国际经验与我国大城市空间的科学扩展*

陈玉光（中共青岛市委党校，山东青岛　266071）



国际经验与我国大城市空间的科学扩展*

陈玉光
（中共青岛市委党校，山东青岛266071）

摘要：“大城市病”是一个长期困扰世界各国的难题，各国为防治“大城市病”进行了长期不懈的探索实践。对世界各国大城市的发展历程进行深入考察可以发现，从单中心空间结构向多中心空间结构演变是世界各国大城市的共同特征和基本实践取向，由此形成的都市圈、大都市区、城市群、城市带成为各国城镇化的主体形态。在这些艰难漫长的探索中，既积累了宝贵的经验，也留下了深刻的教训。我国大城市要继续保持活力并实现可持续发展，就应汲取世界智慧，改变目前的单中心集聚模式，向周边地区疏解产业、人口等要素，从而使大城市由单中心空间结构向多中心空间结构转变，这不仅可以有效缓解和治理“大城市病”，而且有利于缩小大城市与周边地区的差距，提高区域整体经济社会发展水平和竞争力。文章提出了以建设具有“多中心”空间结构的城镇化地区为目标指向，引导我国大城市空间科学扩展的思路和具体措施。

关键词：大城市空间结构；单中心；多中心；空间扩展方式；国际经验；中国路径

本刊网址·在线杂志：www．jhlt．net．cn

一、国外大城市空间扩展的基本趋势和取向

大城市借助良好的区位优势、行政资源优势、完善的基础设施配备、优质便捷的公共服务以及较大的人口和经济规模吸引着各种要素的集聚，在推动各国工业化、城镇化进程，带动区域经济社会快速发展，增强区域乃至整个国家竞争力方面，均发挥着极为重要的作用。但与此同时，世界各国的大城市在其发展过程中都毫无例外地遇到了交通拥堵、地价高昂、住房紧张、环境污染加剧等一系列问题，各国为防治“大城市病”进行了长期不懈的探索实践。从东京、巴黎、伦敦、纽约、首尔等世界各国大城市的发展历程可以看出，大城市的发展表现为从单极集聚向多极分散发展的趋势，其空间结构表现为从单中心空间结构向多中心空间结构演变的过程，体现了在集中中有分散、在分散中有集中的双向过程。在大城市的带动下，都市圈（大都市区）、城市群、城市带成为世界各国城镇化的主体形态。各国政府都试图通过大城市这种空间结构的调整，引导产业、人口等各种要素在更广阔的地域合理布局，以带动区域的协调发展，增强大城市辐射区域的能力和大城市地区的整体竞争力，实现城乡一体化发展，并藉此使“大城市病”得到有效缓解和治理。将大城市由单中心空间结构调整为多中心空间结构是世界各国在解决“大城市病”问题上的基本实践取向。这些实践探索中，既积累了宝贵的经验也有深刻的教训。我国的众多大城市同样长期受到“大城市病”的困扰，解决我国的“大城市病”，使我国的大城市继续保持活力，提高其可持续发展的能力，并带动区域经济社会加快发展，需要对各国大城市的实践进行深入研究，从中吸取经验教训，以引领我国大城市未来的科学发展。

二、国外大城市空间扩展探索实践的主要经验和教训

（一）国外大城市空间扩展探索实践的主要经验

1.重视规划对城市空间结构的调控作用

企业投资的逐利性和人们对完善的基础设施和公共服务的向往会不断加剧大城市的单向集聚倾向，当这种集聚达到一定规模时就会导致集聚不经济，带来一系列的问题，而这些问题仅靠市场机制是无法得到及时有效的解决好，在这种情况下，人为的干预就是必须的。因此，世界各国政府都非常重视规划对大城市空间扩展方式和空间结构的调控作用。

早在1946年，日本政府即制定了《东京城市震灾复兴规划》，对东京未来的发展作了全面规划。后来随着东京用地、人口规模的不断扩大，日本又在1956年颁布了《首都整备法》，并成立了首都圈整备委员会，负责对首都圈的总体规划。1958年，东京都市圈委员会编制了《第一次首都圈建设规划》。此后每隔十年左右都会根据发展中出现的新问题、面临的新形势，从区域发展的全局出发，对首都圈建设作出新的计划，［1］24这些规划对东京都市圈的有序发展发挥了很好的指导、控制作用。

2.法律和政策的有力支撑

为保证伦敦周围新城建设的顺利开展，英国颁布了《1946年新城法》，在此后的30年中，该法一直是英国新城建设的法律依据。到1976年，英国在总结前几十年新城建设经验教训的基础上又对该法进行了修改，制定了《1976年新城法》。法国先后通过《1960年新城法》和《1983年新城法》两部法律的颁布实施为其各个时期的新城建设提供法律保障。日本的《城市改建法》将构建“多心的开敞式城市空间结构”作为东京的改建原则明确写入法律。为抑制首都首尔规模的过度膨胀，韩国在1976年对原来的《地方税法》进行了修改，通过收取高额的登记税、所得税和财产税抑制在首都圈内新建或扩建工厂。1978年又颁布了《工业布局法》，以法律手段推动产业在首都圈的合理分布。［2］此外，各国还在土地使用、住宅建设、税收、融资等方面制定了配套支持政策，从而保证了新城建设规划的顺利实施。

3.加强交通等基础设施的配套建设

在都市圈和城市群内，不同城市之间要保持密切的经济社会联系，分工协作，形成各具特色的劳动地域分工体系，就必须建立起发达的基础设施网络。因此，世界著名的都市圈和城市群都拥有由高速铁路、高速公路、航道、通讯干线、运输管道、电力输送网和给排水管网等构成的区域性基础设施网络［3］，其中，交通基础设施建设不仅对大城市空间扩展的方向起到指向性引领作用，直接影响着大城市的空间形态，而且决定着大城市辐射的地域范围。发达的铁路、公路设施构成了都市圈和城市群空间结构的基本骨架，成为连结不同城市和城乡之间的重要纽带。

日本的东京都市圈正是建立在发达的交通网络体系之上的。自1958年至1986年，东京先后进行了四次综合交通规划，经过多年的建设，都市圈综合交通体系不断完善，特别是城际轨道交通在加强东京与其周边城市的联系中发挥了极为重要的作用，借助于发达的交通条件，东京得以将过度集中的经济、人口等职能分散到都市圈内的各县乃至更加广大的地域范围。完善的交通网络体系特别是轨道交通体系在区域经济社会发展中充当了“脉管”的职能，打破空间距离的障碍，将东京与周边的副都心、新都心联结为一个各有分工、功能互补的“共生体”，加速了这些地区的发展，随着周边城市的不断发育壮大，最终使东京都市圈实现了由单中心集聚模式向多核心协同发展模式的转变。［4］

4.产业分工清晰，密切协作

对区域内不同城市进行准确的产业定位，形成分工清晰、密切协作的产业体系是世界上成功的都市圈和城市群的重要特征和经验。在美国东北部大西洋沿岸城市群中，纽约是金融中心、世界各国大公司总部和各种专业管理机构、服务部门的聚集地。费城拥有发达的炼油、钢铁、船舶制造等重工业。波士顿是闻名世界的哈佛大学、麻省理工学院的所在地，依靠科研优势，在沿128公路布局的环形科技园区内已形成了一个以微电子技术为主的高科技产业集群。华盛顿是美国的政治中心，行使单一的行政职能，为办公服务的印刷业是其支柱产业。有色金属冶炼则是巴尔的摩的主导产业。这种合理分工可以有效避免各自为政状态下因产业同质化带来投入的巨大浪费和恶性竞争，更好地发挥各个城市的资源优势和产业优势，形成整体合力，从而使整个城市群内的产业形成一个有机联系、优势互补、相得益彰、协同发展、共存共荣的局面，大大提升了城市群的整体竞争力。

5.建立起各具特色的区域协调机制

在都市圈和城市群的形成发展过程中，将面临着不同城市的功能定位、产业分工、共建道路运输、能源管线、信息通讯等基础设施以及生态环境保护等共同问题，在如此广大的地域范围内要解决这些问题仅靠任何单个城市都是无法实现的，这就需要建立一种有效的区域协调机制。世界各国在长期的实践中探索形成了各具特色的协作模式。如日本采取的是政府协调与市场机制相结合的模式，政府的协调作用主要是通过规划的编制与实施来实现。在都市圈规划中，会充分考虑圈内各城市的特点和比较优势，尊重各城市政府的意见。在规划实施过程中，上一级政府对下一级各地方政府进行指导和协调。二战后，英国先后通过“大伦敦议会”、“伦敦政府办公室”、“大伦敦政府”等更高层级的行政机构主导区域规划编制来实现对都市圈、城市群内不同城市间的利益协调。法国的“市（镇）联合体”富有特色。“市（镇）联合体”形成于20世纪60年代，其常设机构为“联合体委员会”，成员由各市镇按一定比例推举代表产生。“联合体委员会”可根据具体项目实施的需要临时设立各种专门委员会。其协调运作模式是：充分调查研究，广泛征求各方意见和建议，酝酿协商，方案的起草和修改，共同签署具法律约束力的协议，共同行动。这种协调模式不需要增加新的行政层级，却又能在充分协商的基础上很好地借助于行政力量特别是地方政府的力量，对于推动都市圈、城市群内的区域一体化发展发挥着极为重要的作用，收到了很好的实际效果。［5］美国对大都市区和城市群地区的发展实行的是多样化的协调模式，主要有三类模式：（1）市场机制协调模式。（2）政府宏观协调模式。政府的作用主要表现在四个方面：一是为产业发展和各种要素的流动创造一个良好的市场和法制环境。二是在一些大都市区，通过在城市政府之上建立具有较高权威性的区域政府来协调区域发展中遇到的各种矛盾与问题，如“双城大都市区议会”和“波特兰大都市区政府”就是这方面的成功范例。［6］三是加强地方政府之间的合作，组建半官方性质的地方政府联合组织，如堪萨斯“美国中部区域委员会”。［7］84四是自上世纪末开始，政府倡导“精明增长”理念，通过加强规划和立法等手段，积极推动城镇化遵循以人为本、绿色低碳、永续发展的路径发展。［8］（3）民间组织协调模式。这些民间组织的领导主要来自各商会，在社会各界有较大的影响力，因而在美国大都市区管治中扮演着重要角色，成为纽约、芝加哥、凤凰城等大都市区区域管治的重要力量。如成立于1877年的芝加哥贸易俱乐部在1909年起草的规划图至今仍是芝加哥大都市结构发展的基本蓝图。

6.节约集约利用土地，建设紧凑型城市

德国汉堡市通过对居住面积密度的控制实现对住宅建设用地的集约利用。政府规定：在快铁客运线附近地区，居住密度较高；依据与火车站的通勤距离，由近及远渐次降低居住密度。在密度小于0.6的地区，不同类型的住宅可混建；在密度为0.9的地区，只允许建设多层或高层住宅；在密度为1.3的地区，住宅建设要高度集中，停车场建在地下，留出足够的绿地空间。［9］

日本政府为缓解城市发展中尖锐的土地供需矛盾，鼓励高层住宅建设和地下空间开发，以提高城市容量。为防止城市扩张对农田的过度占用，日本实行土地分区管制政策。城市区域被划分为“市街化区域”和“市街化调整区域”，将“市街化调整区域”以外的农地划分为三类。一类农地原则上不允许转为建设用地，三类农地可以转为建设用地，只有当三类农地转用困难时才允许将二类农地转为建设用地。此外，日本还通过严格的土地交易审批制度对土地价格和使用目的进行直接控制。［10］

7.科学定位不同等级城镇的职能，形成错位发展、功能互补的城镇体系

在东京都市圈的形成过程中，通过建立不同城市间的协商沟通机制，周边城市与东京形成了错位发展的格局：东京发挥全国政治、文化中心作用，重点发展总部经济、科技研发、金融服务等，琦玉县以发展机械工业与旅游产业为主，千叶县以发展石油化工、钢铁等重化工业为主，神奈川县则以发展港口和机械、电子等产业为主。正是这种错位发展、各具特色、既竞争又合作的机制，推动着都市圈向更高层次发展。［1］23－24

为了减少大城市的压力，自1946年起，伦敦就在其周围地区先后启动了11座新城的建设。伦敦对新城的职能定位是建设“既能生活又能工作的、平衡的和独立自足的新城”。其规模一代比一代大，且其发展轨迹由最初的以吸引伦敦的工业和人口为主要职能的功能单一的工业城逐步向科研、金融、商务等多种功能综合发展的方向转变，新城的自足性和独立性大大增强，从最初的单纯的伦敦功能的“疏散点”变为与伦敦市区功能互补的区域中心。［11］为解决“大城市病”和城乡发展失衡问题，英国政府还主动将大城市的一部分功能分散到小城镇去，把政府的一些部门或其下属机构迁移到小城镇。这些措施对于缓解“大城市病”，缩小不同等级城镇之间的差距，构建合理的城镇体系，推动区域、城乡一体化发展产生了显著的效果。［12］

8.注重人居环境的改善，追求城市的可持续发展

自上个世界60、70年代以来，随着可持续发展理念日益深入人心，世界上的许多城市特别是发达国家的城市逐渐摈弃了过去那种以片面追求经济增长为导向的发展模式，转而注重人居环境的改善，以求城市的永续发展。世界上最早完成工业化和城市化的英国，通过制定实行扶持政策，改善人居环境，发展文化创意产业等第三产业，实现了老城区的重新振兴。在对老城区的改造过程中，城市政府对历史文化街区的历史文化建筑始终严格遵循修旧如旧的原则，防止因大拆大建带来的破坏，使城市的历史文脉得到很好的延续，进一步增强了城市的文化内涵，也大大提高了其对投资和就业者的吸引力。在英国城市发展的历史上曾经有过在大城市周边地区建设卫星城市的三次较大规模的实践，由于有了第一、二代卫星城市因功能过于单一（单纯的卧城或工业城）而失败的教训，在第三代卫星城市建设中，注重配套建设完善的基础设施和商业服务设施，居民在新城工作并居住生活，购物、休闲、娱乐等需求在新城即可得到满足，从而大大减少了对母城的依赖。在新城建设中，英国崇尚的田园城市的传统规划设计理念得到了充分的体现，从而使新城的建筑能够更好地融入到田园山水之间，人与自然和谐相处。这些措施使新城得到较好的成长。不仅如此，英国还是低碳城市的积极倡导者和实践者。英国碳信托基金会与能源节约基金会（EST）联合推动了英国低碳城市项目（LCCP）的实施。伦敦市也提出了一系列低碳伦敦行动计划，并于2007年颁布了《市长应对气候变化的行动计划》。［13］

（二）国外大城市空间扩展探索实践中的教训

1.一些国家的新城在建设之初因功能过于单一导致发育不良

日本早期建设的新城“卧城”特点非常明显，而英国在伦敦周边建设的第一代、第二代新城“工业城”的特征显著，虽然当初建设这些新城的出发点是为了疏解大城市的人口和产业，但由于其功能过于单一，居民就业和居住分离的情况严重，不仅增加了居民的通勤时间和经济成本，而且增加了整个都市圈的能源消耗、交通运输设施的建设运营成本和环境治理成本，新城对母城的依赖性过强，自足性、独立性不足，因而缺乏对人口、资本和产业的吸引力，集聚能力差，长期发育不良，成长缓慢。在城市的管理者和规划者们逐渐意识到这些问题后，调整了新城的发展思路，在新城布局了更多的产业以增加就业岗位的数量和多样性，并为新城配备了完善的基础设施、教育医疗等公共服务设施和商业、购物、休闲娱乐设施后，这一状况才逐步得到改善。这一教训是我国大城市周边新城建设中一定要认真吸取并尽量避免的。

2.一些国家的大城市空间向周边无节制地低密度蔓延造成土地的极大浪费和对生态环境的严重破坏

在这方面，尤以美国和澳大利亚最为典型。以美国为例，在19世纪晚期，随着工厂和人口的快速大量集聚，美国大城市中心区的居住环境日益恶化，出现离心倾向。美国大城市里的一些富人开始向郊区迁移，在郊区的乡村地带建设了大量带有“卧城”性质的富人别墅区。二战后，美国的汽车工业快速发展，小汽车开始进入千家万户，与之相适应的是连通城乡、全国各州的高速公路网的形成，推动了全国性的“大众郊区化”浪潮，日益增加的中产阶级和高收入蓝领工人纷纷拥向郊区。由于美国的土地资源非常丰富，这些住宅区多呈“别墅＋花园”式的松散结构。与此同时，自动化流水作业在制造业得到普遍推广，需要宽敞的作业空间，而企业考虑到市区昂贵的土地成本，也不得不纷纷迁往郊区，形成了众多具有田园风格的工业园区。在这一过程中，由于政府没有对土地的使用进行有效管控，导致企业、居民住宅在郊区的乡间地带随意零散分布，很多市郊型城镇镶嵌在绿化带（农田、森林、湿地以及其他自然生物栖息地）上。这种状况，从好的方面说，它模糊了城市与郊区、城市与乡村的界线，将城市的文明渗透辐射到乡村地带，有利于城乡一体化的发展；而从坏的方面来说，这种无节制且无序的空间蔓延，不仅因结构松散的工厂、住宅建设和发达的公路交通网络建设造成土地的大量浪费，加剧了能源消耗、空气污染以及对生态环境的破坏，而且同时也进一步加剧了大城市中心城区的“空心化”。

三、以建设具有“多中心”空间结构的城镇化地区为目标指向，引导我国大城市空间的科学扩展

1.从“单中心”空间结构向“多中心”空间结构转变是我国大城市的必由之路

我国很多大城市单中心集聚的倾向非常明显，这不仅加剧了大城市病，而且由于大城市的“虹吸效应”，导致周边地区发展缓慢，进一步拉大了大城市与周边中小城市和小城镇之间以及城乡之间的差距。将大城市的部分功能和要素向周边地区疏解，使大城市的空间结构逐步实现由“单中心”向“多中心”转变，既是有效解决诸多大城市病，提高大城市的承载力和活力，增强其发展可持续性的必由之路，更是缩小不同等级城镇和城乡之间的差距，实现区域一体化发展，提升整个区域综合功能和整体竞争力的最佳途径。

大城市“多中心”空间结构的构建可采取5种模式：（1）借助于老城区改造在大城市建成区内重新构建“多中心”空间结构。我国的多数大城市具有围绕行政中心向外圈层扩展的空间特征，最优质的教育、医疗等公共服务资源也往往布局在行政中心附近，这种行政力量支配下的资源分布不均衡，不仅造成了不同城区之间发展水平和服务水平的严重失衡，而且增加了居民为享受这些优势资源所需要付出的交通成本和时间成本，造成了事实上的社会不公。同时，也造成整个城市功能失调，大大增加了整个城市的运行成本和治理难度。虽然这种格局很难在短时间内从根本上彻底改变，但是我们可以通过在老城区的改造过程中高标准配置市政基础设施、公共服务设施、居民生活休闲必需设施，使老城区的居民不需长距离出行即可就近享受到各种优质服务资源，形成新的吸引中心，从而使目前的这种状况得到改善。（2）将大城市中心城区的部分功能、产业、人口等疏解到周边的中小城市或小城镇，甚至可以通过部分行政职能“下沉”、“外移”的办法，将这些中小城市或小城镇培育成副中心。（3）按照“职住统一”的原则，高起点配置居民工作生活必需设施，将沿大城市边缘建设的新城区培育成副中心。（4）在大城市近远郊建设新城，将其培育成副中心。（5）由多个中心城市及其周边的若干中小城市和小城镇分工协作，构成综合功能和竞争力更加强大的城市群、城市带，形成地域更加广阔的“多中心”空间结构。

2.提高规划的科学性、权威性和执行力，促进城市功能协调和区域一体化发展

城市不仅是经济活动的场所，还是人们的各种政治、文化、社会活动及日常生活的场所，这些活动规定了城市功能的综合性，而每一种功能都要求由一定的城市空间去承载。而长期存在的以经济发展水平为主要衡量指标的干部考核体制使城市政府各级领导干部养成了对GDP的强烈崇拜，一切都让位于产业项目的发展，城市的其他功能空间特别是生活空间和生态空间被严重“挤压”，在这样的大背景下制定的城市规划自然就缺乏科学性。不仅如此，城市规划的有效期常常和城市主要领导的任期相联系，主要领导更换了，思路变了，城市规划就要按照新领导的意图重新调整。由于规划缺乏法律约束力，在旧城改造中大拆大建、以“繁荣商业”为名破坏历史文化街区，因项目落地“需要”任意突破规划限定的绿线、蓝线的现象更是举不胜举。由于规划缺乏系统性、全局性、战略性、科学性、连续性、权威性和执行力，导致城市空间结构畸形、功能失调。

从国外的经验看，大城市要实现空间的科学扩展和可持续发展，规划的调控作用极为重要。规划要着眼于统筹大城市城区各功能区、都市圈、城市群内不同城镇、城市和乡村的全局长远协调发展，体现经济、政治、文化、社会、生活、生态“六位一体”的发展要求。都市圈的规划要在充分调研、论证、各城镇充分协商的基础上做到“五个统一”：统一用地规划、统一产业规划、统一基础设施建设规划、统一公共服务设施建设规划、统一环境保护规划，以规划引领、推动都市圈内不同城镇、城市和乡村的一体化发展。规划一经制订，即应出台相关地方法规予以支持（规划的法律化是发达国家的普遍做法），以保证规划的权威性并得到有力实施。国家层面的城市群规划由中央政府组织各部委和地方政府及相关规划、研究力量联合编制，旨在保证国土的科学合理利用，打破行政块状分割的局限，以大城市带动相邻城镇发展，以发达地区带动落后地区加快发展，提升整个城镇化地区的综合功能和竞争实力。

3.发挥好交通对城市空间有序扩展的导向作用

城市不同功能区之间的相互作用、协同运行，人流、物流的流动，城市的对外联系与能量交换，均离不开交通。交通设施对各种要素具有强大的吸附作用，因而对城市空间的扩展具有显著的方向性引导作用，重要的交通干线构成城市空间结构的基本骨架。现实中大城市空间的无序扩张正是由于城市规划建设与交通规划建设相脱节造成的，交通不仅没有发挥先导作用，相反，常常是先上了项目，建了城，然后才考虑如何解决交通问题，交通建设处于城市建设的附属地位。要改变大城市空间无序扩张的局面，就必须首先确立交通引导的地位，遵循“城市建设，交通优先”的理念，在城市规划建设中将交通前置，优先谋划，先行建设，引导城市空间沿交通干线轴向扩展，形成产业和人口的带状布局，并在重要交通站点上实现由点到面的圈层扩展。主城区与新城区的联系主要应由地铁、地面公共交通干线承担；母城与新城、中心城市与周边中小城市的联系主要应由轻轨或高速公路承担；城市群内及群际不同城市之间的联系主要由铁路、高铁、水上及空中航线承担；与此紧密衔接，还要配套建设完善的多样化、立体化的交通体系。

4.不同城镇分工清晰，密切合作，形成科学合理的城镇体系

科学定位不同等级城镇的职能，将大城市的部分功能和要素向周边地区疏解，是国际上解决“大城市病”的普遍做法。除长三角外，我国大城市地区普遍存在的情况：一方面，大城市产业过度集聚，规模过大，功能过多，不堪重负；另一方面，大城市“阴影”下的周边中小城市和小城镇发展滞缓，最典型的表现是京津冀城市群内北京、天津周围的中小城市长期发育不良，导致区域发展严重失衡。从世界城镇化的规律看，大城市发挥强大的辐射带动作用，带动周边中小城市和小城镇一起发展，构成综合功能和竞争实力更加强大的都市圈和城市群是普遍趋势，都市圈、城市群是世界各国城镇化的主体形态。我国目前正处于城镇化加速期，在就业机会、收入水平和生活质量改善预期的驱使下，大量的农业转移人口将优先选择向基础设施更好、就业岗位更多、公共服务条件更优的大城市集聚，这不仅将加剧“大城市病”，且将进一步拉大不同等级城镇之间以及城乡之间的差距。大城市集聚不经济、规模不经济的问题日益凸显和深化，大城市政府应该对由此带来的严重后果有清醒深刻的认识，积极采取各种措施，引导大城市的产业、人口、功能向周边中小城市和小城镇疏散。应对不同等级城镇的职能进行科学定位，清晰分工，紧密合作，实现优势互补、协调发展。大城市主要承担区域政治中心、文化中心和金融、保险服务中心、科技研发中心、信息服务中心、高端制造业中心、总部经济发展中心、对外联系与合作中心、交通枢纽、推动区域一体化发展的管理协调中心等职能；中小城市和小城镇的主要职能是在发展好本地独具特色的优势产业的同时主动承接大城市转移出来的高、中、低端制造业，接纳大城市疏解出来的人口以及吸纳本地新增农业转移人口就业，为他们提供良好的居住、生活、发展空间，缓冲大城市的压力，并通过产业、基础设施、公共服务设施向乡村纵深地带的延伸带动乡村地区加快发展，实现城乡共同繁荣等职能。

从世界各国都市圈和城市群形成发展的经验看，产业在空间上的集聚与分散是人口等其他要素在空间上集聚与分散的基础和根本动力，产业空间分布的变化将导致整个大城市地区空间结构的变化，最终实现由“单中心”空间结构向“多中心”空间结构的演变。在级差地租优势已为大城市主城区制造业外迁提供了较强的市场推力的条件下，大城市政府要充分发挥好政策杠杆的作用，通过提供贷款优惠、税收优惠和配套水、电、道路、通讯等基础设施，引导大城市主城区制造业向周边中小城市和小城镇工业园区集聚，要特别重视引导城市企业和资本在农产品原产地发展农产品加工业，促进当地农民在非农产业就业和增收。要优化产业在不同城镇之间的布局，形成分工清晰、密切合作的产业链网，提高区域产业整体竞争力，避免同质化竞争带来的巨大内耗和浪费。同时，大城市政府还可借鉴英国的经验，将政府的一些职能部门、大学等迁往外围的中小城市或小城镇，以吸引资本、产业、人口等要素向这些地区快速集聚。大城市要努力改变单向向心集聚的倾向，积极采取措施，将周边的中小城市或小城镇培育成“副中心”，只有这样，才能有效缓解“大城市病”，缩小区域内部不同地区发展的差距，形成科学合理的城镇体系以及大中小城市和小城镇协调发展的新格局。

5.打破“行政壁垒”，建立有效的协商合作机制

由于我国的各级城镇政府之间在财政上实行“分灶吃饭”的财税体制，在行政管理上各自相对独立，形成块状分割的格局，这样一来，在各级政府所辖不同地域的发展中就不可避免的会出现各种利益矛盾和冲突。加快区域一体化发展，就必须打破“行政壁垒”，建立起多元化的有效的协商合作机制。第一，在都市圈内，由中心城市、区、市（县）分管领导，政府各相关职能部门主要领导联合组成“都市圈城镇化工作领导小组”，负责对都市圈新型城镇化规划的编制工作进行全程组织、指导、调研、会商、协调，对都市圈城镇化过程中的产业布局、人口布局与引导策略、基础设施建设、公共服务设施建设、生态保护等进行统一规划，规划委托权威规划部门编制，在规划过程中要广泛征求各级政府部门、社会各界的意见，反复修改完善，完成后报大城市市长办公会、市委常委会审议通过后实施。各区、市（县）的城镇化规划要与都市圈规划相协调。第二，在城市群范围内，成立“市长联席会议”，主要就城市群地域范围内的铁路、高速公路、港口、机场、能源输送管线、通讯干线等基础设施的建设，区域大型跨市商贸、物流设施建设，重大产业项目的跨市合作，资金、人才、技术的交流，海域、河流、湖泊、农田、湿地、山林绿地的保护，环境污染的同防同治等进行协商合作，形成共同意见后签订具有约束力的协议，同时，制定行动规则，形成有利于城市群一体化发展的体制机制，并定期对城市群一体化发展的绩效进行评估和纠偏。“市长联席会议”下设常驻机构负责日常工作，并可根据需要就某一具体项目的实施设立专门的非常设机构，进行相关城市间的沟通与协调。第三，成立由学者、权威规划专家、党政职能部门官员、企业家等各界精英组成的“区域一体化发展研究咨询委员会”，政府给予“委员会”一定的资金支持，“委员会”及其下设的专门委员会就区域一体化发展中的一些重大课题进行专题调研，形成研究报告，为政府决策提供有价值的参考意见。第四，成立区域行业协会、企业家协会等民间组织，为企业搭建信息、技术交流与合作平台，通过行规约束企业行为，避免恶性竞争，促进统一市场的形成和企业间项目合作的开展。第五，发达地区与欠发达地区在产业项目的合作方面可采用“飞地经济”模式，使双方在资金、技术、人才、管理经验、土地资源、劳动力资源等方面实现优势互补，通过“税收分成”、政绩考核等利益机制，提高双方合作的积极性，从而突破行政分割，实现互利共赢。

6.坚持走结构紧凑、集约节约、生态友好的城镇化道路

我国是一个土地资源非常紧缺的国家，目前人均耕地只有1.38亩，仅为世界平均水平的40%。［14］土地的稀缺性决定了我国不可能像美国、澳大利亚那样走粗放式、低密度蔓延的城镇建设道路，建设结构紧凑型的城镇是我们唯一正确的选择。但多年来，我国城镇化的快速推进却是以土地、资源的过度消耗为代价的。大量的农田被占用，海岸线、滩涂、山林、湿地被破坏，能源、水等资源供给紧张，空气、水体等环境污染日益加剧。以土地的使用来说，很多城市的新城区、新城、开发区、工业园区铺的摊子过大，圈下了大量土地却没有积聚起多少产业和人口，建成区人口密度偏低，城镇建设用地增长速度远远高于人口城镇化速度。2000—2011年，我国城镇建成区面积增长了76.4%，而同期城镇人口的增长速度仅为50.5%。很多土地被占而未用或被粗放地使用，造成耕地资源的严重浪费，威胁到国家的粮食安全。［15］这种高土地消耗、高资源能源消耗、高污染的城镇化道路是不可持续的。

为遏制城镇建设用地过快增长的势头，对城市设置“边界”是必要的。对企业、房地产开发商占有却长期未开发的土地要收回，用作其他项目的建设。要提高城镇建设用地的开发密度，混合使用土地，实现复合功能，提高单位土地面积的承载力和使用效率，建成区人口密度最起码要达到国家要求的10000人/KM2以上。要顺应世界发展大势，转变粗放的增长模式，利用高科技、信息化推动工业化和城镇化，促进城镇产业的转型升级，走集约低耗高效的城镇化道路。要坚持低碳发展、绿色发展的理念，大力发展循环经济，积极推进节能减排技术的研发和应用，加强对生态环境的修复和保护，实现人与自然和谐相处，增强城市的宜居性和可持续发展能力。

7.以实现“职住统一”为目标，将新城建设成具有较强吸引力的宜业宜居的“反磁力”中心

我国的一些大城市如上海、北京等自上个世纪50、60年代至今也进行过在城市周边地区建设新城的探索实践，但多数新城并不成功。究其原因，主要是这些新城的功能过于单一，或者作为“卧城”，或者是单纯的经济活动中心，居民就业与居住生活严重分离。“卧城”的居民白天在中心城区上班，夜晚回“卧城”居住休息，而以制造业或物流、贸易为主的新城，白天熙熙攘攘，晚上则人去城空，造成上下班时间潮汐般的交通流，不仅没有有效缓解大城市病，反而进一步加剧了道路交通的压力和环境污染，上班族每天花费大量的时间在路上，身心俱疲，生活质量严重下降。吸取这些教训，新城的建设应以“职住统一”即居民在哪里工作就在哪里居住生活为目标，唯有如此，才能有效分流大城市的产业、人口等要素。而要做到这一点，第一，新城在产业上除应有独具特色和竞争优势的主导产业外，要适当增加业态的多样性，以为具有不同文化层次和劳动技能的人提供更多的就业岗位和机会，吸引来自大城市和新城本地及附近的人口前来就业。第二，要高标准建设道路交通、水电能源、信息通讯等基础设施，教育、医疗、文化等公共服务设施，居住、购物、餐饮、健身休闲娱乐等生活设施以及更利于居民亲近自然、调养身心的良好的未经人为破坏的生态环境，将其打造成宜业宜居、轻松恬适、低碳绿色的魅力城市，以形成优于中心城市的吸引力。第三，新城选址不能离主城太近，以减小新城对主城的依赖性，中间要以农田、山川湖泊、森林、湿地等设立永久性隔离带，以防与中心城市连成一片成为中心城市“摊大饼”式“圈层扩展”的一部分。

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（责任编辑吴晓妹）

作者简介：陈玉光（1958—），山东胶州人，中共青岛市委党校教授，当代作家，《中共青岛市委党校青岛行政学院学报》编辑，主要研究方向：城市经济、农村经济、社会学。

*基金项目：国家社会科学基金项目“大城市空间的科学扩展与结构优化研究”（14BJY045）

中图分类号：F061.5

文献标志码：A

文章编号：1001－862X（2016）01－0045－008