新总统将把菲律宾带向何方

张跃

2016年6月30日，菲律宾新总统罗德里戈·杜特尔特在总统府马拉卡南宫正式宣誓就职，菲律宾进入杜特尔特时代。杜特尔特现年71岁，此前曾担任菲南部棉兰老岛最大城市达沃市市长二十余年，以铁腕惩治犯罪和个性言论著称。任职总统后，他迅即在全国范围展开铁血禁毒，与菲共“新人民军”历史性签署无限期停火协议，在外交方面亦呈现出异于前任的思路变化。

倍受争议，却赢得菲民众青睐

作为此次菲律宾大选的最终赢家，杜特尔特在选战中最鲜明的个人特征就是其极端、出格而易引发争议的言论，他甚至因此被媒体揶揄为菲律宾版“特朗普”，既指其在选民中迅速蹿红的程度，也指他口无遮拦、“政治不正确”却颇具感染力的风格。

杜特尔特曾表示，当选总统后如果执政遭到议会阻挠，将关闭议会，组建“革命的政府”；尽管菲律宾是天主教国家，杜特尔特却用脏话称呼教皇，声称自己因为教皇到访而堵车五个小时，不如“送他回家”；由于对美国驻菲大使戈德堡干预菲选举不满，杜特尔特对其辱骂并扬言“不在乎与美国断绝外交关系”；近日面对联合国对其禁毒政策的批评，杜特尔特抨击联合国“百无一用”、联合国专家“愚蠢”，并声明要“退出联合国”——尽管之后他又称“只是在开玩笑”……

对犯罪和毒品泛滥的铁腕治理和强硬态度是杜特尔特身上另一鲜明特征。在担任达沃市长期间，杜特尔特就曾因此获得“惩罚者”的称号。竞选总统期间，杜特尔特继续强调其对待毒品犯罪“零容忍”的立场和“杀无赦”的态度，宣称“对负隅顽抗的犯罪分子，解决办法就是杀光他们”，承诺若当选总统，将在三到六个月内铲除犯罪活动，“杀死所有罪犯”，用他们的尸体“填平马尼拉湾”。

上述言论和表态引发菲国内外部分人士的忧虑，甚至有声音将杜特尔特与希特勒相提并论，警告选民切勿支持他，否则“民主可能很快结束”。但民众对其支持率却不断走高，最终杜特尔特在超过80%的高选民投票率的情况下，获得了超过38.5%的选票，以创纪录的压倒性优势赢得大选，成为菲新一任总统。

杜特尔特从一名远离菲政治中心、缺乏全国曝光度和名流地位的地方市长，一跃成为菲新总统，这首先折射出的是菲民众对上届阿基诺政府执政的不满以及由此引发的求新求变心理。阿基诺三世在过去六年执政期间，虽然在经济上取得年均增长率6.2%的成绩，但成果分配并未惠及广大民众，其在反贪腐、基础设施建设以及增加就业、消除贫困等方面的无所作为备受诟病。民众高票支持以言论激进而闻名的杜特尔特，就是源于其敢于向政治现状说“不”，以及对他能够创新和突破有所期待。

其次，治理达沃市二十余年所取得的显赫政绩及所展现出的突出能力，是菲民众选择杜特尔特的另一重要因素。毒品犯罪、腐败和贫困是菲律宾的三大痼疾，这些问题在包括达沃市在内的菲南地区尤为严重。在杜特尔特主政下，达沃市从曾经的菲律宾“谋杀之都”转变为全国最安全最宜居的城市，经济增长率连续多年高于菲全国水平。菲民众投票选出杜特尔特，正是认为他最有能力履行竞选诺言，希望其以达沃市为样板，将菲律宾全国都打造成安全有序的地方。

此外，杜特尔特对菲政治脉搏和选民心理的精准把握也是其最终胜选的关键因素。一方面，他针对选民对下届总统最强烈的三项期待——“涨工资”、“打击毒品犯罪”、“反贪腐”做出在三至六个月内解决犯罪、毒品及官员腐败问题的承诺；另一方面，其“特朗普”式大尺度言论从某种意义上说是对时局的顺应，将自身塑造为有别于传统政治精英的现行体制局外人，以争取对现行政局不满的各阶层选民，并和他们形成共鸣。如此，其缺乏全国层面执政经验的劣势也似乎不那么重要了。

铁腕缉毒，燃起执政第一把烈火

宣誓就职总统后，杜特尔特选择将施政重点放在国内问题上，并首先从打击毒品犯罪、民族和解、反腐以及经济等层面入手，其于7月25日在国会发表的任上首次国情咨文演讲亦是将重点放在国内事务上，在外交及南海问题上表态低调。

在打击毒品犯罪方面，杜特尔特以“杀无赦”的强硬立场在全国范围展开禁毒战，并宣称“直到最后一个毒枭被押进大牢或长眠地下，我们才会停止”；在民族和解问题上，杜特尔特政府于8月26日在挪威奥斯陆与菲共“新人民军”首次达成无限期停火协议，并解除对“摩洛民族解放阵线”（“摩解”）领导人米苏阿里的通缉，以推进民族和解政策；在经济方面，杜特尔特表示将延续上届政府的财政和货币政策，敦促国会参众两院尽快通过全面税改法案以降低个人和企业所得税、解除银行保密法的限制及放宽部分领域的外资持股比例限制，并重申新政府将加大基建开支，创造更多就业岗位。

杜特尔特之所以选择以打击毒品犯罪活动及推动民族和解作为新政“第一把火”，主要基于几个方面的考虑。首先，毒品问题一直是菲律宾难以解决的社会问题。据菲国家禁毒局2014年统计，菲全国4.2万余个乡镇中，约四分之一受到毒品犯罪问题影响，首都马尼拉是毒品犯罪重灾区。毒品泛滥还导致其他社会问题，如绑架和抢劫等。而民族问题则是菲律宾社会另一沉疴痼疾，导致菲南部地区长期受到武装冲突威胁。杜特尔特上台后不得不面对上述挑战。其次，解决这些问题同时也是履行其竞选期间对选民做出的承诺，迅即打击毒品犯罪并积极推进民族和解，是进一步巩固民意支持、积累执政合法性资源的最佳途径。再次，由于长年任职地方市长，杜特尔特在外交方面的经验相对欠缺，从其更加擅长的国内事务领域尤其是打击毒品犯罪领域入手，更易取得执政“开门红”。

目前菲禁毒运动已取得显著成果。据菲警方统计，从7月1日到8月18日，全国共计667人在警方扫毒行动中被击毙，被社会人员打死的“毒贩”则达到899名，全国犯罪率在杜特尔特执政首月急剧下降49%。但杜特尔特容许警察“就地处决”疑似毒贩者并鼓励民众击毙毒贩的做法饱受争议，引发外界质疑和担忧，联合国甚至点名批评称，这“将造成菲律宾严重的人权侵害和杀戮”。同时，由于担心“在街头被打死”，超过60万人向警方自首，导致菲监狱人满为患。

与外界评价形成鲜明对比的是，菲大部分民众对杜特尔特铁腕缉毒持肯定和支持态度，认为其疾恶如仇的强硬态度是腐败政界的“一股清流”，视其推行的“法外处决”为领导人果断阻止犯罪的有效行动，而非对人权的侵犯，菲民众更多的是期待这种立竿见影的强硬措施。据独立民调机构7月进行的民意调查结果，高达91%的菲律宾民众支持杜特尔特。

外交摇摆，“矛盾”南海立场的背后是待价而沽

相对于国内事务的大刀阔斧，杜特尔特在外交事务尤其是南海问题上则态度暧昧，立场摇摆甚至前后“矛盾”，时而强硬极端，宣称“将亲自驾驶摩托艇登上黄岩岛，在岛上插菲律宾国旗”，“我们不会大张旗鼓拿仲裁结果说事儿，但迟早得有个清算”；时而温和友好，表示将“搁置仲裁庭裁决”，“愿与中国静静地对话”以解决相关争议。

针对杜特尔特的外交政策和南海言论，美日以及部分菲媒纷纷发文，对其“不确定性”、“模糊性”表示担忧。《日本经济新闻》8月13日发表题为《看不到菲律宾外交的支撑轴》的报道称，杜特尔特关于南海问题外交方针的支撑轴不确定，日美等国苦于应对。美国《国家利益》杂志5月发表评论认为，杜特尔特是南海问题中“新的不确定因素”。《菲律宾每日问询者报》则发文称，杜特尔特关于南海问题的表态时有反复，这种不确定性究竟是战略模糊还是仅仅为一种模糊的战略？

上述媒体所谓的“担忧”，与其说是对杜特尔特摇摆外交所带来的不确定性本身担忧，倒不如说是对杜特尔特外交思路呈现出的与华合作倾向感到不安。只要对杜特尔特近期相关言论和举措稍加整理，便不难发现其看似“矛盾”的南海立场背后其实有着其对南海问题的基本判断以及多头下注、待价而沽以寻求利益最大化的外交思路。

其一，杜特尔特对美国的安全承诺信心不足，认为菲因南海问题与中国开战是“自寻死路”。杜特尔特于近日明确询问美方，“若同中国就南海争端陷入对抗，美是否支持菲方”，美方回应称，“仅在菲受到攻击时”。杜特尔特不止一次表态菲不会因南海问题与中国开战，也不赞成菲加入美在争议海域的所谓“自由巡航”。其二，杜特尔特希望加强与华经贸合作，因为“中国有钱美国没钱”。杜特尔特多次表达对中国加大在菲基础设施建设投资的欢迎，希望加强两国经贸合作以带动菲国内经济增长。其三，杜特尔特不认为国际仲裁可以解决南海争议，但视其为与华谈判的基础和筹码。杜特尔特曾表示，“我和中国的立场相似，我不相信国际法庭可以解决这场冲突”，但同时又多次对美日声明将尊重裁决。其四，杜特尔特愿意搁置争议，认同有条件的南海合作。杜特尔特近期派出特使——菲前总统拉莫斯，以私人身份赴香港与老朋友傅莹女士（中国前驻菲大使）会面，双方谈到要推进中菲和平与合作，并多次谈及搁置争议、共同开发南海油气资源的可能性。

总之，杜特尔特看似“矛盾”的南海立场实则体现出的是其可能更多采取的平衡中美以从中渔利的现实主义外交思路，而其反复摇摆的外交姿态则可以被理解为一种待价而沽的信号。杜特尔特欲游走于中美间的外交思路主要是基于地缘政治考虑并受其个人务实执政理念的影响，同时也是对阿基诺时期菲完全依赖美国导致外交主动性丧失的反思。

但联系阿基诺三世上台之初也有意施行平衡中美的外交政策、却最终走向倚美制华的情况，杜特尔特能否重回中美大国平衡或对冲外交轨道，仍面临较多因素限制。在国内更多受到阿基诺时期野蛮生长的民族主义情绪以及国际仲裁挟持，在外部则更多受到美日等域外势力的拉拢和压制。菲很难放弃与美国长期以来形成的密切关系，特别是在防务领域，菲依然依赖美国提供“保护伞”。菲著名专栏作家卡普南在《旗帜报》撰文指出，《加强防务合作协议》将菲律宾变成了美国的军事基地，只要外国军事基地在菲领土上存在一天，菲就不会有独立的外交政策，“杜特尔特在重新规划外交政策方面会面临困难”。中国应该重视杜特尔特政府外交思路的新变化及其在南海问题上所展现出的合作意愿，但同时更应该关注其真实意图和下一步所采取的具体举措。

（作者为解放军国际关系学院东南亚研究中心讲师）