长江三角洲区域雾霾协同治理面临问题及对策

刘召峰

(上海社会科学院 生态与可持续发展研究所，上海 200020)



长江三角洲区域雾霾协同治理面临问题及对策

刘召峰

(上海社会科学院 生态与可持续发展研究所，上海 200020)

摘要：指出了长江三角洲(以下简称长三角)，雾霾污染是区域一体化面临的主要环境问题之一。但是当前的松散的区域环境管理模式已经不能够满足区域一体化需求，需要向区域环境协同治理转型，促进区域转型发展。近年来，区域内主要工业产品产量和私人汽车拥有量以相对高速度增长，这对雾霾治理产生了不利影响。阐述了雾霾协同治理面临的问题，分析了其原因，并提出了促进区域一体化，改善区域环境质量，在长三角区域应该采取协同治理的模式，应制定和落实统一主体功能区划规划、建立坚实有力的长三角环境保护合作机制、统一区域能源布局，发展清洁能源、统一区域环境服务市场建设和建立区域碳交易体系。

关键词：长三角；雾霾；协同治理；市场

1引言

长江三角洲(以下简称长三角)区域空间范围是不断演变的。1957年法国地理学家简·戈特曼首次提出了包括以上海为中心的长三角在内的世界六大都市圈。在1982年，长三角区域空间仅指上海、南京、宁波、苏州和杭州。到20世纪90年代，长三角区域指由江浙沪组成的“长江三角洲城市经济协调会”中 15个城市，在2003年，台州市也被纳入该协调会，形成了15+1城市格局。国家发改委在2010年公布的《长江三角洲地区区域规划》中，长江三角洲地区包括上海市、江苏省和浙江省，区域面积21.07万km2。

2长三角区域雾霾特征及主要影响因素趋势分析

雾和霾是可以使能见度降低的现象，且能见度的水平距离小于10 km。区分雾与霾的关键指标是相对湿度，相对湿度小于80 %的为可判识为霾，大于80 %的，再根据其他指标判断。霾主要由人类活动导致的干气溶胶粒子组成。区域内能见度的下降既有霾，也有雾的影响，两者之间可以在同一天或同一区域变换角色。因此，一般情况下，区域能见度低于10 km的空气普遍污浊的现象称为“雾霾”天气。而当前雾霾的根源是各种颗粒雾污染，且PM2.5为主要污染物。

长三角区域是我国人口集聚度最高、城市化发展最快、经济活力最强的区域。当前，长三角面积占全国的1/50，人口约占全国1/10，但创造了占全国1/5以上的GDP，始终走在全国改革开放和现代化建设的前列。但同时，长三角区域能源消费总量占全国的17 %，主要污染物排放量占全国的10 %以上，远远超过了区域生态承载力，生态赤字严重。而环境问题是区域性的，因此从区域层面解决将更为有效。

2.1区域经济规模持续增长，且以重工业为主

近5年来，长三角区域生产总值规模占全国比重维持在20 %左右，其规模总量不断增长。其中，工业规模也不断增加，从2009～2013年增加了51 %(名义增加值)，但工业增加值占地区生产总值的比重从2009年的44.5 %下降到41.6 %。其中，以江苏省工业增加值规模最大，其次是浙江与上海。从水泥、钢材和化学纤维3种主要工业品看，2013区域总产量分别占全国的12.9 %、17.4 %与77.2 %。从2005～2013年，水泥、钢材和化学纤维产量分别增加了63 %、168 %与172 %。重化工业快速发展，再加上环境治理设施的相对落后，加剧了区域的大气污染。长三角区域重工业规模不断增加，且占工业比重也逐渐提高。从2005～2013年，长三角的重工业总产值规模增长了3倍多，重工业工业总产值占工业的比重也增加了6 %以上。可见未来，长三角区域的重工业规模与比重仍将进一步上升。

2.2区域能源消费不断增长，但以煤炭为主

近年来，长三角能源消费总量呈不断增长趋势，从2000～2013年以年均复合增长率为8.1 %，2013年，长三角区域能源消费总量为6.11万t标准煤。其中江苏消费了超过3亿t标准煤，浙江消费了1.88亿t标准煤，上海消费了1.17亿t标准煤。根据各省发布的规划和公文估算，长三角区域到2017年能源消费总量可能会达到峰值。

长三角能源结构中，以煤炭为主，且煤炭比重不断下降。从空间格局看，江苏、浙江和上海煤炭消费占能源消费总量比重依次下降。2013年，江苏省煤炭比重最高为69.1 %，其次是浙江省比重为56.8 %，上海比重为38.7 %。从煤炭消费规模上看，江苏省煤炭消费总量约是上海的5倍，浙江省的2倍。而区域内石油消费量，以江苏省最多，其次是浙江和上海，但消费量同属一个数量级，相差不多。此外，包括天然气的清洁能源所占的比重非常小。

3当前长三角雾霾协同治理面临的问题

当前，长三角区域已在全国建立了较为完善的大气污染防治协作机制，并取得了一定的成绩，特别是在保障大型活动上。同时，长三角雾霾协同机制还面临着地区发展不平衡、缺乏统一主体功能区划规划、地方博弈、行政壁垒、松散的合作机制以及区域内环境标准不一致的问题。

3.1区域发展不平衡制约了长三角雾霾协调治理

长三角雾霾协同治理面临的主要矛盾依旧是如何处理经济发展和环境保护之间关系。区域内经济发展不平衡，区域内总体上呈北部与南部经济较落后，中间经济较发达。例如苏南地区的人均GDP是苏北地区的2.5倍，工业规模远小于苏南地区。而在经济发展路线上，落后地区仍以快速工业化为方向，而发达地区则努力实现转型发展。因此，由于区域发展不平衡，落后地区与发达地区对待环境保护的重视程度也不相同。经济发达地区通过环境保护来实现增长方式转型，而落后地区希望借助相对宽松的环境标准来吸引更多的投资。这也表现为环保投入差异，上海于2013年在节能环保方面公共财政支出55.2亿元，而同年徐州市用于节能环保的公共财政支出仅为2.17亿元，相差很大。

3.2区域内缺乏统一主体功能区划规划，致使生态环境保护处于条块分割状态

生态文明建设规划主要是区域主体功能区划。区域主体功能区化规划不仅涉及环境保护本身，更对区域空间布局、经济社会发展等通盘考虑，是一个复杂的系统工程。当前针对长三角区域主体功能规划仅存在与学术层面，并未形成正式的区域规划。由于缺乏区域主体功能区和规划，各地产业准入门槛不同、“两高一资”企业仍在区域内大量存在甚至在落后地区大规模建设，同时，环境基础设施缺乏统一规划，致使有些地方污染物处置能力过剩，而有些地方污染物处理能力不足。主体功能区划是根据不同资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力，统筹人口、经济、国土开发布局。当前，江浙沪分别各省市都是按照自己发展要求设定主体功能区，而未考虑周边地区的生态诉求，致使各地在产业准入和淘汰标准、补偿标准和保护范围存在差别。在现实中，行政边界的污染往往是最重的。因此，生态文明建设规划缺乏使得地方从地方发展要求出发，并为充分考虑区域生态文明要求，使得区域生态环境保护不完整，出于条块分割状态。

3.3地方博弈、行政壁垒导致低效率高成本的雾霾治理

长三角都市圈经济以市场为导向、无行政边界、利益共享和经济中主体地位对等的特点与行政区经济以政绩为导向、有行政边界、利益非共享和经济中主体地位不对等的特点两者差异造成了长三角一体化进程中矛盾。可以说，行政壁垒是阻碍长三角区域一体最大因素。地方政府出于政绩考虑，短期行为动机强烈。在招商方面陷入“倾销式”竞争，不惜降低产业准入门槛等方式来吸引投资，这种恶性竞争浪费了大量人力、财力，提高了区域环境保护成本。例如，区域内发达地区不符合产业导向且被淘汰的产业，被以优惠的政策条件引入到区域内落后地区继续生产。出于对地方环境保护考虑，向周边地区转嫁污染，常在地方行政边界布局重污染产业。而对区域环境环境公共物品，各方投资并不积极。同时，区域内重化工业相似性且规模大增加了污染治理难度。造成这一问题的主要原因是现行领导干部考评制度和现行的分税制财政制度等。“唯GDP论”的政绩考核指标是导致区域重复建设和恶性竞争的罪魁祸首。虽然当前领导干部的考评内容和内涵正在发生变化，不再以GDP论英雄，增加了民生改善、社会进步、生态效益等指标，但是这需要经历一段时期来转变思想，统一认识，且可能在执行过程会遇到各种问题，仍会使“唯GDP论”抬头。此外，现行的分税制财政制度，使得地方事权和财权严重不匹配，致使地方热衷于“招商引资”和建设项目开发，来发展经济，这容易造成地方政府轻视环保工作。同样，地方干部的收入水平与经济增长挂钩，也使得追求高速增长容易获得当地干部的普遍支持。

3.4松散的生态环境合作机制

虽然区域形成了涵盖3个层次的协调机制，涵盖经济、能源、环保、交通等合作专题，这种松散型的行政磋商，缺乏强有力的组织保障和财力支持，致使环境规划、重大政策难以落实，并且在地区经济发展与区域生态环境建设发生矛盾时，往往会牺牲后者。同时，这种松散的机制与领导重视程度密切相关，难以确保机制长效化。此外，在联合执法机制弱，且缺乏约束性，表现在统一执法的目标、法规和标准还有待建立等。

4长三角区域雾霾协同治理对策建议

区域雾霾协调治理是一个系统过程，涉及规划、产业、能源、合作保障机制等。然而，区域内发展不平衡，使得雾霾协同治理应建立在区域发展的基础上。当前，长三角区域正在经历产业转型升级，大量污染企业向区域内和区域外梯度转移，在一定程度上减轻了区域内环境污染。因此，为了治理区域雾霾污染，应从以下几个方面开展协同治理。

4.1建议政府制定和落实统一主体功能区规划

主体功能区战略是生态文明路径之一。虽然各省市都是以全国主体功能区划为基础，来制定自己的主体功能区域，但是各省市制定各自的主体功能区规划和生态环境保护规划，相互之间缺乏统一协调和有效衔接，只关注自身经济发展而未关注由发展带来负外部性对周边地方影响。江浙沪三省的主体功能区划规划往往将经济发达地区列为优先发展地区，而将相对落后的地区列为限制或禁止开发区域，没有根本上从生态环境角度来划分空间格局，同时区域间存在一个地区的限制和禁止开发区域与另一个地区优先开发区域相毗邻，这就使得区域间环境和发展保护处于相互矛盾状态。从空间上看，各省市行政边界区域往往是污染最为严重。因此，需要从区域层面制定主体功能区规划，统筹区域空间布局，统一制定差别化的财政、投资、产业、土地、环境和人口标准与政策。同时，应通过国家立法形式将主体功能区域规划确定下来。而优化开发区域在产业政策投资政策等方面比限制或开发区域有很大的优势，致使区域发展不平衡状态难以得到解决，因此区域间要完善生态补偿机制，优先发展地区对以生态服务功能为主的上游地区予以合理补偿。

应建立考核制度，督促区域内行政机关严格执行主体功能区划规划，控制空间布局，遵守各项政策和标准。

4.2应从区域立法、统一环境监测网络与环境执法方面建立区域环保合作机制

4.2.1以区域立法形式建立紧密且权威的协调机制

当前的长三角区域大气污染防治协作机制主要由行政部门牵头，成立长三角区域大气污染防治协作小组，以区域规范性文件形式，推动区域环境治理。但是，这种机制较为松散，容易受到各种因素的影响。可通过区域立法形式来建立紧密且权威的协调机制。区域立法协作的模式有3种模式：一是松散模式，二是协商互补型，三是联合立法模式。3种模式区域合作程度不同，以联合立法模式程度最高。2014年5月，协作小组在上海举行立法论证会，尝试以协调互补的模式①。因此，区域环境立法应先基于协商互补模式，待到时机成熟时以联合立法模式。

4.2.2统一的环境监测网络

长三角区域具有联合监测的基础。2004年长三角16个城市建立了国内第一个一流的跨省、跨地区气候生态环境监测评估网络。这一监测网主要是针对长三角区域的省市生态、湿地和湖泊生态以及农业生态开展监测。而当前需要建设的统一的环境监测网络是主要是针对环境污染物的，而环境监测结果可通过智慧城市实现环境信息共享；设立专门的监测协同机构定期、定向地向区域有关部门通过生态环境动态监测结果和跟踪管理信息，及时形成环境监测形势分析报告，为区域政策制定提供决策依据。引入第三方环境监测机构，以实现当前行政部门主导的环境监测网络在覆盖面、数据真实性和时效性方面问题的改善。同时，采用地理信息系统、遥感等先进技术来进行环境监测。针对区域内环境监测基础设施建设不平衡，可通过区域内环境基础设施共享方式来实现。

4.2.3区域联合的执法机制

当前的区域联合执法缺乏法律依据，多流于形式、缺乏工作主动性等问题，而面对跨行政边界的环境问题必须通过联合执法的形式解决。应建立长三角联合监测和执法队伍，对行政边界地区的重点废气排放源进行联合监测和执法。完善区域常规性联合检查机制、突发性污染事件的事故处置机制。

4.3能源基础设施互联互通，积极发展清洁能源

长三角区域是我国能源消费最多的地区之一，且主要以煤炭为主。从区域布局上看，发电厂相对集中，主要分布在沿海、长江沿岸等水路交通便利的地区，也是区域内经济发达地区，使得工业废气排放在狭长地带过于集中，不利于污染物扩散，区域的环境负荷极大。因此，区域内应建立统一的能源供应体系来支撑区域经济发展和环境保护。首先，区域内能源设施的互联互通。打破能源投资、流通壁垒，建立统一区域能源交易市场，推动跨省区能源企业合作，促进能源中介机构和节能服务公司的发展。加强区间双边电力互供合作，实现电力错峰、水火互济、跨流域调节、互为备用等资源优化配置，保障能源供应安全。通过智能电网技术，增加区域内外来电比重。其次，积极发展清洁能源。对区域内煤电厂积极发展天然气发电替代燃煤替代。发展IGCC，提高燃煤发电效率。积极发展分布式能源供应体系。努力提高区域内光电、风电、核电比重。提高区域外来电比重。

4.4统一区域环境服务市场建设

当前，环保基础设施的建设以地方政府投入为主，当地方政府财力有限时，常常会放弃环境基础设施建设。同样，企业在污染设施建设中也会为节约成本放弃环境设施建设。为此，区域落后地区常出现环境污染治理严重落后于经济发展现象。环境服务业模式主要目的是第三方向政府提供环境服务，政府利用财政支付费用，为政府财政有限或企业资金不足情况下实现污染治理有效途径。但地方环保市场存在地方保护主义现象，只允许资金进入，而对包括设计、施工、设备等方面进行限制，造成这些领域的外地企业很难进入，甚至极端情况下会产生寻租现象。再加上发展水平不同的地区对环保理念认识也参差不齐。地方保护主义存在，阻碍了先进环保技术扩散，不利于环境服务业发展和区域环境治理。因此，必须建立统一区域环境服务市场，促进要素正常流动，使区域环境污染治理成本逐渐下降。积极通过PPP机制，鼓励私营企业与政府进行合作，参与环境公共基础设施的建设。

注释：区域各方共同协商确定一个示范性条款文本作为协作基础，具体到地方的立法在表述上允许个性化差异，最终形成若干个不同版本的立法文件。

参考文献：

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收稿日期：2016-05-04

作者简介：刘召峰(1983—)男，助理研究员，在职博士研究生，主要从事城市环境治理、环境政策方面的研究工作。

中图分类号：X51

文献标识码：A

文章编号：1674-9944(2016)12-0126-04

Suggestions on Collaborative Governance of Fogand Haze Pollution in Region of Yangtze River Delta

Liu Zhaofeng

(InstituteofEcologyandSustainableDevelopment,ShanghaiAcademyofSocialSciences,Shanghai200020，China)

Abstract:This paperpointed out that the Yangtze River Delta fog and haze pollution is one of the main environmental problems facing the integration of regional development. It discussed the problemsof collaborativegovernancesystemin YangtzeRiver Delta, includingunbalanced regional development,planning dissonanceof unifiedmajor function regionalization,regional game,administrative barriers, lax cooperativemechanism,inconsistentenvironmental standardsinside aregion,disunityof regional environmental service marketsetc.In order to promote regional integration and improve regional environmental quality, the Yangtze River Delta region should take collaborative governance mode, which includesformulation and implementof the unified major functionregionalizationplanning,the establishment of solid Yangtze River Delta environmental protection cooperation mechanism, regional unified energy distribution, the development of clean energy, the unified construction market environment service areas and the establishment of regional carbon trading system. We hopedthese would serve asa reference.

Key words:Yangtze River Delta;fog and haze; collaborative governance; market