经济新常态下优化基层外汇管理内部审计的思考

肖柳

随着以“中高速、优结构、新动力、多挑战”为主要特征的经济新常态时期的到来，我国外汇运行相应呈现新常态：跨境资金流动从持续净流入到趋向基本平衡，人民币汇率由单边升值趋向基本平衡，双向波动成为常态。为适应这一新的经济发展环境，近年来，国家外汇管理局以简政放权为突破口，不断推进外汇管理理念与方式的“五个转变”，各项外汇管理政策措施频频出台，外汇管理职能正发生深刻变化。面对新的局面，外汇管理内部审计必须在新职能引导下，积极创新，转变内部审计内容和形式，充分发挥自身职能，实现审计价值提升，为外汇管理工作提供更好的服务。

一、经济新常态下外汇管理内部审计的内涵和作用

国际内部审计师协会（IIA）认为：内部审计是一种独立、客观的保证和咨询活动，其目的在于为组织增加价值和提高组织的运作效率；它通过系统化和规范化的方法，评价并改善风险管理、控制和治理过程的效果，帮助组织实现其目标。外汇管理内审内控作为内部审计的一种具体表现形式，是指内审内控部门根据相关法律、法规和内部管理的要求，运用系统、规范的方法，对本单位的外汇管理活动、风险管理和内部控制进行的独立的检查、监督和评价，通过确认和咨询，帮助外汇局实现其管理目标的活动。在审计实践中，外汇管理内审内控主要在组织治理、风险管理和内部控制三个方面发挥审计监督作用。

（一）服务组织治理。国家外汇管理局作为政府职能部门，其组织治理是基于受托经济责任而建立的一种具有一定结构、运行机制和规则的控制体系或系统。内部审计与组织治理的目标和方向是相同的，都是为实现其外汇管理目标——促进实现国际收支平衡、防范跨境资金流动风险和促进经济增长，以及内部控制是否适当、法规制度是否得到遵循、资产是否安全等。一方面，内部审计发挥监督、鉴证、评价、控制等作用，提高组织效率，实现工作目标；另一方面，通过内部审计可以完善组织治理模式和程序，从而构建有效的内部控制机制、报告制度、风险管理和监督体系。

（二）促进风险管理。内部审计是管理层控制风险的一种重要方式和手段。通过对外汇局内部管理的各个专业领域、各个环节实施内部审计，监督检查其在执行金融外汇政策、业务活动、财务收支和内部控制等方面情况，如实反映存在的问题，评估影响组织目标实现的各类可能性和风险值，向管理层提供有关风险管理的评价和建议，从而确保管理层能够掌握业务部门对风险管理的充分性和有效性，及时发现风险隐患，尽可能减少因风险控制失效而产生的损失，改善组织的风险管理效果。

（三）改善内部控制。内部审计的本质是一种为组织经营管理服务的特殊的管理控制活动，它是按照管理层的要求，采用系统化、规范化的方法，以独立、客观的态度对组织的内部控制执行情况进行检查评价，评估内部控制的健全性和有效性，准确识别管理活动风险，查找分析内部控制制度执行偏差原因以及制度缺陷，并采取适当措施对履职过程的适当性和有效性进行控制，及时对组织的内部控制活动予以改善。

二、经济新常态下基层外汇管理内部审计面临的困境

（一）内部审计独立性仍显不足。内部审计原则中最重要的就是独立性原则，它决定了内部审计的广度和深度，直接影响到审计效果。按照内部审计的独立性要求，外汇管理内审内控部门必须独立于外汇管理业务部门之外，审计人员必须独立于审计事项之外，但在目前基层外汇管理部门的实际工作中，内部审计的独立性仍然相对较弱。省分局的内审部门大多设在综合业务管理部门，一般配备1～2名内审工作人员，审计经费和人事关系与分局有着密切联系，执行同级审计监督时容易受到干扰和限制；地市级中心支局和县支局，往往没有设置专门的内审部门和配备专职审计人员，而是由业务人员兼任，这就造成了内部审计人员既是“运动员”又是“裁判员”的情况，使得内部审计的独立性和公正性难以得到保证。

（二）内部审计模式难以适应新要求。在当前改革新形势下，外汇管理理念与方式正在积极实现“五个转变”，从重审批向重监测分析转变，从重事前监管向重事后管理转变，从重行为监管向重主体管理转变，从“有罪假设”向“无罪假设”转变，从正面清单向负面清单转变。传统的内部审计工作理念、内容和方式已不完全适应“五个转变”的要求，由此，国家外汇管理局正不断探索内审内控工作转型升级。但在基层外汇管理部门的实际工作中，内部审计的深度和层次仍然较低，通常还是以“查错纠弊”式的合规性审计为主，审计重点仅停留在外汇法规制度的遵循、日常业务操作中的疏漏等方面，忽视了对各个时期外汇管理政策法规实施效果和区域性系统性风险评估等情况的关注和服务。同时，基层外汇管理部门的项目式审计模式还存在着风险评估漏洞。如，开展资本项目管理专项审计、经常项目管理专项审计等，这种以划分业务条块、行为监督为特征的项目式审计模式，不能适应新形势下外汇管理“主体监管”的新要求，难以对被审计单位进行整体风险评估，存在较大的审计风险。

（三）内部审计效能发挥不明显。近些年，外汇局内审部门大力开展各类审计，取得了不少成果，发现了一些涉及风险管理、内部控制和履职过程中的问题。但在实践工作中，仍然存在重点不突出、效能不明显、审计成果利用率不高等现象。主要表现在：一是审计报告缺失原因分析。有部分审计报告在反映问题、提出建议方面花了很多笔墨，但是对问题产生的原因却没有进行深入、透彻的分析，有的甚至没有进行原因分析，导致在反映问题之后，只能简单提出一些“正确但无用”的审计建议。二是审计问题整改不到位。某些外汇管理部门对内部审计作用认识模糊，对内部审计提出的问题缺乏有力的整改措施，“雷声大、雨点小”，整改落实往往仅止于文字报告，使内部审计成为摆设；同时，有的内审部门也仅满足于通过单纯的文字报告来审核评价整改实效，并没有将触角延伸到实地调查、验证中去，没有深入了解被审计单位是否有针对性的采取了加强风险管理和内部控制的长效措施。三是审计成果利用不充分。当前基层外汇局普遍存在重微观操作层面合规审计、轻宏观决策层面风险审计的不足，开展内审内控工作多是为监督而监督，仅是对某一单位、某一项目进行就事论事的督促整改，没有对制度缺失和管理疏漏等问题进行深层次的分析研究，不能充分发挥审计“咨询、评价、鉴证”等服务性职能，不能为管理层提供有价值的意见和建议，不利于发挥内部审计改善组织管理的作用。

三、经济新常态下优化基层外汇管理内部审计的建议

（一）提高内部审计的独立性和客观性。

独立性和客观性是内部审计的两大重要特征，独立性是保障内部审计工作客观公正的前提和基础，客观性是对内部审计结果的质量要求。内部审计的独立性，除了体现在组织设立、隶属关系、经费开支独立于被审计对象外，还体现在其职能定位上。在当前外汇管理部门暂时无法改变机构设置的情况下，可从以下方面提高内审工作的独立性。一是根据基层外汇局实际情况，进一步完善内控制度的实施细则，强化制度执行力度，使内审人员有法可依、有章可循，能够严格按照审计标准和审计流程开展内部审计工作，确保审计结果的公正和客观。二是要确保内审人员的“责权利”。内部审计是代表最高管理层对经营管理活动及各职能部门的控制功能履行情况进行再监督，要赋予审计部门和审计人员应有的权力、地位和内审权威，确保其能够在独立自主的状态下有效开展内审工作。三是要加强审计人员管理，提高内审队伍整体素质。首先，要优化人力资源配置，将复合型人才充实到内部审计岗位上去，解决内审人员不足的问题；其次，要加强和规范内审内控人员的后续教育培训工作，定期对内审人员进行专业知识技能、内审内控理论与方法、最新政策法规、职业道德教育等多元化培训，提高内审人员发现问题、解决问题的能力；同时，要建立有效的激励约束机制，鼓励内审人员积极主动提升自身能力和素质。

（二）加快内部审计工作的转型与发展。

外汇管理内部审计工作转型与外汇管理改革密不可分。在经济新常态下，外汇管理履职面临的内外部环境发生了较大变化，外汇管理改革步伐加快，内审内控必须紧紧围绕外汇管理工作整体转型，这是统筹外汇局履行职责、顺应现代内部审计发展潮流的必然要求。基层外汇管理部门要以查错纠弊为基础，以风险防范与控制为导向，以价值增值为目标，创造性地开展内部审计工作。首先，要转变内部审计工作思路，树立“监督寓于服务，防范胜于纠正”的工作理念，使内部审计工作从过去单纯评判模式向事前防范模式转型。其次，要以增加内审价值为目标，拓展审计领域和内容，改进审计方式和手段，提高审计层次和水平，从传统的合规性审计方式向更高层次的改善管理和增加价值方向发展，由关注具体业务风险转向重视宏观审慎的区域性系统性风险，由单一评价政策法规执行情况转向兼顾政策法规实施效果。再次，要创新审计技术，随着外汇管理信息化建设水平的不断提高，外汇管理业务系统集中了大量信息数据，“大数据”平台给内部审计带来了机遇与挑战，要积极运用计算机辅助审计手段，通过分析、处理业务数据，发现业务管理漏洞和风险隐患，提高审计工作效率和效果。

（三）强化内部审计成果的利用和延伸。

内部审计作用的大小，最直接的反映就是对于审计成果的应用程度。基层外汇管理部门应围绕风险导向、整改落实、服务增值等方面，促进审计成果的运用，延伸审计效能。一是要遵循风险导向原则，突出原因分析。在审计实施过程中，对发现的问题要深入分析其成因及风险，从科学管理、促进履职、防范风险、提升效益的角度，提出有针对性、可操作性的改进建议，进而促进外汇业务管理制度的建立和完善。二是要强化审计问题整改和责任落实。对于内审发现的问题采取措施积极予以整改，提出切实可行的整改方案，做到举一反三、防患于未然，才能体现内审内控工作的价值功效。在具体整改工作中，要分类实施、重点突破。对个性问题要认真分析，立行立改；对共性问题要完善措施，建立长效机制；对涉及面广、比较复杂或敏感的问题，要不推不拖，稳妥处理；对屡查屡犯的问题，要从严从重处理，适时通报整改落实情况。三是要建立多层次的交流沟通机制，促进审计服务增值。内审部门要真实、全面、及时地向管理层和审计对象反馈审计掌握的重要风险、突出问题和有效建议，最大限度地提高内审工作的满意度和影响力；管理层要明确对内审的需求，必要时为内审提供支持、帮助和参谋管理决策的机会；内审部门与业务部门要实现信息互通与共享，达成共同目标；同时，利用上报、通报、刊发、推广等多种渠道，更好地为管理层提供参谋决策，为业务部门提供咨询服务，为内审自身发展提供借鉴参考，实现内审价值提升。

（作者单位：中国人民银行宜春市中心支行）