南海共同开发可借鉴欧洲煤钢联营经验

祁怀高

欧洲煤钢联营的经验

1950年5月法国外长舒曼提出欧洲煤钢联营计划（舒曼计划），建议“把法德两国全部的煤钢生产置于一个共同的向其他国家开放的最高机构管理之下”。1951年4月，法、联邦德国、意、荷、比、卢六国在巴黎签订为期50年的《欧洲煤钢共同体条约》（以下简称“条约”），欧洲煤钢联营正式成立。它促进了法德和解，为欧洲一体化进程奠定基础，影响深远。

欧洲煤钢联营的经验，一是设立了超国家机构“欧洲煤钢共同体最高机构”。该机构由六国共派出九名成员组成（法、德、意各两名，荷、比、卢各一名），由成员国政府在共同协议的基础上任命。首任主席为让·莫内。最高机构行使“条约”委托的任务并按“条约”规定行事，以其成员的多数采取行动，可以做出决定、提出建议和意见。“条约”规定了最高机构在共同体的煤钢生产、销售等方面的干预权力。最高机构还拥有制定规则和提供建议、对违反条约规定的企业予以处罚等权力。

二是采取渐进的功能主义方式，方法上具有创新性。“欧洲煤钢联营”采取的是渐进的、一步一步走的一体化方式，从底部开始，确定切实可行的目标，也就是说，从一个有限但具有决定意义的点出发。法德同意把当时国民经济中最重要的两个基础部门——煤、钢实行主权转移，这就找到了合适的突破口，从而也为欧洲一体化从经济扩展到政治、社会等其他领域提供可能。

三是大国合作和领导，同时兼顾平等和小国利益。大国合作和领导主要体现为法德两国合作和领导。兼顾平等体现在两个方面：一是各参加国在平等基础上组成超国家色彩的共同体最高机构；二是所有参加国的煤钢工业都纳入同样一个超国家机构的管理之下，都接受对自己主权的一定的限制，体现了平等联合的精神。欧洲煤钢联营也兼顾了荷比卢三个小国的利益。荷比卢担心煤钢共同体会被法德联合控制，提议煤钢共同体的最高机构组成人员由原来建议的五名增加至九名，这样就保证各参与国至少都能获得一个席位。荷比卢希望以国家控制的办法来限制最高机构的权力，设置了一个“特别部长理事会”。理事会由每个成员国一名部长级代表组成，协调高级机构与各国政府的行动。

四是政治精英发挥了政治智慧。法德政治精英放弃了传统的解决办法，提出煤钢联营这一大胆的创新性建议。推动煤钢联营的政治精英主要有法国的让·莫内和舒曼、德国的阿登纳等，而且建议的提出和通过都非常顺利和迅速。

欧洲煤钢联营对南海共同开发的启示

启示一：可设立超国家色彩的南海共同开发管理机构。管理机构可拥有的权力包括：独立制定南海油气资源的开发规划，向南海沿岸国分配开采南海油气的配额，为南海沿岸国间的能源交易制定统一的技术标准，对油气开采公司征税、募集贷款和提供资金，对违反规定的油气开采企业予以处罚等。

这个管理机构可作为“南海沿岸国合作机制”的一部分；或者前者作为超国家机构，后者作为政府间机构，二者形成互补。中国外长王毅于2016年3月提出探讨建立南海沿岸国合作机制，是务实的创新性提法。探讨建立南海共同开发管理机构，可完善南海沿岸国合作机制倡议。

可以大胆探讨管理机构管辖的共同开发海域范围。划定共同开发的海域范围时需要认清两个规律性的观点：一是共同开发海域的选择并不影响海上边界的划定。按照《联合国海洋法公约》第74条和第83条的规定，在达成划界协议前，“有关各国应基于谅解和合作的精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成。这种安排应不妨碍最后界限的划定。”从这一“不损害条款”可以看出，作为临时安排的一种类型，海上共同开发活动并不影响海上边界的划定。在未来的南海共同开发谈判中，中国可首先提出“不损害条款”、引导国内民众对南海共同开发的性质形成正确认知，将有利于南海共同开发的顺利实施。二是明确争议海域的存在有助于推进海上共同开发。双方对争议海域的承认是划定海上共同开发区、进行共同开发的前提条件。因此清晰地界定中国与相关国家间在南海的争议海域范围，有助于划定海上共同开发区。

启示二：把油气渔业开发作为南海资源共同开发的重点领域。为了降低南海油气资源开发的难度，有以下三点需要注意：一是从南海油气资源开发的低敏感领域着手，循序渐进。低敏感领域体现在海洋环境考察、油气储量探测、油污预防和处理等方面。由于低敏感领域的合作不以经济利益为目的，因此各国合作的协议更容易达成。二是在共同开发谈判时尽量多加入资金、技术、厂址等因素，淡化各自所占股份比例中的地理和主权因素。这将有利于各自政府向国内民众报告及获得相应的支持。三是为了降低谈判难度，建议南海共同开发协议设立五年至十年的过渡期。《欧洲煤钢共同体条约》设立了五年的过渡期，并将这五年的过渡期分为了两个阶段。

南海海域渔业资源丰富。渔业资源是南海沿岸国众多渔民的生计来源，直接攸关各国渔民的民生。目前南海沿岸国（地区）在南海渔业资源开发与管理上没有达成一致的意向，滥捕现象普遍，秩序混乱。中国可推动相关国家进行南海渔业资源的共同开发，以海上渔民的经济合作来推动南海沿岸国之间的政治合作。中国需要和其他南海沿岸国探讨签署渔业执法合作协定、完善南海区域性渔业合作机制，可把建设完成后的部分岛礁作为渔业交易场所和渔业生产基地。

启示三：设计大胆而富有想象力的共同开发制度。南海沿岸国的专家学者通过“二轨”对话提出可行方案，然后再通过“一轨半”对话达成共识，最后是由南海沿岸国政府制订南海共同开发制度。南海共同开发的决策要适度体现超国家主义原则和“主权让渡”精神。在设计表决制度时，一方面要防止形成大国的特殊地位，另一方面要防止形成小国联合起来对付大国的局面。表决制度可参考欧洲煤钢联营的做法，分别实行特定多数、绝对多数和全体一致决定。在实行特定多数时采取权重票制，较大的国家拥有较多的投票权。在设计南海共同开发制度时也给予国际组织和非沿岸国一定的角色定位。《舒曼宣言》提出时，建议“联合国向‘煤钢共同体最高机构委派一名代表”，这一作法可以借鉴。比如，在南海共同开发管理机构中，欢迎联合国、东盟等国际组织各委派一名代表，并受命每年向这些国际组织提交公开报告，说明管理机构的工作，特别是维护其目标的相关情况。欢迎除南海沿岸国之外的其他东盟成员国各委派一名代表，也欢迎域外国家（如美国等）各委派一名观察员。这一做法，可以减少中美在南海共同开发上的互疑，避免南海争端进一步绑架中美关系。

启示四：着眼远大的政治经济目标和未来的东亚一体化。欧洲煤钢联营计划有明确的政治经济目标。该计划是实现西欧有效的政治统一的第一步，通过法德联合，实现西欧的联合与稳定。南海共同开发也需要着眼远大的政治经济目标。这些目标包括：让南海成为和平之海、友谊之海、合作之海，助推东盟自身的一体化和与中国的经济联系，推动中国与东盟关系的深入发展，更好地对接中国的“海上丝绸之路”倡议与东盟共同体发展战略。南海共同开发也将推动未来的东亚一体化。南海共同开发将具有共同市场的性质，使成员国不得不缓慢地向一体化方向发展。南海沿岸国在油气、渔业资源的共同开发合作将会产生“溢出”效应，从六个南海沿岸国合作扩展到东盟10+1、东盟10+3合作。这一一体化路径与东盟倡导的地区一体化战略目标也是契合的。

需要提出大胆而富有想象力的建议

在历史关头，提出与常规思维不同的创新性建议，并努力使之得以实现，可以改变历史的进程。比如《舒曼宣言》其实标志着法国对德政策的重大转折。该宣言促使大多数人开始转变立场，意识到要消弭法德两国数百年来的对立，就应该放弃诸如《凡尔赛条约》或1945年以后所采用的传统解决方法。这样的创新思维，在促进南海共同开发和地区持久和平上，也是同样至关重要的。中国需要和其他南海沿岸国就南海共同开发提出大胆而富有想象力的建议，这将有可能成为中国与东南亚关系历史上的一个划时代事件。

（作者为复旦大学国际问题研究院副研究员）