【“漫话土地”之七】溥天率土划九州

◎ 景志刚

【“漫话土地”之七】溥天率土划九州

◎ 景志刚

“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”土地是民生之本、立国之基，更是政权和国力的象征。自古以来，拥有八方土地，赢得万民归心，乃历代建政者之夙愿。

面对广袤的国土，如何划分政区、分级治理，是建政之初必经的头等大事。“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极”，体现着中华传统的治国理念和政治智慧。

芒芒禹迹，划为九州

在古人的观念里，只有“天下”，而无现代意义的国家。所谓“齐家治国平天下”，“国”乃诸侯封国，“天下”才是天子“王土”。天下九州之说，最早见于《禹贡》：“禹别九州，随山浚川，任土作贡。”相传大禹治水时，将天下分为九大区域：冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍。尽管后世对《禹贡》成文时间以及各州名称说法各异，但九州一词已成中国代称。

依《禹贡》所载，冀州起自黄河壶口，现今的山西、冀西北和豫北；济水与黄河之间是兖州，今日之豫东、鲁西、冀南；渤海与泰山之间是青州，主要是山东半岛；黄海、泰山及淮河之间是徐州，包括鲁东南、苏北；淮河与黄海之间是扬州，概指苏皖淮河以南，兼有浙赣之地；荆山与衡山南面是荆州，大致为湖广、贵州；荆山、黄河之间是豫州，含有河南、鲁西、皖北；华山南部到黑水之间是梁州，包括陕南、四川、甘肃、青海；黑水到西河之间是雍州，涉及陕西中北部、甘肃东南部、青海东南部及宁夏一带。

九州之分，实为自然区域，并非行政区划。“水中可居曰州”，“州”本指河流环绕的高地或山丘。古时降雨丰沛，人们多居于近水的高丘上，“州”遂成为居住区域的名称。大禹走遍天下，对各地的土地和人口状况十分熟悉，以山川划分地域顺理成章，但却从未有史料证明各“州”有行政机构存在。事实上，以当时原始的生产条件和管理水平，政府尚未形成，政区从何谈起？

地分五服，族列华夷

与九州相比，真正具有行政管理意义的，是《禹贡》所载的“五服”制度：以王都为中心，由近及远，王都以外五百里为甸服，甸服以外五百里为侯服，侯服以外五百里为绥服，绥服以外五百里为要服，要服以外五百里为荒服。

服，服侍天子也。“五服”所体现的，不仅是各地距王都的远近，更多的是与天子的亲疏和行政管理的宽严。甸服内为王畿，由天子直接治理并收取赋税；侯服分封给诸侯，负有纳贡、服役等义务；绥服介于中原和外族之间，服从政令，弘扬教化，保卫天子；要服居住外族部落，相互约定，和平共处；荒服乃蛮族居所，放任自治，并用以流放犯人。

与五服类似的，还有六服、九服之说。如《周礼》将王畿之外，每隔五百里分为九个层次：侯服、甸服、男服、采服、卫服、蛮服、夷服、镇服和藩服。

五服也好，六服、九服也罢，无非秉持“天下一统”的理念，勾勒出一幅中央与地方、四邻之间理想关系的图景，按距离远近和控制力强弱，分门别类，差别管理。这种行政理念延续数千年，对后世产生巨大影响。汉唐时在西域设立都护府，专司边疆事务；明清时在京城所在地设立直隶省，拱卫帝都安全……直到今天，直辖市、省、自治区、特别行政区的体制，计划单列市、省直管县（市）的设立，还依稀可见古时“五服”制度的影子。

山川形便，犬牙相入

政区的划分，是自然空间和政治空间的交集，更是地理认知与历史经验的结合。史载黄帝“方制万里，画野分州”，“禹敷土，随山刊木，奠高山大川”，其中传说成分居多。夏商周时地广人稀，虽建有封国，但城邑之外均是荒野，并无明确的地域边界。春秋战国，诸侯间争夺土地频启战端，边界才愈显重要。从历代实践看，政区划分主要有两大原则：山川形便和犬牙相入。

山川形便，就是以山川为界，行政区划与自然区域重合。古九州的划分，黄河、济水、淮河、黑水、西河，泰山、荆山、衡山、华山，以及渤海、黄海均成边界。唐太宗李世民“因山川形便，分天下为十道：一曰关内，二曰河南，三曰河东，四曰河北，五曰山南，六曰陇右，七曰淮南，八曰江南，九曰剑南，十曰岭南”，也是最典型的例子。

“广谷大川异制，民生其间者异俗。”以山川划界，不仅简便易行，且相似的气候、地理和人文环境，有利于管理和生产。然而山川相隔，自成一体，却极易形成割据。号称“天府之国”的巴蜀大地，北有秦岭大巴山，南有云贵高原，西有青藏高原，东有三峡险地。“天下未乱蜀先乱，天下已治蜀后治”，史上据险而守的割据政权不胜枚举。

犬牙相入，便是为去山川之险、革割据之弊，人为打破天然界线，纳山川于政区内。元代将汉中由四川划归陕西行省，破秦岭险隘；明代跨黄河两岸置设河南省，废大河天堑；清代将江南省分设江苏、安徽，不以江淮南北分界，偏以东西分割，使两省兼有淮北、淮南、江南之地。打开当今中国地图，各省区形状各异、唇齿相依，千年沧桑、风云激荡，跃然纸上。

量地制邑，度地居民

政区该划多大，既与行政能力有关，更取决于地理环境和人口密度。秦汉时有“百里之县”“千里之郡”“万里之州”之说，即一县约方圆百里，一郡约领十县，一州约领十郡。实际上，由于各地开发程度和生产力发展水平差异，仅以土地面积来划分政区并不合理，更多需考虑人口因素。“民稠则减，稀则旷”，人口稠密之地，政区面积适当减小，反之则增大，这一原则为历代所遵奉。

秦汉时，黄河流域开发早，土地利用程度高，人口众多，而长江以南尚未充分开发，人口稀少，故南方州郡面积远大于北方。唐宋之后，经济重心南移，江南富庶繁华，南北之势互易，而内地与边疆政区的差距则更加凸显。时至今日，中国辖区最大的县——新疆的若羌县，面积20.23万平方公里，几乎相当于两个浙江省；而辖区最小的县——山东的长岛县，仅56平方公里。两者人口数量相差无几，地域面积却有天壤之别。

州府郡县，划区建制

伴随王朝兴替，政区分分合合，几经变迁，沿袭至今。

邦与国。先秦时，“邦”“国”均指封国，“大曰邦，小曰国”。天子作为天下共主，除直接统治王都附近的土地外，将其余土地分封给王族、贵族和功臣。但当时封国的人口主要集中在城邑，城邑之间的土地既未开发，更无权属。

郡与县。“天子畿内，县也。” “县”最初指王畿附近之地，春秋时，楚、晋、秦等国也始设县。“郡”起源于春秋末期，当时仅设在边远地带，郡大而地位低，县小而地位高，相互并无隶属。秦灭六国后，废除分封，分天下为三十六郡，郡下设县。自此，县成为中国历史上最稳定的基层政区。

州与府。除古九州外，“州”作为监察区和政区始于西汉。汉武帝刘彻将京畿外的土地划为十三州：兖、豫、青、徐、并、冀、幽、荆、扬、益、凉、朔方、交趾，以州领郡，郡下设县。“府”出现较晚，与州同级，地位略高。唐宋时，京师、陪都和皇帝出生、居住、巡游过的地方，以及地位重要的州，改置为府，以示尊崇。

道与路。“有蛮夷曰道”，西汉在少数民族聚居地设“道”，与县同级。唐初分天下为十道，作为州县之上的监察区，其后数量增加，并逐渐演变为政区。宋时仿唐制，改“道”为“路”，下设府（州）、县。

省与市。“省”原为中央机构，元初以中书省管理中央直辖区，设10个行中书省分管其他区域，陕西、河南、江西、云南、四川、甘肃等行省，由机构名演化为政区名，经明清沿袭至今。“市”的本义为市场，作为政区出现最晚。1921年2月，《广州市暂行条例》通过，标志着现代城市政区的诞生。1927年5月，上海特别市设立，成为中国第一个直辖市。

“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治。”政区的划分与沿革，犹如铭篆在华夏大地上的历史长卷，载录古今风云，镌刻世事变迁，评述兴衰成败，镜鉴治国得失，为后世为政者留下积蕴数千年的经验传承。

（作者单位：河南省国土资源厅）