反腐背景下央行经济责任审计职能创新与实施框架

王淑云

【摘 要】经济责任审计是伴随着我国经济体制改革和政治体制发展起来的具有中国特色的审计监督制度，其重要性在反腐倡廉建设中日益显现。本文重点阐述和研究了反腐背景下央行经济责任审计职能创新的必要性及审计定位的方向，并以此为基础搭建了以反腐败为目的的经济责任审计制度实施框架，力求提高央行经济责任审计反腐败能力，充分发挥审计防范、监督、惩治和护法等功能。

【关键词】反腐败；经济责任审计；定位与实施

一、反腐背景下央行经济责任审计职能创新的必要性

随着我国反腐倡廉工作的深入开展和相关法律法规体系的逐步完善以及反腐背景下央行内控管理需求的日益迫切，我们有必要对央行经济责任审计职能与定位进行修正。

1.法律制度体系逐步完善的需要。依据宪法规定，审计机关对国务院各部门和地方各级政府的财政支出、国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督。2005年中央颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，将审计监督纳入反腐倡廉的监督机制。2006年我国出台的《审计法》规定，审计机关作为国家专门监督机构，维护国家经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展，2012年党的十八大提出，要健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，今后经济责任审计的重点是反腐、改革和发展。经济责任审计的发展与相关法律法规制度的完善为其查处和揭露腐败提供了依据，指明了方向，使其在反腐倡廉建设中的重要性日益显现，审计监督发现和揭露腐败不仅是反腐败斗争的需要，更是法律赋予审计机关的法定职责。

2.适应央行反腐倡廉工作的需要。近几年，为贯彻党的十八大关于“反腐败、建设廉洁政治”的会议精神，央行着力于抓好惩治和预防腐败体系的贯彻落实，扎实推进廉政风险防控机制建设，坚持不懈落实八项规定精神。切实加强对领导干部的教育监督，加强行政监察、审计监督和巡视督查，加大对违纪违法案件查防力度，加强重点领域岗位的风险排查。央行对系统内党风廉政建设和反腐重点工作的高标准和高要求，必将引发和深化经济责任审计职能的转变。

3.深化金融改革的需要。在各项金融改革举措中体现惩治和预防腐败要求，是提升金融改革实效和推进金融高效运行的基础，央行作为金融改革的主要推动者，应进一步简政放权，深化政务公开，规范行政行为，把反腐要求落实到各项业务工作和管理中，切实发挥好金融服务支持社会反腐的作用，而经济责任审计有利于进一步推进和深化金融改革反腐败进程，实现金融改革的高效、廉洁和自律。

综上所述，原有以财务收支审计内容为基础的经济责任审计已不能适应当前反腐和央行发展及金融改革的需求。

二、反腐背景下央行经济责任审计职能新定位

央行内部审计能否在反腐倡廉工作中充分发挥作用，经济责任审计职能与作用定位是关键。以反腐为目的的央行经济责任内部审计与实务性经济责任审计在审计产生的动因、基本法律依据、程序和审计载体等方面基本一致，但两者也存在一定的差异性，这种差异性和央行职能的特殊性决定了反腐背景下央行经济责任审计职能与作用应有所拓展、有所创新。

1.目标定位。反腐背景下央行经济责任审计目标应包括基本目标和特定目标，基本目标包括检查、鉴证和核实相关经济活动及工作目标完成状况，并对履行决策、管理、政策执行和监督职责应负的经济责任、遵守廉政规定等情况做出评价，依法揭示存在的问题，并对相关问题提出处理意见，以此规范经济行为，提高依法行政能力。特定目标则是运用审计的手段和方法严厉打击和遏制腐败行为，揭露重大违法违纪问题和经济犯罪案件，着力揭示腐败涉及的体制、机制和制度性问题，从而维护社会经济秩序的正常运行。

2.职责定位。一是预防和控制职责。经济责任审计是内部控制的重要组成部分，既要发挥内部控制监督作用，又要促进和完善内控制度建设，预防和杜绝因管理漏洞和制度不健全、不完善而造成的贪腐问题。二是监督和促进职责。各级行应对领导干部任期行为和经济责任情况实施有效的全程监控，增强领导干部依法行政的意识，督促他们自觉承担起廉洁自律的职责和任务。三是发现和揭露职责。充分利用审计在人员素质、审计程序、审计技术和审计结果运用等方面独特的综合优势，切实发现犯罪线索、查实犯罪事实，做好监督预防职务犯罪工作。四是评价和辅助职责。内审部门应按照相关规定对领导干部经济责任情况进行鉴证和评价，将审计结果作为领导干部考评、任用、奖惩的重要依据，同时承担向纪检监察、司法机构提供案件线索、进行辅助审计的义务。

3.职权定位。根据央行相关规章制度，人民银行内部审计工作权限主要有四项。一是检查权。依照人民银行干部管理权限，按照“以上审下，逐级实施”的原则对领导干部开展经济责任审计。二是查阅权。内审部门可以调阅或要求审计对象报送所在单位的有关文件、会议记录、账表、凭证、电子文档或计算机信息等资料。三是制止权。有权制止被检查单位损害国家利益、违反法律法规和规章制度的行为；制止无效时，有权要求终止当事人职权。四是建议权。对发现的违法违规问题，依据有关法规提出纠正和处理意见；对造成重大责任事故和经济损失的，提出处理建议移送纪检监察部门。但在内部处理处罚方面，央行没有明确内审部门的操作权限，审计处理主要依赖向领导汇报，独立性不强，审计决定和意见执行较难，因而经济责任审计要在反腐倡廉工作中切实发挥作用，应在现有审计权限上有所突破，向内审部门授予处理处罚权，即审计处理权和审计处罚权。

三、央行经济责任审计反腐职能实施机制的具体构建

随着人民银行经济责任审计制度的完善与丰富，“履职+离任”审计逐步成为人民银行审计反腐的重要手段，并取得一定成效，但必须承认在对权力运行的制约和监督上，现有模式存在一定的局限性，与新时期反腐倡廉工作的要求还有一定距离。有必要结合人民银行履职特点及其经济责任审计新定位，进一步创新和丰富经济责任审计运行模式。

1.推出审计预警监督机制。

在经济责任审计中充分利用审计特有的技术方法和手段建立全程审计预警监督体系，可以有效实现对人民银行经济活动的事前监督和查防结合。一是建立预警指标体系；二是明确实时监控重点；三是深化审计信息化建设。

2.建立多维审计监督体系。

从人民银行经济责任审计开展情况看，无论是组织形式还是审计手段、审计主体都有必要进一步丰富和改进。一是推行以任中审计为主的审计制度；二是建立内部审计外部化机制；三是实行经济责任审计公开制度。

3.拓展经济责任审计反腐内容。

各级行应在实务经济责任审计基础上，进一步拓展审计内容，明确经济责任审计反腐重点，一是加强对干部权力使用、工作义务履行过程的监督，在具体审计中集中精力关注单位主要负责人的工作流程、决策行为等等。二是监督是否如实、忠诚地执行自身任务，履行自身职责，并重点监督在单位运行中资金是否被高效充分利用，以及资金的使用效益，从而有效预防违法犯罪行为，遏制不科学、不合理浪费现象。三是监察错误问题，明确管理问题。通过经济责任审计监察发现不合理的制度弊端，为制度改革和完善提供依据，为领导干部廉洁奉公、清明执政营造一个良好的环境氛围与制度空间。

4.完善反腐经济责任审计评价体系。

随着反腐倡廉工作的深入开展，各单位对领导干部经济责任履行情况进行监督和评价的需求越发强烈。但目前人民银行审计报告对领导干部的经济责任评价和任期实绩评价存在过于宏观、过于宽泛，缺乏一定深度和统一标准等问题，难以衡量领导干部个人在任职期间的经济管理能力、努力程度及廉政状况等。因而探索建立央行反腐背景下经济责任审计评价体系和统一的经济责任审计评价标准势在必行，一是坚持“以权定责、以责定评、以评定审”的原则。二是根据人民银行职能特点和反腐败要求，应用平衡计分卡和层次分析法等相关理论，科学划分领导干部经济责任，合理设定指标权重。三是采取内部和外部因素相结合、静态和动态相结合、定量和定性相结合的方式从多个维度设定评价内容与指标。通过科学全面地确定评价内容、量化评价指标体系建立统一的经济责任审计评价框架，为各级行内审部门合理分析评价事项，辨证作出评价结论提供统一的评价标准和方法。

5.健全经济责任审计成果运用机制。

进一步健全经济责任审计成果运用机制，有利于加强对权力的制约和监督，有利于促进领导干部强化责任意识和廉洁从政意识，把审计监督和组织监督、纪检监督有机结合起来。一是将审计成果纳入干部的调整任免考核内容，实现对领导干部的有效监督和管理，最大程度弥补传统干部考察方式的缺陷。二是把经济责任审计结果作为领导干部谈心、谈话及实行诫勉和加强对领导干部教育的重要内容，增强教育的针对性和实效性。三是把经济责任审计制度与党风廉政建设责任制紧密结合起来，加大审计发现重大经济损失、违规违纪行为的责任追究力度。同时通过经济责任审计成果发现一些苗头性问题和在体制、机制、政策、管理等方面的漏洞与薄弱环节，从源头上预防和治理腐败提供依据。

········参考文献·····················

[1]朱星文.论审计反腐功能的理论分析及其制度创新[J].当代财经，2007，（1）.

[2]陈波.经济责任审计的若干基本理论问题[J].审计研究，2005，（5）.

（作者单位：人民银行赣州市中心支行）