制的能力，在此基础上量化、规范相关考核指标，兼顾区域合作水平。

在地方政府行为约束机制上，中央政府或省级地方政府应鼓励和支持区域政府合作发展，对不作为、非规范行为给予行政处罚，通过制定相关政策法规规范区域合作关系，对不合理行为做出惩罚性的制度安排。应明确区域合作章程，制定合作过程中应遵循的规则条款，违反合作条款后应承担相应责任和做出经济赔偿。

（五）大胆改革，设立区域合作试验区

在我国现有政治体制下，政府官员注重面子工程，期待大的投资项目和高的经济增长率。不可否认，在改革开放过程中，这种制度有其很大的优越性，尽管也存在着不利于区域合作的弊端，但制度变迁需要一个过程，为顺应现有这种制度而有所作为，政府部门可以主动助推区域合作。省际民族聚居区各地经济较弱，合作不多，依靠地方经济合作共赢推动区域政府合作进程将会十分缓慢。因此，可以由中央政府或省一级政府发起和推动成立“省际民族聚居区区域合作实验区”，争取上升到国家战略，采用“省区领导、市为主体，独立运营”的模式，充分利用地缘优势吸引投资，实现统一规划、合作共建和利益共享。目前，可以借鉴的有我国中央政府规划设立的东中西区域合作示范区、川渝合作示范区（广安片区），以及省一级政府横向合作共同打造、发展实体经济的“粤桂合作特别试验区”等。其中，跨省级粤桂合作特别试验区位于广东和广西两省区经济欠发达的粤西和桂东地区，以肇庆和梧州两市交界为中轴，双方各划50平方公里。试验区由两省区领导，统一规划，实行公司化运作管理，肇庆市和梧州市共同组成管委会，两市对等出资成立投资开发公司，合作共建、独立经营、利益共享。在政策上，东西部及两广政策叠加、择优选用，采取“一体化、同城化、特区化”的机制模式，得益于广东和广西省市两级政府的高度重视和推动。

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