公款吃喝与治理对策研究

曹静晖　张年宽　杨金玉

摘要：在出台了八项规定之后，公款吃喝表面来看得到了一定的遏制。但是由于信息不对称，内外部监督缺位，相关制度不合理， 政府官员是寻求自身利益的最大化的经济人，非正式组织等因素的影响，公款吃喝并未得到根治。通过信息公开，利用数据化的监督手段，完善相关制度，增大官员公款吃喝的成本，扭转不正的官场文化等措施，可有效解决公款吃喝这一顽疾。

关键词：公款吃喝 信息公开 数据化监督

中图分类号： 文献标志码：A文章编号：1009-055X（2016）05-0000-00

中央纪委监察部网站 2015年4月刊发文章称：2月份，全国查处违反中央八项规定精神问题1509起、处理2076人、给予党政纪处分1228人，违规公款吃喝2月较1月上升了2989%。2013年发生了9起违规公款吃喝导致官员醉死事件，2014年发生了13起，2015年发生12起，其中以黑龙江省原副省长付晓光事件和湖南永州李春燕事件影响最为恶劣。这一次次由公款吃喝引发的事件，降低了政府的公信力，腐化着社会肌体。为什么在中央三令五申下，政府官员还敢顶风作案？应该从哪些方面着手解决这个顽疾？

一、公款吃喝的主要形式与危害

（一）八项规定以后公款吃喝的主要形式

1.现金支付，发票化整为零

在关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定出台之前，只要是可以利用职务之便，能够报账的基本都是开具发票或者采取记账的方式，积累到一定金额之后再统一支付。在开具发票时，会留下官员的姓名以及机关单位的名称。这在纪检委调查时提供了便利，每一次公款吃喝的单位，费用，消费项目，主要付款人都一目了然。但是，现在的官员找到了对策。首先是现金支付。每个单位都有“小金库”，利用现金支付可以有效避免透露个人信息和单位信息，给日后纪委的查处带来一定难度。其次是把发票化整为零。由于中央出台的规定对大吃大喝没有具体的标准，所以在开具发票时，把一张较大消费金额的发票分解为几张数额较小的发票，在每张小发票上写上的时间也不一样。

2.吃喝地点偏中心化、内部化

八项规定实施后，官员以前经常出入的高档会所成为了公众的监督与纪检部门检查的主要地方，一时间，这些高档会所门可罗雀。在这种情况下，官员公款吃喝的地点出现了两个趋势：一个是偏中心化，一个是内部化。首先是偏中心化，官员公款吃喝大多流向一些规模与档次比较低的酒店，这些酒店呈现出来一个地理位置的特点：远离市中心，位于城乡结合部。这些酒店表面朴实，但是，如果愿意出一定的资金，各种高端消费品一应俱全。第二个特点是通过食堂把公款吃喝内部化。这些食堂极尽奢华，高薪聘任厨师，为官员私人订制各种佳肴。

3.酒店与官员达成默契，提供各种便利

酒店为了盈利，与官员达成了各种默契。在消费前，对各种消费品进行加工处理；在消费中，官员吃喝房间隐蔽化，严禁外来人员入内；在消费后，承诺购买高档礼品即可更换发票，大额发票化整为零。结账时，官员事先与酒店通气，轮流以个人名义，找一个说得过去的理由，如生日、调工资、发表文章等理由结账。大吃大喝回来后，再采取惯用的“变通”方法，将个人订餐费用发票报销，还钱给个人。

（二）公款吃喝的危害

1.资源配置偏离帕累托最优状态，导致公共资源浪费

行政管理支出，并不会产生直接的经济效益。公共资源具有稀缺性，政府官员利用权力寻租，谋取私利。而真正有利于社会发展的行业，如教育、卫生、医疗、社会保障等民生支出，却得不到足够的公共资源。这就使得资源的配置偏离了帕累托最优状态，导致了资源的浪费。下图是行政管理支出和研究与试验发展经费支出的比较。

从上图可以看出，虽然两者都处于增长状态，但是行政管理支出远远高于研究与试验发展经费支出。行政管理支出的不断增加，挤占了公共资源在研究与试验发展经费支出的份额，政府部门对公共资源无限制的掠夺，最终导致了“公地悲剧”的局面[1]。

2.违背社会公平正义，降低政府公信力

罗尔斯的《正义论》论述了关于正义的两个原则，第一个原则：又称为自由的平等原则，即每一人对于所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容于类似自由体系都应有一种平等的权利。第二个原则：社会的与经济的不平等应该这样安排，使它们（1）在与正义的储存原则一致的情况下，适合最少受惠者的最大利益（差别原则）；（2）依系于在机会公平平等的条件下，职务和地位向所有人开放[2]。政府官员依靠手中的特权，毫无节制的公款吃喝，是一种不平等的权利安排；对于政府公款吃喝的具体情况，公众的知情权等基本权利未得到保障；这种不平等未给社会公众即最少受惠者带来最大利益。这与社会的公平正义发展方向是相悖的，极大地降低了政府公信力，甚至不断侵蚀着政治系统的根基。

3.腐化社会肌体

公款吃喝之风极易泛化为一种“桌子文化”，公共资源成为了钱权交易的“盘中餐”。在“桌子”上的人，可以通过公款吃喝达成各种钱权交易，获得公共资源。而处于“桌子”之外的公众， 由于缺少公共资源，会想方设法的上这个“桌子”。这样，以政府部门为中心，就形成了一个个“桌子”。在酒桌上以“人情开道”，在“家庭共产主义”的慷慨与无私假象下面达到“桌子”外不易实现的私利目的。这种以“桌子”为中心的文化，模糊了公私界限；并且由于法律的缺失，加剧了“桌子”影响力的扩大，社会公众也慢慢的默认当权者这种特权，为获得公共资源极力迎合。利益分配与调解的支点变成了“桌子”。这种“桌子”文化的泛滥，必然会腐化社会肌体。

二、造成公款吃喝的主要原因

（一）信息不对称，内外部监督缺位

1.信息公开平台未完善

政府信息公开平台未完善，政府的公款吃喝的费用未公开，主要有两个方面的原因：第一，数据资产未盘活。有很大一部分政府机关，有立志建立信息公共平台，为人民服务，但由于眼光比较狭隘，对于旧的数据，即历史上本政府机关公款吃喝的账目与相关官员的名单未得到有效的利用，这就很难挖掘公款吃喝的政府官员，而且这些数据未有效盘活，导致公众监督无从下手。第二，政府部门在信息平台上公布的数据质量不高。很多数据未进行有效的筛选，不完整的数据、重复的数据大量存在于信息平台上，这些数据会给社会公众造成误解，导致公众监督功能不能有效的发挥。

2.内部缺乏现代化的监督手段

第一，传统监督的范围主要局限于机关内部，对于在机关外部官员活动状态的监督严重缺乏。所以，对于官员公款吃喝，传统的监督手段很难发挥作用，而新的监督方式又未建立起来，客观上给公款吃喝提供了便利。第二，缺乏独立的现代化监督部门对政府的公款消费情况进行监督。传统的监督由纪检委部门执行。纪检部门监督的方式主要有四种：首先是明察暗访，对各部门的财务情况进行突击检查；其次是听取所在单位主要领导、一定范围干部职工的汇报和社会公众的举报；再次是以交谈的方式，由官员对纪律作风建设情况作出说明；最后是对检查的对象测评。这种方式还是停留在传统的运动式、突击式的监督思维。随着科技的不断进步，需要在纪检委内部新增拥有现代化监督手段的部门，赶上时代的潮流，与时俱进。

2.外部监督缺位

第一，政府信息公开制度不健全，很大程度上抑制了公众监督的力度。第二，公众监督缺乏有力的引导。传统的公众监督方式零散化、碎片化，公众主体复杂，观点多样，民间组织很难凝聚各方力量，进行有效的引导。第三，公众举报的成本过大，渠道单一。即使发现了公款吃喝，公众监督也缺乏畅通的举报渠道，只能向纪检委部门举报。而从纪检委介入到官员最终的查处，是一个漫长的过程。在这个过程中，公民需要投入大量的时间成本与物质成本。并且由于缺乏有效的保护机制，举报者还要承担被打击报复的风险。这直接导致一大部分公民即使了解某些公款吃喝的情况，也不会举报。

（二）相关制度不合理

1.绩效考核制度不合理

第一，绩效考核制度注重短期结果，忽视长期绩效；政府的产出难以量化 ，缺乏科学的评估体系，指标过于宽泛，可操作性不强，导致各级政府部门不考虑经济效益和社会影响，在见效快、表面化程度高的工程上投入大量公共资源，而对有利于可持续发展的项目置若罔闻。第二，绩效考核中重收益，轻成本。对于政府官员的考核，主要以GDP总量及增长率、财政收入及其增长率、引进外资数量和出口创汇等经济发展的结果性指标作为政绩考核指标，[3]忽视了这些指标背后的成本。对于以降低成本为目标的工程，因为见效慢，影响升迁，政府官员大多置之不理。由于缺乏内在动力和外在压力，为了提高绩效，各种各样的手段都不会放弃，而公款吃喝就是一个拉项目的有效渠道。这种“不计成本”的考核制度，异化成了鼓励浪费的机制。

2.预算制度缺乏刚性

第一，传统的预算制度变相鼓励浪费。如果今年本部门的预算有结余，不但不会受到奖励，而且在下一年度里会减少预算，对于那些预算出现赤字的部门，反而有可能会增加预算。由于未有现代化的监控手段对每个部门的消费情况进行监督，这种奖励失败的制度使公款吃喝变的肆无忌惮。第二，报账过程缺乏监督。发票缺乏详细支出目录，报账程序简单，缺乏有力的社会监督，内部监督脆弱，资金的流向非常自由。财务部门在报账时未有现代化的监控设施，导致在报账时，财务工作人员都睁一只眼闭一只眼。

3.缺乏利益补偿机制

遏制公款吃喝，极大的触动了政府官员的利益。我国现行的公务员薪酬待遇偏低，在“学而优则仕”观念的影响下，大量高级人才进入政府机构，但是待遇与其付出不成正比。《公务员法》规定，公务员、领导干部不得在社会上兼职，不能炒股，也不能做生意；况且大多数公务员、领导干部也不具备从事其他职业的特殊能力，[4]这必然导致政府官员运用手中的权力进行寻租。同时，公款吃喝的约束机制、问责机制、公开化机制尚未建立，在一定程度助长了公款吃喝等腐败现象的滋生。

（三）政府官员是会寻求自身利益的最大化的经济人

政府官员是经济人，会寻求自身利益的最大化，[5]下面是对政府官员公款吃喝的成本—收益分析。

公款吃喝的成本。第一是法律成本，包括罚款、开除公职和剥夺政治权利等。第二是道德成本，包括公款吃喝后的心理负担和曝光后的道德压力。第三是健康成本，在吃喝的过程中，会对健康造成损害，严重的会导致死亡，永州市零陵区发改委副主任李春燕因陪酒死亡就是一个鲜明的例子。第四是机会成本，指官员由于公款吃喝行为而可能失去的正常条件下的最大收益。

公款吃喝的收益。公款吃喝给官员带来的收益，并不会创造出新的价值，是对现有社会财富重新分配的结果，这种偏离帕累托最优状态的资源配置，对社会的发展非常不利。具体来说，公款吃喝给官员带来了以下三种收益。第一是政治收益，即通过公款吃喝带来的升迁机会；第二是经济收益，即得到正常职位的收入无法满足的需求与带来的收益；第三是人情收益，即通过酒桌文化，带来人脉的扩张，为仕途作铺垫。

如果政府官员公款吃喝的成本小于收益，那么官员会毫不犹豫地选择公款吃喝；如果成本大于收益，那么官员的行为就会有所收敛。而实际中，官员公款吃喝的成本大多是小于收益的，所以，公款吃喝大行其道。

（三）非正式组织的影响

在政府部门中，依托血缘、乡缘、学缘、业缘运转的人际关系，突破了正式组织的管理层级与幅度，形成了非正式组织。在各种非正式组织中，都会有不成文的规定，也就形成了潜规则或非正式规则。在正式组织中，各部门之间层级节制与条块分割，通过正常渠道很难形成密切联系。由于公务员的报酬普遍较低，非正式组织的成员要加大交流，私人买单的成本大，公款吃喝就成为了不二选择。这种在酒桌上的交流，是一种情感投资活动，承载着利益分配与调节的功能，极易形成家长制作风。在餐桌前“家庭共产主义”式的亲情得到物态的重建。中国式的有情有义，意味着有饭同吃，有酒同醉，亲如一家，情同手足；同时也常常意味着有话打住，有事带过，笔下留情，刀下留人，知错不言，知罪不纠[6]。这种非正式组织以酒桌为载体形成的官场文化，延缓了我国宪政的进程，进一步腐化了社会肌体。

三、解决公款吃喝的思路

（一）信息公开，充分利用数据化的监督手段

1.建设数据化的信息公开平台

大数据时代的到来，为政府建立一个数据化的信息公开平台提供了机遇。大数据是一种思维方式，政府是一艘漂浮在数据海洋上的巨轮，占有大量公共数据，整个政府就是一个立体的大数据生态系统，潜藏了无穷的生机与活力。盘活数据资产，消除信息孤岛，充分挖掘新数据，建立一个数据化的信息公开平台，以解决信息不对称带来的问题，让权力在阳光下运行，达到有效遏制公款吃喝的目的。

第一，盘活数据资产。政府要突破思维定式，改变认为数据是负担的观点，拓宽视野，唤醒各种沉睡着的公款吃喝数据，不能让这些数据成为数据垃圾。同时，要提高打击地下化公款吃喝的力度，往往要把历史和现状数据结合起来分析，对不同来源的数据进行整合。盘活数据资产显得尤为重要。

第二，消除信息孤岛。改变传统部门信息公开各自为政的局面，加强大数据技术的运用和提高政府的整合度，加强跨部门的信息整合。由数据部门建构统一的信息平台，实现跨部门的政府信息资源共享。充分利用多级网络和中心数据库，跨部门整合分析数据，充分挖掘非正式组织公款吃喝的问题，减少公众进行信息整合的难度，提高公众监督的效率。

第三，对数据进行筛选。充分挖掘数据的潜在价值，把不完整的数据、错误的数据、重复的数据等“脏数据”进行“清洗”，留下真正有价值的数据。把数据负担转化为数据红利。提高信息平台公布数据的质量，提高公众监督的有效性和打击公款吃喝的效率。

第四，充分挖掘新数据。第一，充分利用用户产生的数据。网民在专门反腐败的网站上提供自己掌握官员公款吃喝的信息，生成的数据虽然庞杂，但是经过有效整合，挖掘用户与内容之间多层次的关联关系，数据管理者可以编织出一个以“反腐败”为纽带的信息网络和举报网络。第二，打破狭隘的数据思维。大数据时代，我们会在不知不觉中产生各种各样的数据。在建设信息公开平台时，可以充分挖掘这些数据，把它们和全景式的监控和智能手表收集的新数据一起交叉互现，进行分析。对于存在公款吃喝的官员，立即查处，做到防微杜渐。把查处的原因与结果公布在信息公开平台上，以供公众监督。

2.加强政府自身建设，建立数据部门

大数据时代的到来，对于建立一个全新的数据部门形成了倒逼效应。数据部门利用现代计算机、数据通信传输技术、电子控制技术以及计算机处理技术，对现在官僚体系中产生的数据实行从“摇篮到坟墓式”的管理[7]。同时与政府工商部门、税务部门纪检委等部门进行合作，把数据进行高效通畅的联网。数据部门主要有数据采集、数据存储、数据分析、数据呈现这四个主要职能。首先对通过各种手段进行数据采集，再对搜集到的各种数据进行存储，后台自动分析并及时反馈，对存在地下化公款吃喝的信息，进行及时核查，并形成数据图予以直观地呈现给纪检部门，有效地缩短了查处周期，提高打击的精确性和效率。

同时，数据部门引导公众监督，对社区进行网格化管理。让偏僻性的酒店与机关食堂内部高档消费场所无处藏身。将过去传统被动、定性和分散的管理转变为现代、主动、定量和系统的管理，做到把每个官员和酒店都定位到网格中，通过加强基础力量配置，形成打击公款吃喝的新局面。网格中配置了管理员、助理员、警员、司法工作者、纪检工作人员、数据分析员，数据部门则承担着收集官员基础信息、反映群众需求、排查化解矛盾、动员公众参与5项任务。

3.提高公众监督力度

提高监督的主动性和有效性，创新公众监督方式。智能手机在打击公款吃喝中发挥了独特的作用，智能手机以其多点互动、随时接触、随时传播、随时反馈的特点，解决了传统举报制度互动不便、渠道不畅的难题。政府公开平台有日常监测数据资源管理平台、官员基本信息公开数据资源管理平台、公众反馈数据资源管理平台、快速应急处理数据资源管理平台等四个模块；公众通过政府公开的信息与自己所掌握的信息进行分析，通过三大模块：“我的特别关注”、“我的回应”、“我的奖励”进行参与。公众可以对自己关心的官员重点关注，关注其全部状态，一旦出现公款吃喝，可以发送证据或者有力的理由，点击发送警告的报告给服务中心。数据部门运用大数据技术进行核查，如果确有公款吃喝现象，立即采取措施，并且快速向公民发送调查与处理的进度，给予举报有功的公民给予一定精神和物质的奖励。同时，也要保护好公民的隐私权，防止别有用心者对公民进行打击报复。这样打击公款吃喝充分调动了社会的积极性，弥补了内部监督的不足。

通过建设数据化的信息公开平台，畅通信息传播渠道，解决信息不对称带来的外部监督缺位的弊端，有效运用内部与外部监督这“两只手”，形成合力，共同遏制公款吃喝。

（二）完善影响公款吃喝的相关制度

1.改进绩效考核制度

第一，在注重短期结果的同时，把长期结果纳入绩效考核中。细化绩效考核指标，增强可操作性，建立科学的评估体系，提高与经济效益与公民幸福感相关的工程在考核中所占的比重；取缔浪费大量公共资源建立的面子工程在考核中的指标。第二，成本与收益并重。在考核中，不仅以GDP总量及增长率、财政收入及其增长率、引进外资数量和出口创汇等经济发展的结果性指标作为政绩考核指标，同时把这些指标背后的成本也列入考核的范围内，删减成本大于收益的项目在考核的指标，增加成本小于收益项目在考核中所占的比重，形成一种鼓励成本与收益并重的考核机制。通过这两种完善绩效考核制度的手段，以达到减少公款吃喝的内在动力，增加外在压力的作用。

2.增强预算制度的刚性，预算制度现代化

改变传统预算执行过程中缺乏监督、鼓励失败的现象。对发票报销程序进行严格审查，复杂化公款吃喝的报账程序，监督资金的流向。由财政部门上传预算执行前、执行中、执行后的各种数据，在不侵犯隐私的前提下，把官员各种活动状态所产生的数据一起上传到网络。细化费用开支，对于各种吃喝的报账单，实行谁签字谁负责原则，利用多种角度、多种维度验证报账单的真实性。对于预算结余与赤字的部门，在进行预算总结时，利用平时搜集的数据，调查每一笔资金的流向，对于发票的来源、详细消费情况，调用酒店的监控，利用大数据手段对其自动核实。对于公款吃喝的额度超过了限度的，要加大惩罚力度；对于节省开支的部门，准许结余的资金留在部门内部，并给予工作人员一定的奖励。这样就可以有效地鼓励预算结余，建立起勤俭节约的组织文化，最终遏制公款吃喝的不正之风。

3.健全薪酬福利制度

公务员待遇普遍偏低的现象是公款吃喝的一个催化剂，如果在不提高公务员待遇的前提下，打击公款吃喝，很大程度上触动了掌握公共资源的官员的利益，必然会遇到极大的阻力。高薪是养廉的开始，是遏制公款吃喝、整顿吏治和打击腐败的一个重要的利益补偿机制。只有政府官员的利益得到一定的保障，大刀阔斧地削减公款吃喝的阻力才会减小。政府官员才可以心无旁骛地全心全意为人民服务，服务型政府才能建立，善治才能实现。在完善公务员薪酬福利制度的同时，还应该要有精细的顶层设计相结合，建立配套的约束机制、问责机制、公开化机制，加大理论创新和观念转变，切实保证反腐倡廉有序进行。

（三）增大公款吃喝的成本，扭转不正的官场文化

1.增大公款吃喝的成本

第一是增加法律成本，进一步完善《预算法》、《审计法》、《会计法》、《国有资产管理法》、《政府采购法》，加快公款吃喝立法的步伐。加大打击公款吃喝的执法力度，加大惩罚力度，重罚公款吃喝者。第二是增加道德成本，政府内部分阶段、分层次地加强八荣八耻的宣传，贯彻落实党的八项规定的主要精神，特别是要加强领导干部的思想教育，提高遏制公款吃喝的自觉性，积极培育节约型政府文化，形成对奢侈浪费孤立的局面；在不侵犯官员隐私权的前提下，加强媒体的曝光程度，充分披露政府官员公款吃喝的细节，树立勤俭节约典型。第三是增加机会成本，完善公务员的薪酬福利制度，减少公务员不正当开支的动机，同时改革人事制度，官员升迁标准公开化。

2.扭转不正的官场文化

非正式组织虽然会给正式组织带来许多问题，但是，如果能够运用得当，可以协助正式组织职能的发挥，从而对于遏制公款吃喝，建立良好的官场文化有积极作用。非正式组织可以弥补官僚主义的带来的弊端，加强各部门之间的联系，有利于加快信息的传播。通过与非正式组织合作，提高组织的弹性，加强横向与纵向的交流。加强对非正式组织中意见领袖的教育与引导，加大宣传与奖励力度，弘扬廉洁奉公典型，形成强大的示范作用。规范非正式组织的活动，任何形式的非正式组织，都不应该以牺牲公共资源为代价进行情感投资。正规化官员升迁渠道，扭转以桌子文化中的“家庭共产主义”不正的官场文化。

参考文献：

[1]Hardin G . The Tragedy of the Commons . Science ，1968 ， （162） ：1243-1248.

[2]约翰·罗尔斯.何怀宏，何包钢，廖申白（译）.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988.

[3]范柏乃，班鹏. 政府浪费与治理对策研究[J]. 浙江大学学报（人文社会科学版），2008，06：49-56.

[4]陈朝宗. 高薪养廉的投入产出分析[J]. 中共福建省委党校学报，2012，06：84-87.

[5]布坎南.自由、市场和国家[M].北京：北京经济学院出版社，1989.

[6]林语堂.中国人[M].桂林：广西民族出版社，2001，184-188.

[7]徐继华，冯启娜，陈贞汝. 智慧政府：大数据治国时代的来临[J]. 中国科技信息，2014，Z1：108.