我国消费公益诉讼实证分析—兼论《欧盟集体救济建议》之借鉴

范 晓 亮

我国消费公益诉讼实证分析—兼论《欧盟集体救济建议》之借鉴

范 晓 亮*

欧盟集体救济的立法探索，体现了欧盟对通过诉讼程序进行消费者权益救济的重视。我国的消费公益诉讼初步入法，已经开始有诉讼案件发生，2015年浙江省消费者权益保护委员会诉上海铁路局案、上海市消费者权益保护委员会诉天津三星和广东欧珀公司案开启了我国消费公益诉讼的局面，但在制度层面仍有需要改进之处。2013年出台，现即将进入评估阶段的《欧盟集体救济建议》作为一份良好的范本，可在法律依据、受理条件、原告主体、被告主体、诉讼请求、立案条件、证据责任、法院管辖、诉讼资金、胜诉酬金、风险代理、告知程序与替代性争议解决等方面提供借鉴，以推动我国立法和实践的完善。

消费者；欧盟；群体性诉讼；集体救济；公益诉讼

消费纠纷具有数量较大、争议同质、数额较小等特征，完善的群体性诉讼机制应当是解决消费纠纷的有效渠道。我国一直以来对群体性诉讼持谨慎态度，立法中明确的个别诉讼与共同诉讼，以及人数确定的代表人诉讼并不适用于大规模消费侵权案件，而人数不确定的代表人诉讼出于维稳的考虑，在实践中举步维艰，难以起到应有的作用。2010—2013年全国地方法院共受理各类消费者维权一审案件482545件，①参见最高人民法院发布的《2010—2013年人民法院维护消费者权益状况》白皮书，载中国法院网http://www.chinacourt.org/article/ detail/2014/03/id/1228910.shtml，访问时间：2016年2月15日。同期全国地方法院共受理民商事一审案件28785173件，消费者维权案件仅占1.68%。与此同时，2010—2013年全国各级消协组织受理的消费者投诉多达2519340件，法院受理消费者维权一审案件仅是其19.15%。②参见黄忠顺：《消费者集体性损害赔偿诉讼的二阶构造》，载《环球法律评论》2014年第4期。随着我国社会经济的发展和民众法律意识的提高，尤其是在党中央关于“全面推进依法治国”的基本方略之下，因消费问题引发的群体性诉讼将不可回避。

一、2015年我国消费公益诉讼的实践

2015年2月4日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）①法释［2015］5号。以专章形式对《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）中的公益诉讼条款进行了阐释。对于公益诉讼与群体性诉讼的关系，笔者赞同由于消费者群体性诉讼的特殊性，某些诉讼类型可达致公益性效果的观点。②首先，不作为之诉具有明显的公益性。团体提起的不作为之诉具有传统私益诉讼所不具有的优势，如请求法院判令撤销违法的格式条款等。如果依照传统私权诉讼原理，判决效力的范围仅限于原被告之间，不能阻止企业针对其他消费者继续使用该格式条款。而团体提起的不作为之诉则具有明显的预防性，以后的消费者均可以援引该判决，以保护不确定消费者的利益。其次，小额分散性案件的损害赔偿之诉客观上具有公益性。大规模侵害之诉重在救济个人利益，仍属于私益诉讼的范畴，而对于小额分散性权利之救济，客观上已经超出了对个人利益的保护，具有明显的公益性。需要强调的是，该公益性绝非有意为之，实为客观情势所致。正是由于客观上存在的技术性难题——赔偿数额无法与个别受害人的损失一一对应，胜诉所得亦难以向受害人分配——从而迫使该诉讼远离了损失填补功能，而在客观上担负起制止不法侵害、保护一般权益的功能。参见熊跃敏：《消费者群体性损害赔偿诉讼的类型化分析》，载《中国法学》2014年第1期。在立法推进的背景下，消费公益诉讼实践也开始展现影响力，自2014年底开始，浙江省消费者权益保护委员会（以下简称“浙江省消保委”）诉上海铁路局案从起诉、不予受理、到上诉、再到申请立案监督历经曲折。而2015年上海市消费者权益保护委员会（以下简称“上海市消保委”）诉天津三星和广东欧珀案则从实质上改变了行业行为。上述两案，前者是《民诉法解释》出台和《消费者权益保护法》（以下简称《消保法》）修订后第一起由消保组织正式提起的消费公益诉讼，而后者则是第一起被法院正式立案受理的消费公益诉讼，均具有典型意义。

（一）案件一：浙江省消保委诉上海铁路局案

2014年4月，消费者陶某通过铁路客户服务中心12306官网购票，并通过正常检票程序进站乘车。出站检票时车票丢失，他提出凭本人身份证和12306网站反馈至个人邮箱的购票通知，要求车站核实后放行。然而杭州火车站坚持要求其必须全额补票才予以放行，陶某不得已全额补票。对此，陶某向浙江省消保委进行了投诉。

浙江省消保委在陆续受理若干类似投诉后，分别以电话、书面形式向上海铁路局（管辖沪、浙、苏、皖三省一市境内铁路）调查核实消费者投诉事实，并了解铁路部门要求消费者补票的依据。上海铁路局分别以电话、书面回函方式答复称，《铁路旅客运输规程》③铁运［1997］101号。第43条规定，旅客丢失车票应另行购票。在列车上应自丢失站起（不能判明时从列车始发站起）补收票价，核收手续费，车站工作人员要求消费者补票的做法符合《铁路旅客运输规程》的上述规定。浙江省消保委则认为，消费者的实名购票信息在铁路售票系统中完全可以核查，铁路运输部门要求消费者必须另行购票的行为侵害了消费者的合法权益。

由于双方无法达成和解，浙江省消保委依据《消费者权益保护法》（以下简称《消保法》）和《民诉法》，于2014年12月30日代表消费者向上海铁路运输法院提起对上海铁路局的公益诉讼。2015年1月21日，浙江省消保委向上海铁路运输法院的上一级法院上海铁路运输中级法院致函，提出了立案监督的请求，但没有得到回应。2015年1月30日，浙江省消保委收到上海铁路运输法院的不予受理裁定书，理由是未能提供符合法律规定的相应起诉证明材料。①［2015］沪铁受初字第1号民事裁定书。

2015年1月30日，浙江省消保委向上海铁路运输中级法院提起上诉。2015年1月31日，浙江省消保委向上海市高级人民法院发出《关于请求对全国第一例消费公益诉讼进行立案监督的报告》。2015年11月30日，于上诉期间，上诉人浙江省消保委以相关讼争事项已与上海铁路局达成谅解，已无继续诉讼的必要为由，向上海铁路运输中级法院申请撤回上诉。2015年12月1日，上海铁路运输中级法院经审查认为，当事人有权在法律规定的范围内处分自己的诉讼权利，上诉人浙江省消保委的撤诉申请符合有关法律规定，依法应予准许，并且裁定为终审裁定。

（二）案件二：上海市消保委诉天津三星和广东欧珀公司案

在2015年6月上海市消保委组织的调研中发现，受试的19款手机均不同程度地预装了各类软件，会给消费者带来“偷跑”流量的困扰，消费者知情权和选择权被侵犯。根据《消保法》，消费者享有知悉其购买、使用的商品真实情况的权利，也有权自主决定接受或不接受任何一项服务。一些消费者在被强制预装软件后，连卸载这些软件的选择权也被剥夺，许多手机厂商根本没有提供可卸载这些预装软件的途径。

2015年7月1日，上海市消保委就手机预装软件不明示、不可卸载将天津三星通讯技术有限公司②［2015］沪一中民一（民）初字第10号民事裁定书。和广东欧珀移动通讯有限公司③［2015］沪一中民一（民）初字第9号民事裁定书。诉至上海市第一中级人民法院。与浙江省消保委诉上海铁路局案未能立案相比，本案被正式立案，获得法院受理，也被称为真正意义上的“中国公益诉讼第一案”。④该案已被最高人民法院评为2015年度“推动中国法制建设十大案例”之一。全国人大常委会执法检查组于上海检查《消保法》贯彻执行情况时，亦对此给予高度评价，并将此次公益诉讼列为“国内消费公益诉讼第一案”。参见：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国消费者权益保护法〉实施情况的报告》，载中国人大网http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-11/03/ content_1949930.htm，访问时间：2016年4月18日。在诉讼进行过程中，被告两公司主动进行了积极整改，明示了其产品预装软件的名称、类型、功能、所占内存，并提供预装软件的卸载途经。由于诉讼请求已经实现，经上海市消保委请求，上海市第一中级人民法院于同年11月13日作出了准予撤诉的裁定。

虽然最后以撤诉告终，但该案在短短的数月中引发了系列效应：作为被告的三星公司、欧珀公司向公众承诺并积极落实整改，而并非被告的苹果、华为等厂商也声明将开始或已经开始改变其预装软件政策，且主管部门工信部也就新规征求意见，拟实现预装应用软件可卸载等，基本涵盖了上海消保委诉讼时提出的所有诉讼请求。

（三）我国消费公益诉讼案件的类型化分析

我国民事消费公益诉讼刚刚起步，上述两则案件虽是我国为数不多的司法实践，却也因为消费者保护的公益性呈现出此类案件的一些共性特征：

第一，公益诉讼的被告主体，一般是具有垄断地位的企业或行业机构。上海市消保委诉天津三星和广东欧珀案中的被告均是在中国注册成立的法人，成为公益诉讼的被告符合《民诉法解释》的规定。在浙江省消保委诉上海铁路局案的被告方面，被告主体是上海铁路局，系在上海市工商行政管理局登记注册的全民所有制企业。从《消保法》的角度看，铁路局属于经营者，乘客属于消费者，双方之间是平等的民事法律关系，消费者购票就等于和经营者签订了运输合同。铁路局作为受托经营管理人，是铁路客运合同的实际承运人，即合同缔结者。从合同相对性的角度讲，由其作为被告，于法有据。①参见北京铁路运输中级法院：《铁路法院专属管辖规定的理解与适用》，载中国法院网http://www.chinacourt.org/article/detail/2013/11/ id/1146878.shtml，访问时间：2016年4月17日。现在上海铁路局管辖上海市、江苏省、安徽省和浙江省境内的铁路事务，本案为浙江省消保委代表在杭州车站受侵害的消费者提起的诉讼，被告明确。

第二，在诉讼请求方面，当前的消费公益诉讼主要针对不合理的行业规定，通过不作为之诉来禁止垄断行业侵害消费者权益的行为，包括判令其改变不合理行为。浙江省消保委请求判令上海铁路局立即停止“强制实名制购票乘车后遗失车票的消费者另行购票”的规定，该规定在实名制购票时代已经落伍，也早有案件判决消费者胜诉，但是这一规定仍被执行。个人消费者胜诉只能维护个体利益，而就此不合理规定提起公益诉讼，则可以通过法院判决倒逼带有公权力色彩的铁路运输行业改变不合理规定，对消费维权事业来说具有重要的意义。

上海市消保委于2015年7月1日将预装应用软件不可卸载数量最多的两家企业广东欧珀移动通信有限公司和天津三星通信技术有限公司分别起诉至上海市第一中级人民法院，请求法院判令：（一）被告在其所销售智能手机外包装或说明书中明示手机内预装软件的名称、类型、功能、所占内存；（二）被告为其所销售智能手机内预装应用软件提供可直接卸载的途径。上海市第一中级人民法院当场予以立案。上海市消保委虽然没有提出通常消费者争议中的财产权和人身权请求，但实际上更追求公益的保护，即消费者整体的知情权和选择权，而这也是在《消保法》中被明确规定的。

二、我国消费公益诉讼的法律基础

传统上我国对消费者权益的保护主要是由监管部门实施公力救济，2015年由社会组织提起的公益诉讼在我国实践了消费者权益保护的新路径。舆论对浙江省消保委和上海市消保委的一边倒支持，也体现了社会各界对铁路部门霸王条款和大型企业行规做法的积怨。浙江省消保委诉上海铁路局案打开了我国消费公益诉讼的局面，而上海市消保委诉天津三星和广东欧珀案更是促使行业进行了整改。但在规定了公益诉讼规则的《民诉法》、《民诉法解释》、《消保法》修订一两年后，消费公益诉讼仅存上述两案。随着诉讼的进行和对案情、规则的分析，发现我国消费公益诉讼案件屈指可数的原因仍与配套法律法规欠缺和不完善有关。

浙江省消保委于2014年12月30日代表消费者向上海铁路运输法院提起对上海铁路局的公益诉讼时，《民诉法解释》尚未施行，当时的法律依据主要为现行的经修改的《民诉法》第55条公益诉讼的规定②2013年1月1日起施行的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”和《消保法》第47条所规定的消费者协会的原告主体资格。③2014年3月15日施行的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国消费者权益保护法〉的决定》第47条规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”在具体起诉过程中，法律依据缺失、现有法律规则适用不明，以及铁路法院在我国春运这个特殊时期对消费者群体诉讼这一敏感问题所持的谨慎甚至回避的态度，使浙江省消保委的起诉更多意义上成为一种尝试。

在浙江省消保委于2015年1月30日向上海铁路运输中级法院对上海铁路运输法院不予受理裁定提起上诉的当天，最高人民法院发布了《民诉法解释》，并于2015年2月4日正式施行。而上海市消保委起诉天津三星和广东欧珀时则有了更明确有力的法律依据。《民诉法解释》通过八条细则将公益诉讼的条款大大明确化，包括：（1）细化受理条件；（2）提高管辖法院的审级；（3）法院向相关行政主管机关的告知程序；（4）共同原告的加入程序；（5）同一侵权行为的公益诉讼对私益诉讼不具有排他性；（6）诉讼中的和解与调解程序；（7）判决作出后原告申请撤诉的否定性规定；（8）公益诉讼裁判对其他公益诉讼的排他性效力。同时立案审查制向立案登记制的过渡，便利了民间社会组织作为起诉主体进行社会敏感度较大的消费公益诉讼，更好地保护了消费者群体的诉权。

但因为上述法律法规适用于消费公益诉讼案件缺乏针对性，最高人民法院于2016年4月25日颁布了《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《公益诉讼司法解释》），为我国消费公益诉讼案件提供了更加全面且有针对性的指引。解释立足于《民诉法》对公益诉讼的规定，进一步明确消费民事公益诉讼的原告资格、适用范围、消费领域社会公共利益类型化、管辖法院、原告处分权的限制、公益诉讼与私益诉讼的关系、请求权类型及责任承担方式、裁判既判力等问题。但不可否认的是，即使在诸多层次的立法之下，我国关于消费公益诉讼的法律规定仍有不足。

三、欧盟群体性诉讼机制的探索思路

从比较法上论及公益诉讼不可回避地要提及美式集团诉讼，美国的集团诉讼制度（class action）在世界范围内已产生了重要的影响和示范作用。①参见李战、张琴：《论我国消费者群体诉讼制度的构建——从小额多数侵权纠纷解决的角度思考》，载《东南大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3期。巴西和魁北克作为大陆法系中移植美式集团诉讼较为成功的国家和地区，业已为发展中国家和大陆法系地区形成了范本。②参见［巴西］Antonio Gidi：《巴西集团诉讼：一个大陆法系国家的范本》，李智、陈荣编译，载《厦门大学法律评论》2014年第2期。基于强势的法律文化，在“选择性退出”、“风险代理”、“惩罚性赔偿”、陪审团、诉讼费用自负等多种机制的精密构成基础上，美式集团诉讼制度为消费者保护法律的私力执行（private enforcement）提供了有力的支持。③参见陈巍：《欧洲群体诉讼机制介评》，载《比较法研究》2008年第3期。但中美之间的社会文化土壤和法制构成背景歧异较大，论证美式集团诉讼难以移植到中国的文献汗牛充栋，在此不再赘述。出于对诉权滥用的担忧，欧盟及其成员国（除了英国和爱尔兰等）对美式的集团诉讼疑虑重重，④在环境行政公益诉讼方面，包括德国在内的成员国也基于诉权滥用的担忧而持谨慎态度。参见陶建国：《德国环境行政公益诉讼制度及其对我国的启示》，载《德国研究》2013年第2期。在成员国间的司法协助和欧盟法层面的统一化方面，一直以来均在谨慎地探索集体救济（collective redress）方式。目前仍难以在欧盟层面形成统一的具有强制效力的文件，并遇到了一些与我国相似的问题，如对胜诉酬金制的限制、公共监管与私益诉讼的界限、诉讼主体的界定等。

（一）欧盟群体性诉讼机制立法肇始

研究欧盟层面的群体性诉讼制度，不能忽视欧盟委员会、欧盟议会等在此领域谨慎而坚定的探索。自1992年《马斯特里赫特条约》签署开始，欧盟就开始了加强成员国间监管合作的进程。通过协调成员国间特有的监管机制，来达成消除关税等壁垒的内部统一市场的目标，至今已经推进了23年之久。

欧盟层面对于消费者集体救济的关注最早可以追溯到1984年，以备忘录的形式将群体性诉讼作为重点考虑的消费者救济渠道。⑤European Commission，Consumer redress，Memorandum from the Commission to the Council transmitted on 4 January 1985，COM（84）629 final，12 December 1984. Bulletin of the European Communities Supplement 2/85.1998年，欧盟委员会进一步认为，当时消费者救济的司法机制不够完善，有必要采取措施便于权益受到损害的消费者提起群体性诉讼。欧盟部长理事会发布指令，要求成员国通过修订国内立法，规定提起诉讼适格主体（qualified entities）的最低标准，即消费者保护组织或特定公共部门，并可通过禁止令（injunctive relief）或宣告性救济（declaratory relief）等诉讼来保护消费者集体权益。⑥Council Directive 98/27，Injunctions for the Protection of Consumers’ Interests，1998 O.J.（L 166），51-53.虽然欧盟1998年指令明确规定了违反成员国消费者保护法律的救济措施，但并没有授权消费者保护组织或特定公共部门以代表消费者提出赔偿性诉讼的权限。六年后，欧盟部长理事会通过条例①Council Regulation 2006/2004，of the European Parliament and of the Council of 27 October 2004 on Cooperation Between National Authorities Responsible for the Enforcement of Consumer Protection Laws，2004 O.J.（L.364）.要求成员国在加强消费者保护公共执法方面进行合作，但仍未规定消费者获取金钱赔偿的救济措施。

（二）反垄断私力执行对消费者保护的示范

在存在垄断的市场上，遭受垄断行为侵害的真正受害人往往是人数众多且分散的消费者。②European Parliament，Collective Redress in Antitrust（Study，2012），abstract，http://www.europarl.europa.eu/document/activities/cont/ 201206/20120613ATT46782/20120613ATT46782EN.pdf，visited at 15 September 2015.经过诸多争议后，反垄断法领域的私力执行在欧盟被逐渐接受。传统上，欧盟的反垄断执法均由欧盟委员会主导，但在2004年出现了由欧盟层面集中执法向成员国分散执法的趋势。③See Odudu Okeoghene，Developing Enforcement in the EU：Lessons from the Roberts Court，53 The Antitrust Bulletin 873（2008）；Michael Paulweber，The End of a Success Story? The European Commission’s White Paper on the Modernisation of the European Competition Law：A Comparative Study about the Role of the Notification of Restrictive Practices within the European Competition and the American Antitrust Law，23（2） World Competition（2000），p.3.

虽然在《欧洲联盟运行条约》④Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union，Official Journal C 326，26/10/2012 p. 0001-0390.中关于反垄断的第101和102条均没有提到成员国法院的管辖权，但在《关于实施建立欧盟条约第81条和第82条竞争规则的规定的第1/2003号规则》（以下简称“第1/2003号规则”）⑤Council Regulation（EC） No 1/2003 of 16 December 2002 on the implementation of the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty. 在《欧盟运行条约》第101和102条之前，欧盟委员会根据本条例执法。中明确规定了成员国法院具有管辖权来执行《欧洲联盟运行条约》中的反垄断规则，⑥Article 6 of Regulation 1/2003.目的是为了使该规则在欧盟领域内得以“有效和统一的适用”。⑦Recital 1 of Regulation 1/2003.第1/2003号规则的序言第7条申明了确立该规则的意旨所在，即成员国法院应当在欧盟反垄断法执行体系中起到重要的作用，包括受理私主体之间的纠纷，判决因垄断行为造成损害的当事人获得赔偿等，实质上成为成员国反垄断监管机关的重要补充（complements）。⑧Recital 7 of Regulation 1/2003.在嗣后的《欧盟集体救济建议》中，也强调了法院群体性诉讼对于公共监管的重要补充（supplements）作用，⑨Paragraph 6 in the Preamble of the EU Collective Redress Recommendation.明晰了二者的关系。在实务领域，欧洲法院通过Courage案⑩Case C-453/99，Courage Ltd. V. Bernard Crehan ［2001］ ECR I-6297.、Manfredi案⑪Joined Cases C-295-298/04 Vincenzo Manfredi v. Lloyd Adriatico Assicurazioni ［2006］ ECR I-6619.和GT-Link案⑫Case C-242/95，GT-Link A/S v. De Danske Statsbaner（DSB） ［1997］ I-4449.三个重要判决奠定了对《欧洲联盟运行条约》第101、102条执行的先例。

截至2015年9月，除比利时、塞浦路斯、捷克、爱沙尼亚、拉脱维亚、卢森堡、斯洛伐克和斯洛文尼亚以外，大部分欧盟成员国都建立了集体救济制度，并且英国专门建立了针对反垄断的集体诉讼机制。2005年，欧盟委员会发布《违反欧共体反托拉斯规则的损害赔偿诉讼绿皮书》，⑬Commission Green Paper on Damages Actions for Breach of the EC Antitrust Rules，COM（2005） 672 final（Dec. 19，2005）.将集体救济法律机制的设计范围从消费者保护扩大到较为成熟的反垄断领域，强调私力执行具有和公力执行同样重要的地位，并在成员国中对集体救济机制的构建广泛征求意见。此后三年，欧盟委员会持续性地进行工作，并于2008年发布《违反欧共体反托拉斯规则的损害赔偿诉讼白皮书》，建议成员国在反垄断赔偿领域加强群体性诉讼制度。

相对于反垄断领域，欧盟消费者集体救济法律框架的构建进展较缓，但随着前者的逐步完善，也对后者产生了极大的示范和推动作用。

（三）欧盟委员会的公共咨询与方案设计

2008年，欧盟委员会针对当时消费者群体性诉讼仍处于无法有效执行，尤其是大量消费者受到违法侵害而无法寻求金钱救济的状况，发布了《消费者集体救济绿皮书》，①Commission Green Paper on Consumer Collective Redress，COM（2008） 794 final （Nov. 27，2008）.提出在欧盟层面建立集体救济机制的四种方案：（1）在欧盟层面不采取行动，依靠欧盟和成员国现有的措施进行消费者保护（No EC action）；（2）成员国之间开展合作，互相开放消费者救济机制，建立欧盟境内合作网络（Cooperation between Member States）；（3）鉴于消费者往往不愿意在数额微小的纠纷上进行成本高昂的诉讼，成员国可以综合适用各种有拘束力和无拘束力的政策工具，包括改进企业内部投诉处理制度、建立替代性纠纷解决机制、完善本国小额诉讼程序等，以使现有的救济方式更加符合消费纠纷的特性（Mix of policy instruments）；（4）建议成员国建立群体性诉讼机制，保证消费者可以通过代表诉讼、集体诉讼或示范性案例程序等以获得有效的救济。同时为防止滥诉的出现，在欧盟层面的规划中采纳了拒绝惩罚性赔偿和胜诉酬金制，限制公共机构为群体诉讼提供资金支持，以及由败诉方承担诉讼费用等一系列措施（Judicial collective redress procedure）。在以上四个方案的基础上，欧盟委员会在《消费者集体救济绿皮书》中设置一系列咨询问题，向公众广泛征集对于方案的倾向性、修改建议等意见。

2011年，欧盟委员会根据之前对各成员国共同关注问题的研究成果，发布了工作文件“Towards a Coherent European Approach to Collective Redress”，②Commission Staff Working Document，Public Consultation：Towards a Coherent European Approach to Collective Redress，SEC（2011）173 final（Feb. 4，2011）.首次对“集体救济”进行了定义，即“达到消除、阻止针对侵害众多消费者或中小企业权益的非法商业行为的目的，或实现损害赔偿的机制”。③“Collective redress is any mechanism that‘may accomplish the termination or prevention of unlawful business practices which affect a multitude of claimants（consumers and/or SMEs） or the compensation for the harm caused by such illegal practices’.”该概念在2013年《欧盟集体救济建议》中得以进一步细化，即“‘collective redress’means：（i）a legal mechanism that ensures a possibility to claim cessation of illegal behaviour collectively by two or more natural or legal persons or by an entity entitled to bring a representative action（injunctive collective redress）；（ii）a legal mechanism that ensures a possibility to claim compensation collectively by two or more natural or legal persons claiming to have been harmed in a mass harm situation or by an entity entitled to bring a representative action（compensatory collective redress）”。欧盟委员会基于该文件再次向公众进行调查，集思广益，研究如何与欧盟及成员国的实践相结合，设计欧盟层面的集体救济制度。该项工作目的在于确保制度设计能够达成以下三个方面的效果：（1）促进欧盟层面法律法规的更有效实施；（2）与欧盟地区的社会历史和法律传统无缝结合；（3）与欧盟法现有的程序性救济措施产生合力。经过官方筛选，在单位意见方面，欧盟委员会收到了来自包括消费者组织、企业、律师事务所、学术机构和成员国政府等超过300条的有效意见；在个人意见方面，收到了接近20000条有效意见，对工作文件进行了全方位的评论。

欧盟委员会发现，各方在反对采用胜诉酬金制度、支持采用败诉方付费制度、反对证据开示扩大化、反对采用惩罚性赔偿、支持加入制、反对退出制等方面意见较为一致。但是，替代性争议解决程序是否作为起诉的强制性前置程序则有极大的分歧。同时，公众意见认为，由政府部门作为消费者的代表提起群体性诉讼更加合理。欧盟委员会根据调查作出结论，在目前的法律传统、社会基础和政治环境等背景下设计一个欧盟层面的群体性诉讼制度，并强制性的要求成员国施行并不现实。

（四）欧盟议会对欧盟委员会的质询

2011年7月，欧洲议会法律事务委员会发布倡议（motion），表明欧盟议会将在集体救济方面开展工作，并就工作成果通过决议（resolution）。①Rapporteur on Towards a Coherent European Approach to Collective Redress，Draft Rep. on a Motion for a European Parliament Resolution，Comm. on Leg. Affairs，Doc. 2011/2089（INI）（July 15，2011）.该倡议强调，基于不同的社会文化和法制土壤，在欧洲适用美式集团诉讼制度有造成诉权滥用的可能性。同时美式集团诉讼实质上是一种分权监管思路，与欧盟委员会集中监管的传统并不契合，不适合移植。在欧洲议会随后的调查中表明，有将近80%的消费者愿意加入到群体性诉讼中。而群体性诉讼在现实中推行的困境之一是诉讼动力的缺乏，②参见吴泽勇：《建构中国的群体诉讼程序：评论与展望》，载《当代法学》2012年第3期。消费者如果个人提起诉讼寻求救济，将受困于高昂的费用、复杂的程序、不合理的诉讼性价比等难以克服的障碍。

与2011年7月倡议相比，欧洲议会在随后2012年2月发布的决议中③European Parliament resolution of 2 February 2012 on“Towards a Coherent European Approach to Collective Redress”［2011/2089（INI）］.对于群体性诉讼的消极态度有所松动，认为基于集体利益的群体性诉讼或代表人诉讼将极大地简化程序和降低费用，但这种形式的私力救济不能替代公力救济的主导地位，而只可作为一种补充。当政府监管缺位时，公民及组织认为公共利益受到侵害，有权向司法机关提起诉讼以要求国家保护公共利益并提供相应的救济措施。④参见谢甜甜：《构建我国消费者公益诉讼制度》，载《法学论坛》2015年第2期。但同时，欧洲议会在决议中也援引了美国联邦最高法院对于美式集团诉讼制度所引发的滥诉现象所采取的措施。

在欧洲议会表明对于群体性诉讼的谨慎态度的同时，欧盟委员会的工作似乎陷入了停滞，自2011年发布公共咨询文件后，一直没有新的进展，仅在其2012年工作计划中略略提及，⑤European Commission，Commission Work Programme 2012，Brussels，November 15，2011［COM（2011） 777］.甚至在其2013年工作计划中避而不谈。⑥European Commission，COM（2012） 629，Commission Work Programme 2013，Strasbourg，October 23，2012.欧盟议会对此提出了质疑，要求欧盟委员会正面回答是否继续此项工作，并公布时间表。⑦See Philippe Juvin（PPE），Parliamentary Questions，European Parliament，December 19，2012.欧盟委员会在三个月后作出回应，表明其尊重欧盟议会的决议，并仍在慎重考虑如何采取最合适的措施（most appropriate course of action）来完成此项工作。⑧See Mrs. Viviane Reding，Answer to Phillippe Juvin Parliamentary Question of December 19，2012，European Commission，March 1，2013.

欧盟对于群体性诉讼立法较为谨慎，同时一些学者呼吁，将消费者群体权益保护置于政府监管的公力执行框架之内，并着重推广业已运行良好和逐渐成熟的由政府资助但具有独立法律地位的申诉专员制度（independent ombudsman），由政府主导消费者集体救济。⑨See Warren，Manning G.，The Prospects for Convergence of Collective Redress Remedies in the European Union，47 International Lawyer（2014），p.101.在美国取得成功的集团诉讼似乎在欧洲法律文化和社会传统的土壤上难以移植。⑩See Christopher Hodges：Multi-Party Actions：A European Approach，11 Duke J. Comp. & Int’l L.（2001），p. 332.

四、欧盟经验对我国消费公益诉讼制度之借鉴

参考欧盟集体救济法律机制的探索经验，尤其是欧盟委员会2013年6月正式发布的《欧盟集体救济建议》（EU Collective Redress Recommendation）⑪Commission Recommends Member States to Have Collective Redress Mechanisms in Place to Ensure Effective Access to Justice（June 6，2013），IP/13/524.，以上述我国消费公益诉讼案件作为引子，结合分析《民诉法解释》和《公益诉讼司法解释》等关于公益诉讼的细则，可进一步探讨我国消费公益诉讼的制度建设问题。

（一）消费者协会的原告资格与诉讼利益

省级以上的消费者协会得基于《消保法》第47条的规定取得公益诉讼实施权而提起旨在保护不特定消费者的集体诉讼，不仅如此，消费者协会还可以受让消费者私益性损害赔偿请求权并据以提起旨在保护特定消费者的民事诉讼。换言之，消费者集体诉讼存在着公益诉讼和私益诉讼之分，消费者协会享有法定公益性诉讼的实施权，提起消费公益诉讼无须消费者具体授权，并得受让消费者的私益性损害赔偿请求权而提起私益性民事诉讼。①参见黄忠顺：《消费者集体性损害赔偿诉讼的二阶构造》，载《环球法律评论》2014年第4期。

上海铁路局“强制实名购票乘车后遗失车票的消费者另行购票”的行为对象并非个别消费者，而是不特定多数消费者。该行为不仅已经侵害了实名购票乘车后因遗失车票被强制另行购票的消费者的合法权益，而且若该行为不停止，每一个实名购票乘车后丢失车票的消费者都将成为该行为的受害者。虽然由于铁路部门的规定和做法针对的是所有旅客，每一个实名购票乘车后丢失车票的消费者都将成为该行为的受害者，但本次浙江省消保委在诉状中罗列的只有三位消费者的投诉信息和被强制购票的记录，尽管具有代表性，但被上海铁路法院认为不能满足消费公益诉讼所要求的普遍性特征。根据《民诉法解释》，同一侵权行为的公益诉讼对私益诉讼不具有排他性，本案的诉讼请求不包含上海铁路局对消费者火车票费用的返还，消费者可以另行提起个人诉讼或集体诉讼要求返还。

在上海市消保委诉天津三星和广东欧珀案中，上海市消保委起诉所维护的利益也是不特定的广泛消费者的权益，即体现为消费者知情权和选择权的公益，符合《民诉法解释》中的原告资格。《民诉法解释》中，允许依法可以提起诉讼的其他机关和有关组织，可以在开庭前向人民法院申请参加诉讼，表明个人是不可以提起公益诉讼的。如果提起要求被告对消费者的损失进行赔偿的集体诉讼，那么未进行投诉的其他消费者将难以获得赔偿，建议借鉴《欧盟集体救济建议》中的“加入制”，通过有效渠道向消费者通知诉讼信息，在加入诉讼的消费者数量达到一定标准时，依据《消保法》由消费者协会发起诉讼。在诉讼信息的通知方面，诉讼判决的效力只限于那些明确表示加入集团的成员，或那些签署文件明确授权团体在法庭代表他们利益的集团成员。2016年《公益诉讼司法解释》只规定了“可以提起诉讼的其他机关或者社会组织”可以作为共同原告申请加入诉讼，而将因同一侵权行为受到损害的消费者排除在加入诉讼的主体之外，消费者只能根据民诉法的规定另案起诉。这种做法虽是受制于我国公益诉讼原告主体资格的不得已选择，却也与群体性诉讼的追求效率背道而驰。

（二）消费公益诉讼的立案规则

《民诉法》第65条规定了当事人对自己提出的主张应当及时提供证据。浙江省消保委在2014年12月30日起诉时向上海铁路运输法院不仅递交了三位消费者的投诉记录和补票凭证，也提供了上海铁路局给浙江省消保委的回复函，上海铁路局的回复函就足以证明本案符合公益诉讼的条件。在上海铁路法院不予受理裁定中，认为原告未能提供符合法律规定的相应起诉证明材料，故该起诉不符合公益诉讼的起诉条件。此裁定值得商榷，没有明确“符合法律规定的相应起诉证明材料”的范围，变相提高立案的门槛。《民诉法解释》中从立案审查制到立案登记制的改革，目的也正是为了便于当事人的立案。

《欧盟集体救济建议》中确立了法院初步审查制（Admissibility），要求成员国应立法规定，法院有权且仅对群体性诉讼是否符合法定条件进行审查，通过审查的可以进入诉讼程序。②Para 8-9 of the EU Collective Redress Recommendation.在立案阶段并没有对证据提交等程序规定较高的要求，旨在降低立案门槛，保护当事人诉权的实现。相似的是，《民诉法解释》确立了立案审查制向立案登记制的转变，便利于提起社会敏感度较大的消费公益诉讼，虽然可能会给法院带来压力，但有利于保护消费者群体的诉权。

（三）消费公益诉讼的举证责任分配

相对于个体的消费者来说，消费者保护组织具备更强的证据收集能力。上海市消保委在新修订的《消保法》公布后，便就消费公益诉讼展开调研，多次召集高校教授、执业律师等法律理论和实践的专家开展座谈会，并与华东政法大学共同组成课题组，最终形成了《消费公益诉讼程序启动之专项研究报告》。在课题报告的基础上，上海市消保委于2014年底召开座谈会，邀请了上海市人大法工委、财经委、市府法制办、市高院和知名律所，针对公益诉讼的可行性进行研究讨论，提出了可能在适用公益诉讼上有所突破的几个重点领域，在会上还同时发布了《上海市消费者权益保护委员会消费公益诉讼工作规范（试行）》。①参见《推进法治建设的一大步——上海公益诉讼纪实》，载中国上海网http://www.shanghai.gov.cn/nw2/nw2314/nw2315/nw5827/ u21aw1112411.html，访问时间：2016年4月18日。在此基础上，上海市消保委又对手机行业进行了广泛的调研，之后将准备充分的诉状和证据材料递交到上海市第一中级人民法院，正式起诉天津三星和广东欧珀，并取得了良好的效果。

但就庞大的消费群体和复杂的社会影响来说，完全由作为民间组织的原告承担举证责任，从长远上来说将受到资金、人力等方面压力。美国集团诉讼行之有效的重要基础在于证据开示制度，尤其是在消费者团体诉讼中，有利于平衡消费者与被告之间差异较大的取证能力。《欧盟集体救济建议》中对于证据开示制度持保守的态度，以避免造成对被告的歧视。此外，在消费领域中举证责任倒置主要适用于侵权案件，新《消保法》第23条特别规定了在特定消费争议中经营者的举证责任倒置。而公益诉讼是典型的侵权诉讼，不仅公民、法人等不特定主体的合法权益受到侵害，更重要的是社会公共利益也受到侵害，有必要确立举证责任倒置以减轻原告的举证压力，促进公益诉讼。②参见颜运秋、周晓明：《公益诉讼制度比较研究——兼论我国公益诉讼制度的建立》，载《法治研究》2011年第11期。

（四）消费公益诉讼资金支持规则的缺失

在上述两案公开的资料中没有提到诉讼资金来源，如果来源于浙江省消保委和上海市铁路局的自有资金，在符合法律规定的同时，需要考虑此种诉讼资金模式是否可以长久持续，社会组织自身的资金是否可以支持长期的公益诉讼。

《欧盟集体救济建议》则要求在诉讼程序开始时，原告须应法院要求向其报告支持诉讼进行的资金来源。遇到以下情况，法院可以中止诉讼程序：（1）提供资金的第三方与原告方有利益冲突；（2）提供资金的第三方的财力不足以支持原告完成诉讼程序；（3）提供资金的第三方的财力不足以承担败诉后果。此外，如果提供资金的第三方是私人或私立机构，如若发生以下情况则禁止其提供资金：（1）影响原告在诉讼程序中的，包括和解等取舍决定；（2）被告与提供资金的第三方具有竞争关系，或原告与被告的提供资金人之间具有关联关系；（3）要求被支持的一方支付资金的利息。③Articles 14-16 of the EU Collective Redress Recommendation.同时，鉴于之前并不算成功的经验，公共诉讼资金支持并没有被列入建议文本之中。我国立法需要对公益诉讼的资金支持进行明确规定，以利于公益诉讼可持续和独立有效地进行。

（五）激励公益诉讼与防止滥诉的平衡

在大陆法系国家，尤其是在《欧盟集体救济建议》中可以看到，原告一般都不会得到惩罚性损害赔偿金。出于保守的职业性，法官倾向于裁定数额适中的损害赔偿金，一般不超过原告在可能的个别诉讼中所获得的数额。同时欧盟层面立法也对胜诉酬金制进行了严格限制，只有在确保原告方获得充分赔偿的前提下，成员国才可以规定律师胜诉酬金的例外条款，且需要有相应的监管规则进行规范。以上规定，尤其是胜诉酬金制的目的在于防止激励律师过于积极的促成集体诉讼，避免滥诉现象的出现，使得公益诉讼更多地体现社会价值，而避免成为牟利的手段。

胜诉酬金与我国法律中出现的“风险代理”是类似的，即指代理律师事先与当事人约定，当事人无需事先支付律师费用，案件审判结束后，如果当事人胜诉，则从胜诉执行所得中按约定支付代理费用；如果当事人败诉或者最后没有财物所得，则代理费用由律师自己承担。①但是，2006年12月1日起实施的《律师服务收费管理办法》第12条②明确规定，我国禁止群体性诉讼实行风险代理收费。《民诉法解释》出台后，并无特别法律法规表明公益诉讼是否可以实行风险代理收费，2006年《律师服务收费管理办法》仍适用，风险代理和胜诉酬金制不得适用于消费公益诉讼。

（六）司法与行政机关的协调与告知程序

由于公益诉讼具有较大的社会影响，需要司法机关与行政机关进行协调考虑，《民诉法解释》规定了公益诉讼中法院对相关行政主管机关的告知程序。在《欧盟集体救济建议》中对此则有更详细和严格的要求，在集体救济诉讼开始之前，成员国应当保证有公共监管机构率先对违法行为进行审查并作出裁决。如果在集体诉讼开始之后公共监管机构才开始审查，法院所作出的判决应尽量避免与监管机构裁决相冲突。在消费者权益保护法律的施行上，由代表消费者的社会组织提起诉讼的私力执行，需要同监管机构的公力执行相结合以发挥合力。

传统的公共监管机构对于消费者救济具备经验丰富、成本低和有效的执行力等优势。检察机关在复杂的集体诉讼中也应当发挥监督作用。在巴西，每个集团诉讼的起诉情况都需告知检察总长办公室，邀请其作为监督者加入诉讼，以确保缺席者的利益得到充分代表。③建议在我国立法中进一步明确公益诉讼中法院与其他部门的互动程序，司法与行政、非诉讼救济措施相结合，建立系统有效的全国性消费者保护机制。

五、结语

消费公益诉讼虽然已经进入我国立法，并通过司法解释的方式予以详细规定，但在实践中还缺乏相关案例与经验，包括在消费者集体私益赔偿诉讼与公益诉讼的关系等方面还需要进一步明确。参考具有类似谨慎鼓励消费者集体救济倾向的欧盟层面立法，尤其是欧盟委员会在进行充分公众咨询和研究之后，所发布的《欧盟集体救济建议》中列举的在成员国间具有普遍性并供采纳的规则，对于完善我国的消费公益诉讼十分必要。我国《民诉法解释》和《公益诉讼司法解释》对公益诉讼进行了详细规定，其中部分内容同上述规则不谋而合，体现了先进的立法意识，但仍有需加完善之处。基于相似的大陆法系传统，我国可以在动态的欧盟集体救济诉讼立法工作中吸取有效经验，完善消费公益诉讼机制。

①参见王月、季兴猛：《消费者团体诉讼胜诉酬金制度研究》，载《中国青年政治学院学报》2012年第3期。

②《国家发展改革委、司法部关于印发〈律师服务收费管理办法〉的通知》，发改价格［2006］611号。

③参见［巴西］Antonio Gidi：《巴西集团诉讼：一个大陆法系国家的范本》，李智、陈荣编译，载《厦门大学法律评论》2014年第2期。

Empirical Analysis of China’s Consumer Public Interest Litigation and the References of the EU Collective Redress Recommendation

Fan Xiao-liang

The legislative development of collective redress in the EU reflects the importance of litigation procedure attached to consumers’ interest redress. China has just adopted the consumer public interest litigation in the legislation and relevant cases are initiated. The case of Consumer Protection Association of Zhejiang Province v. Shanghai Railway Bureau and the case of Consumer Protection Association of Shanghai v. Tianjin Samsung & Guangdong OPPO are landmarks of China’s consumer public interest litigation. However，the legal communities are lack of experiences and more work still needs to be done to improve the operation of the public interest litigation. The EU Collective Redress Recommendation，promulgated in 2013 and currently under the evaluation process，could be a good example in terms of the admissions，litigation claim，evidence，litigation fund，relations with public organ，alternative dispute resolution，etc.

Consumer；EU；Group Litigation；Collective Redress；Public Interest Litigation

D923.9

A

2095-7076(2016)03-0064-12

* 安徽大学法学院讲师，经济法制研究中心、欧盟研究中心研究员。

本文系国家社科基金项目“《涉外民事关系法律适用法》在跨国金融服务合同纠纷中的实施问题研究”（项目编号：13CFX112）、2013年安徽大学博士科研启动项目“跨国金融服务合同法律适用问题研究”（项目编号：01001913）的阶段性研究成果。

（责任编辑：卜璐）