给未来留一点白——新加坡“白色用地”规划的经验与启示

◎ 范华　代兵

给未来留一点白——新加坡“白色用地”规划的经验与启示

◎ 范华代兵

“白色用地”是新加坡市区重建局于1995年提出并实施的一种加大规划弹性、加强土地混合利用的管理模式。

“白色用地”提出的目的是通过预留当时功能无法确定的用地，为将来提供更多灵活的建设发展空间。其内涵核心，一是土地预留。在区位条件优越、周边环境成熟、发展潜力巨大的区域内，因短期无法明确最优用途而划定的功能留白地块，待条件成熟后向高附加值用途转换。二是混合利用。土地用途分类规定了“白色用地”的主导用途、附属用途、允许混合的各类功能，及其占总建筑面积的比例，体现“工作、生活、娱乐”一体的空间开发理念。三是用途转换。政府通过招标技术文件，将混合用途建议清单、许可的最大总建筑面积和总容积率上限、建筑高度上限、租赁期限等6项重要指标固化。开发商在“白色用地”租赁使用期间，可以在招标合同规定范围内，视市场环境需要，自由变更使用性质和功能比例，且无需缴纳土地溢价。

这一特色管理模式，一是实现了规划刚性控制和弹性调整并举，发挥了规划的引导、调控、规范和拉动作用；二是发挥了市场调节资源配置的决定性作用，保障土地使用功能最优化；三是加强了土地综合利用，促进节约集约用地。

“白色用地”更趋多元化、立体化

随着新加坡城市规划多轮修编，“白色用地”的模式由“白色地块”向“白色成分”转变，其用途和开发方式也随之多元化、立体化发展。

早期“白色用地”由政府作为开发主体，以单个地块土地预留形式出现。前期政府将地块规划“留白”作为预留用地，临时用于公共绿化，当城市发展能够明确地块用地性质时，再由政府启动开发土地。这可以归纳为土地预留模式，该模式便于协调各种关系，易于控制。

后期“白色用地”演变为“白色成分”，与“商业用地”“商业园用地”混合，形成了以“商业白地”和“商业园白地”为主的土地混合利用和建筑复合使用方式，可称之为综合用地模式，其特征主要是主体市场化、用途拓展化、开发立体化。

开发主体向市场化转变。目前，“白色用地”开发建设主要以开发商为主。政府首先编制招标文件，约定各项规划控制指标和土地使用条件，提出预估市场价，企业以投标方式获取土地使用权，并负责筹集资金，办理规划、征地拆迁和基础设施建设等手续，最终完成项目建设并经营。后期，开发商可根据市场情况，在招标文件规定的范围内，自由变更“白色成分”的功能用途及其比例，且无需缴纳土地溢价。

开发用途向非经营性拓展。在1998年概念规划土地利用分类中，“白色成分”可用于居住、商业、办公和酒店。而2003年概念规划取消了工业仓储用地类别，设立“商业园”用地，并将一些环保工业和对环境没有影响的非经营性设施都纳入了“白色成分”范畴，新增了清洁工业、教育机构、清洁设施、商业园、市政设施、体育和休闲设施等用途。

开发方式向立体化提升。早期“白色地块”是以地块为基本单元，发展到“白色成分”后，可以复合在一幢独立的建筑内，形成了多用途立体开发、混合利用的模式，促进了业态融合发展，提高了土地节约集约利用程度。在新加坡土地利用分类中，明确主导用途、附属用途的产业准入清单及其占建筑总面积比例，其中，“商业白地”的主导用途占建筑总面积的比例不得低于60%，其“白色成分”比例视评估而定；“商业园白地”建筑总面积的15%可留为“白色成分”，该部分允许功能自由转换，剩余85%的部分又分为主导用途、附属用途，该部分用途固化，且功能转换受限制。

当前，新加坡“白色用地”多采取“白色成分”模式，使其规划愈加灵活，用地愈加节约集约。但是，该模式市场性强，对政府在规划编制、土地供应、地价评估和后期监管等管理环节要求非常高，需要建立贯穿管理全过程的政策体系，设置管理底线，规范运作机制。

借鉴“白色用地”经验，鼓励存量用地综合开发

新加坡“白色用地”模式为我国土地综合开发利用提供了经验借鉴，但要形成 “可操作、可推广”的规划和土地管理创新政策，还存在以下难点。

现有规划兼容性引导对综合用地开发缺乏操作性。现有控制性详细规划基本按照单一用地性质编制，对综合用地实施，缺乏明确的、具有可操作性的指导，体现在：一是未在区域层面考虑综合用地的空间布局、功能集聚以及环境安全等问题；二是控制性详细规划编制准则中，尚未有综合用地编码，无法体现多种用途的准入或某种用途的禁止；三是缺乏主导用途和附属用途所占比例等刚性规划管控指标。

现有土地价格体系对综合用地土地供应缺乏支撑。在现有供地机制下，地价形成主要按照规划确定的单一用途来测算，对于商住办混合地块，按照各用途比例核算。而综合用地将涉及用途的混合性和用途调整的不确定性，其地价测算还未有客观标准。

现有用地标准对综合用地开发控制深度不足。现有建设用地标准以核定用地规模为主，对土地综合开发建设缺乏指导性，体现在：一是综合用地涉及产业门类繁多，体现多功能融合，现有用地标准体系未能覆盖各个产（行）业；二是综合用地对周围的人口、交通、公共服务设施与市政设施等环境容量提出更高的要求，现有用地标准未能从用途弹性调整的角度考虑对环境承载力的影响。

借鉴新加坡“白色用地”经验，笔者认为，我国土地综合利用可在以下方面做出改进。

探索土地混合利用和建筑复合使用的综合用地新模式。一方面，加强控制性详细规划在用地指标、混合用途、容积率、建筑密度等方面的刚性约束；另一方面，划定综合功能区域、评估相邻关系、明确地块允许混合的附属用途清单。在土地供应上求同存异，一方面，综合用地应统一纳入土地市场；另一方面，应根据规划确定的使用条件，采取差别化的供地方式和地价管控。在用地标准上要兼顾平衡，明确用途混合比例、建筑兼容要求，并考虑用途变更后对周边交通、公共服务设施与市政设施承载力的平衡。

鼓励存量用地综合开发，发挥市场在资源配置中的决定性作用。在符合控制性详细规划的前提下，鼓励存量用地按规划开发建设为综合用地。在组织机制上，编制转型实施方案，明确开发主体、用地类型、公益性责任等，鼓励提高土地利用效率，促进土地循环利用；在开发模式上，鼓励园区开发主体、大型企业和原土地使用权人参与综合用地开发，建立合理的土地增值收益分配体系，激励市场资本投入存量用地治理和开发。

依托全生命周期用地绩效评价机制，加强综合用地利用监管。参照工业用地和经营性用地全生命周期管理相关要求，将项目建设、功能实现、运营管理等纳入土地出让合同，实现项目开竣工、土地利用综合评估、土地使用权转让退出等全生命周期管理。远期，探索试点深化，允许综合用地在规划弹性管控范围内，自行调整功能，随之加强规范引导和执法监管，并制定综合用地专项全生命周期管理办法。

（原载《中国国土资源报》，作者供职于上海市地质调查研究院）