基于政府职能转变的体育职业资格认证改革研究

史曙生

基于政府职能转变的体育职业资格认证改革研究

史曙生

职业资格认证对于规范市场秩序、推动大众就业、促进经济发展、保护公共利益等都起着重要作用，但在职业资格认证过程中，出现了证书泛滥、管理混乱、权利寻租等问题，其负面影响非常严重，引起了国家层面的高度重视。新一轮深化行政体制改革中，“减少职业资格认定和许可”被列为政府职能转变的重要改革举措。基于此背景，对我国体育职业资格认证制度进行梳理。研究认为，目前我国的体育职业资格认证行政色彩明显，政府对于职业资格认证具体事务介入过多；体育职业认证立法不足，政府对于职业资格认证的自由裁量权过大，准入类资格认证范围不适当外溢，在一定程度上阻碍了市场发展和就业；体育职业资格认证缺乏严格监管，职业资格认证权利过于集中，存在寻租腐败的隐患。根据当前政府职能转变的要求，主张要强化体育职业资格认证立法建设，严格实施法制化管理，限制行政准入类职业认证的自由裁量权；积极培育社会组织，试点体育行业协会开展认证，减少政府对于体育职业认证具体事务的介入；强化监管职能，创新监管机制，实施体育职业资格认证的多元监管；提升服务意识，优化服务方式，创新服务机制，以多元化的发展模式来满足市场对于体育职业资格认证的需求。

政府职能转变；体育职业资格认证；完善立法；强化监管

当前，我国社会经济发展进入“新常态”期，改革步入深水区，转变政府职能已成为全面深化改革的关键。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府，不断提高国家治理能力。职业资格认证与许可是我国行政审批制度中的一项重要内容，职业资格认证对于保护公共利益、规范市场秩序、推动大众就业创业等方面都起着重要作用。在体育领域，体育职业资格认证也成为一项愈来愈重要的行政职能。然而，在职业资格认证中，也出现了诸如证书泛滥、管理混乱和寻租腐败等问题。新一轮行政体制改革中，“减少职业资格认定与许可”被列为政府职能转变的重点改革内容，大规模清理不合理的职业资格认证成为当前转变政府职能，实施行政审批制度改革最有力的举措之一。在此背景下，体育职业资格认证应积极响应政府职能转变的改革要求，针对新的社会经济发展形势，寻求主动变革。

1　政府职能转变中的职业资格认证改革

1.1行政审批制度中的职业资格认证

作为政府重要职能的行政审批是指，行政审批机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织依法提出申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为［1］。行政审批制度即通过一定的规则对审批的设定权限、设定范围、实施机关、实施程序以及监督管理做出规范和约束。行政审批及其制度是政府对社会公共事务规范、管理与服务的一种重要方式，是国家干预、调控和管理社会经济事务和维护社会安全的一种有效的权力手段，体现出政府的一种权力配置，是政府履行的一项核心职能。

职业资格认证（也称为“职业资格认定与许可”）是我国行政审批制度中的一项重要内容。职业资格认证是指，按照国家制定的职业技能标准或任职资格条件，通过政府认定的考核鉴定机构，对劳动者的技能水平或职业资格进行客观公正、科学规范的评价及鉴定，对合格者授予相应的职业资格证书的行政审批行为。本文所讨论的职业资格认证不包括民间机构自行设立的认证和境外机构的认证。1993年，劳动部颁发《职业技能鉴定规定》，标志着我国职业技能鉴定制度正式成立。之后，《劳动法》、《教育法》相继提出建立职业资格证书制度。2000年，劳动和社会保障部颁发的《招用技术工种从业人员规定》中，规定90个行业（工种）必须实行就业准入制度。《国务院关于大力发展职业教育的决定》等文件则要求，各部门严格执行“先培训、后就业”“先培训、后上岗”的规定。上述法律法规逐步为将职业资格认证纳入行政审批制度奠定了法律基础。2004年颁布的《行政许可法》明确规定：提供公共服务并直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，可以设定行政许可……公民特定资格的考试依法由行政机关或者行业组织实施，公开举行［2］，为职业资格认证纳入行政审批制度提供了直接的立法依据。这也标志着，政府力量成为推行职业资格证书制度的中坚力量，对于我国职业资格证书制度的快速发展起到了重要推动作用。

在体育领域，2009年颁布的《全民健身条例》明确规定：对涉及高危险性体育项目的指导人员和救助人员实施行政许可，国家对以健身指导为职业的社会体育指导人员实行职业资格证书制度。《全民健身计划（2011—2015年）》要求，积极发展职业社会体育指导员，完善社会体育指导员国家职业技能标准，严格按照有关规定开展职业技能培训和鉴定工作。体育总局发布的《高危险性体育项目经营许可管理办法（征求意见稿）》明确规定要持证上岗。体育职业资格认证也逐渐成为一项重要的行政审批职能。

1.2政府职能转变中的职业资格认证改革

行政审批是政府履行的一项重要职能。我国现行的行政审批制度脱胎于计划经济体制时期，宏观经济和微观经济等决策权基本都掌握在政府手中，政府几乎包揽了社会个方面的审批，加之审批程序不透明，自由裁量权过大，缺乏有效的监管机制，容易使得国家权力部门化，部门权力个人化，并导致各种寻租腐败现象滋长蔓延。目前，我国现行的行政审批制度还不能完全适应新形势的需求，一些不合理的行政审批已成为社会经济发展的体制性障碍。为此，政府职能转变中将深化行政审批制度改革作为重要抓手和突破口。

自实施职业资格认证制度以来，职业资格认证对规范市场秩序、推动大众就业、促进经济发展、保护公共利益等方面都起到很重要的作用。然而，在职业资格认证过程中，也出现了证书泛滥、管理混乱等问题，特别是行政许可类认证导致的政府权利寻租问题。不合理的职业资格认证越来越成为市场发展和就业的阻力，其负面影响非常严重，引起了国家层面的高度重视。在当前的政府职能转变中，“减少职业资格认定和许可”被列为行政审批制度改革的重点。2014年起，国务院相继颁发了《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》等多个文件，对职业资格证书进行全面清理和整顿，截至2015年10月底，国务院分4批取消了211项中央部门设置的职业资格，并计划在2015年内取消1/3的职业资格认证。职业资格认证清理工作已经成为当下简政放权，政府职能转变中最显现、力度最大的改革之举。本轮政府职能转变中对职业资格认证的清理采取了以下主要措施：（1）取消不必要的职业资格认定，降低市场准入门槛；（2）严格控制准入类职业认证，强化资格认证的立法建设；（3）取消国务院部门及全国性行业协会、学会自行设置的水平类职业认证，取消地方自行设置的各类职业资格；（4）逐步推进向行业协会、学会移交水平评价类认证。

2　体育职业资格认证中的主要问题

2.1职业资格认证的行政化色彩明显

我国的职业资格认证是通过国家法律、法规的形式，以政府的力量来实施的，由政府认定和授权的机构具体操作。按照国家职业资格制度的相关规定，对于有法律法规依据，与国家安全、公共安全、公民安全和财产安全关系密切的职业采取职业资格准入制度，由政府部门对其认证，水平类职业资格认证则由行业协会实施。由于我国行业协会的组织体系尚未完善，政府过多地干预到对水平类职业资格的认证中，这样造成本应对行业协会认证实行监督管理的政府部门，包揽了认证和监督的2大职能。在体育领域，无论是准入性的职业资格还是水平类的职业资格认证（我国的体育职业资格认证绝大部分属于水平类认证），都是由政府在各省市建立的职业技能鉴定站实施。体育职业资格认证中的申请、受理、培训、考试、审查和监督等诸多环节都由行政直接管辖，这种自我认证和自我监督的管理形式，在一定程度上导致诸多权力集中于体育部门手中，使得体育职业资格认证同样带有明显的行政化色彩。

2.2准入性认证范围被不适当扩大

我国的职业资格认证分为水平类认证和准入性认证2类，我国对于与国家安全、公共安全、公民人身安全关系密切的职业实施准入制度。《劳动法》和《职业教育法》是我国职业资格认证的法律依据，但这2部法律仅从宏观上对职业资格认证做了规定。虽然，《行政许可法》第12条第3项规定：提供公共服务并直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项，可以设定行政许可。但这一法律条款仍比较模糊，对哪些行业领域需要设立职业资格，哪些不需要，并没有明确规定，这在一定程度上给准入类职业认证主体的自由裁量权预留了过大空间，导致对法律理解的随意性增大，执行过程容易走样。

目前，我国体育领域推行的4类职业资格证书，在国家层面并没有明确被纳入到行政准入类职业资格序列，但体育部门颁发的有关政策法规对这4类职业资格认定和许可的性质界定比较模糊。《全民健身条例》中规定：对涉及高危险性体育项目的指导人员和救助人员实施行政许可。国家体育总局等部委联合发表的《第一批高危险性体育项目目录公告》，将游泳、高山滑雪、潜水、攀岩等4类项目列入高危项目，使得“游泳救生员”和“社会体育指导员”与其相对应的工种被“当然地”列入就业准入认证行列。而《全民健身条例》中，“国家对以健身指导为职业的社会体育指导人员实行职业资格证书制度”这一模棱两可的表述，更强化了“社会体育指导员”职业的准入性质，从而为体育部门对所有从事健身指导职业的从业者开展强制性准入认证提供了“依据”，准入性体育职业资格认证的范围由此而被扩大。显然，准入性体育职业资格认证范围的不合理外溢使得政府掌握的行政权力也随之增加。行政许可作为一项管制制度而言直接构成个人自由的限制［3］，准入性职业许可范围扩大意味着公民自由从事体育类职业的权利受到更多限制，从而人为抬高了体育行业的从业门槛，同时也增加了体育行业经营者、从业者的成本，在一定程度上阻碍了体育市场的发展。

2.3职业资格认证监管较为薄弱

体育职业资格认证作为一种社会活动，必然要接受政府的监督管理。就行政监管权而言，体育行政部门的权力应包括审查、批准和监督3项，监督工作应为重点，但在实际中，却呈现出重审批轻监管的现象。这一方面是由于，目前我国的体育职业资格认证完全由行政部门包揽，从培训机构的认定、认证报名、考务安排，现场鉴定、阅卷和证书发放等，认证部门将大量的精力放到具体的微观事务性工作中，对于本该由政府承担的监管工作投入严重不足。另一方面，由于审批代表着权力，可以为部门和个人获得更多利益，而监管却属于日常琐碎性的事务，利益回报并不明显。因此，体育职业资格监管的着重点主要放在事前监管上，注重事前的审批，忽视事后的监管。但是，即便在事前监管方面，在对培训机构及师资的资质、培训过程、鉴定考核质量等方面也缺乏足够的监管。事后监管的忽视，则使就业准入制度落实不严。虽然，对于准入类体育职业的界定还有待商榷，但对一些关系到公共安全的高危体育行业从业者的职业资格开展严格的事后监管仍是非常必要的。此外，基于高度集中的管理模式，体育行政部门主要采取直接监管的方式，行业协会等社会组织参与监督管理的职能较弱，同时也忽略了社会大众和市场的监管作用。最后，由于在职业资格认证中，体育行政部门同时担任了“运动员”和“裁判员”的双重角色，使得自我监管很难到位。

2.4资格认证中存在一定权利寻租隐患

体育行政机构包揽了职业资格论证、标准以及评价规范制定及具体认证、监管等众多工作，过多地掌握了公共权益，由于法律、法规和规章制度不完善，监督体系的缺失，使其拥有较大程度的自由裁量权，在经济利益的诱惑下，在实施过程中很容易形成国家权力部门化，部门权力个人化，为权利寻租和滋生腐败创造了条件。实际上，对于将“社会体育指导员”定位于准入类职业的模糊表述，也在一定程度上体现出体育行政部门不断扩大部门权益的强烈意愿。而体育职业资格认证过程涉及到培训、中介、鉴定等多个机构的利益，政府对体育职业资格认证的过分管制，致使各省的职业鉴定站成为垄断经营者，培训机构为获取较好的通过率可能会与鉴定机构达成某种私下契约，使得各方都从中获利，而牺牲的是认证的质量和公共利益。

3　政府职能转变中的体育职业资格认证改革策略

3.1强化立法建设，严格实施法制化管理

完善的法律法规系统是体育职业资格认证制度运行的基础，法制化管理是其最重要的特征。然而，一方面，我国目前关于体育职业资格认定和许可的法律法规还不健全，对于许可范围的法律界定比较模糊，留下的自由裁量权空间过大，导致准入性认证不断外溢。另一方面，有关违反职业资格行为的法律法规还非常不健全，使得职业资格认证监管的法律支撑不足。转变政府职能，实施体育职业资格认证改革首先必须从完善立法开始：（1）在国家层面上，作为上位法的《劳动法》、《职业教育法》和《行政许可法》应根据社会发展情况不断完善，特别是《行政许可法》中有关职业资格许可的规定需要进一步明确，以对下位法规的制定予以约束，限制行政准入类职业资格主体的自由裁量权；（2）应尽快研究拟订出台《职业资格设置管理条例》和《职业技能开发条例》，设置职业资格目录清单，对职业资格的许可和认定范围进行进一步明确限定，确保职业资格认证每个环节的实施都建立在法律基础之上；（3）在上述立法建设的基础上，完善包括《全民健身条例》等在内的体育行业职业资格相关立法，对需要行政准入的体育职业要依据上位法的规定，根据体育行业和社会的需求，科学论证，严格控制，谨慎设置；（4）完善违反职业资格行为的法律法规，为强化监管提供法律保障。许多西方发达国家对违反职业资格的行为，都设有剥夺从事某种职业资格行为的法律规定。如《拉丁美洲刑法典》第54条规定：如果通过滥用合法职业或活动而实施犯罪的，法院应在前条所确定的期限内处以丧失或停止从事该种职业或活动的权利［4］。我国有关法规虽然对违反职业资格的行为有相应的处罚，但这些大都属于原则性的规定，操作性较差。为此，可在有关法律中增设剥夺从事体育职业资格的具体规定。

3.2培育社会组织，试点行业协会认证

政府职能转变要求逐渐减少政府对微观经济事务的干预，减少不必要的审批，把以往政府包揽的大量社会事务下放给社会，调动社会组织参与的积极性，还权于民。从现代社会治理结构体系来看，行业协会具有承担政府职能转变的优势。一方面，行业协会与市场、企业联系较密切，可以迅速掌握市场最新发展动态；另一方面，行业协会作为中介组织，是政府与企业互动的桥梁。“行业协会既可以反映企业的要求，又可以传导政府政策，能够及时畅通准确地做到下情上达，上情下达”［5］。此外，在防止政府权力寻租方面也可起到独特作用，减少政府与市场利益机构的接触，保证了政府的公平公正。当前的政府职能转变强调体育职业资格许可和认定的宏观调控，要求“水平评价类职业资格由国务院部门依法制订职业标准或评价规范，按照有序承接、规范管理、平稳过渡的原则，具体认定工作逐步由有关行业协会、学会承担”［6］。由行业协会开展水平类职业认证是符合国际惯例的一种通用做法，目前我国所开展的体育职业资格认证大多属于水平类认证，因此，由行业协会等社会组织来开展体育职业资格认证也将是今后必然的改革方向。（1）鉴于目前我国的体育行业协会参与职业资格认证的极少，缺乏开展职业认证的经验，同时体育行业协会发展还不太规范，有的自律性不强，有的社会声誉差，有的不具备承担认定的能力。因此，可以在部分基础比较好的体育协会（如中国游泳协会、中国健美协会）先行试点，对其开展培育，积累经验，逐步推广，最终将水平类认证全部移交体育行业协会。（2）基于大多数体育行业协会都具有一定的官方背景，“二政府”色彩极其明显，对于要开展试点的体育行业协会首先必须自身先行去行政化改革，与政府脱钩，真正自治。（3）为保证体育行业协会依法承接职业资格认证，体育部门应在国家即将出台的《职业技能鉴定规定》等法规，有关行业协会承接水平评价类职业资格具体管理办法的基础上，制定配套的管理法规。

3.3强化监管职能，创新监管机制

体育职业资格认证改革在简政放权的同时，还要强化行政监管职能，只有监督管理职能得到强化的基础上，才能避免体育职业资格许可和认定这一公权力的部门化和私有化，保障体育职业资格认证制度的可持续发展。（1）强化监管意识，改变重审批轻监管的执政方式。体育行政部门要制定科学完善的职业认证监管流程，明确监管主体的监管权限和职责，并告示社会，接受公众监督。（2）创新监管机制。首先，应将重心放在事中和事后的监管上，特别要强化对关系到公众健康和安全的体育职业的监督管理。其次，要借助市场、社会团体等社会力量，依靠人民群众，通过畅通投诉举报渠道，实施体育职业资格认证的多元监管。最后，还要由直接管理方式向间接管理转变，特别在体育行业协会承担职业资格认证工作后，体育行政部门主要是依法对行业协会开展监管，“应把社会组织的培育发展和监督管理结合起来，基本形成统一登记、各司其职、分级管理和依法监管的管理体制”［7］。（3）要强化法制观念，依法监管。强化职权法定的原则，以《行政许可法》和相关法规为依据，严格按照法律法规程序实行体育职业资格认证管理。

3.4提升服务意识，创新服务机制

作为行政审批制度的一项重要内容，职业资格认证也承担着提供公共服务的重要职能。在当前的政府职能转变中，优化服务被作为一项重要的改革举措，体育职业资格认证也应积极改善其公共服务职能。（1）提升服务意识，要明确体育职业资格认证不仅是行使政府的审批和监管权利，同时也承担着向社会、市场和民众服务的义务。不仅行政部门要有强烈的服务意识，即便今后由社会组织承担职业资格认证工作，政府机构同样要制定相应的政策法规对其服务职能进行监管。（2）优化服务方式。尽管目前我国已经建立了覆盖面较为广泛的体育职业资格鉴定网络，但就其服务而言，在简化办事环节和手续，优化服务流程，明确标准和时限，拓展服务渠道等方面还有很大的提升空间。（3）创新服务机制。体育职业资格认证应吸引更多的社会力量，增加优质公共服务和公共产品的供给，以多元化的发展格局来满足人民群众的需求，如可以通过引进（购买）国外有信誉的体育职业资格认证及国内高质量的社会性（民间）体育职业认证来丰富体育职业资格认证服务。

4　结语

经济新常态下，政府职能转变的核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，并更好地发挥政府作用［8-9］。职业资格认证作为政府职能的一个重要组成部分，是行使国家行政管理权的一种表现形式，其职能被定位在提供公共服务、维护公共利益、履行行政监管、规范市场秩序上。但在实施过程中，一些行政部门的行为偏离了职业认证的初衷，将职业资格的许可和认定作为增大行政权力、提高政绩、获取部门利益的一种手段，并不断扩大化，阻碍市场的秩序，提高就业创业的门槛，成为市场快速发展的严重障碍，在新一轮政府职能转变中自然也就成为重点清理整顿的对象。尽管，目前国务院职业资格认证清理还没有涉及体育领域，但体育职业资格认证中存在的问题仍需要引起高度关注。体育职业资格认证需要遵照政府职能转变的改革要求，结合自身特点，基于体育产业的未来发展需要，与时俱进实施改革。

［1］傅思明.行政审批制度与法制化［M］.北京：中共中央党校出版社，2003.

［2］国务院法制办公室（编者）.中华人民共和国行政许可法（实用版）［M］.北京：中国法制出版社，2011.

［3］陈端洪.行政许可与个人自由［J］.法学研究，2004（5）：25-35.

［4］周光明.职业资格许可制度研究［J］.湖南社会科学，2006（2）：62-65.

［5］李红艳.行业协会发展在政府职能转变中的作用［J］.商场现代化2007（10）：53-54.

［6］人力资源社会保障部关于减少职业资格许可和认定有关问题的通知 ［EB/OL］.http：//www.mohrss.gov.cn/gkml/xxgk/201408/t20140814_ 138388.htm.

［7］杨雄，程福财.当前我国社会组织培育和监管的问题与对策［J］.毛泽东邓小平理论研究，2014（4）：20-26.

［8］刘庆山.重构与嵌入：政府职能转变背景下我国体育非营利组织健康发展研究［J］.西安体育学院学报，2011（3）：283-287.

［9］熊振强，赖齐花.政府职能转变下我国法定民间体育组织发展研究［J］.西安体育学院学报，2011（4）：437-440.

ReformoftheSportsVocationalQualificationCertificationBasedontheFunctionTransformofGovernment

SHI Shusheng
（School of Sport Science，Nanjing Normal University，Nanjing 210023，China）

Occupational qualification authentication plays an important role in standardizing the market order，promoting public employment，fostering economy and protecting public interests etc.But in the process of occupational qualification authentication，some problems，which consist of certificate flooding，chaotic management，power rent-seeking etc，have a serious negative influence.It is attached great importance by Chinese government.With the new round of deepening the reform in the administrative system，it is a main measure that“reducing the occupational qualification permission and recognition”in the government to transform functions.Based on this background，the paper generalizes the sports occupational qualification authentication system.Sports occupational qualification authentication is too administration-oriented and the government is too much to involve in the specific affairs of sports occupation qualification authentication.A lack of related legislation on sports occupational qualification authentication，excessive governmental discretionary power of occupation qualification authentication and inappropriate expansion of access to sports certification，hindered the development of the market and employment to some extent.The sports occupation qualification authentication lacks of strict supervision.Power for occupation qualification authentication is too concentrative.There is hidden power in rent-seeking corruption.On this basis，according to the requirement of the government to transform functions，put forward the strategies：Strengthen the legislation construction，strictly implement the legal management and restrict the discretionary power in administrative permission；Cultivate the social organization，pilot in sports associations carrying out authentication and reduce the government's involvement in the specific affairs of sports occupation qualification authentication；Strengthen the supervision function，innovate the supervision mechanism and implement multiple supervision of sports occupation qualification authentication；Enhance the service awareness，optimize the service modes，innovate the service mechanism and meet the needs of the market for sports occupation qualification authentication with a diversified development pattern.

the function transform of government；sports occupational qualification authentication；improve legislation；strengthen the supervision

G 80-05

A

1005-0000（2016）02-162-04

10.13297/j.cnki.issn1005-0000.2016.02.013

2015-10-23；

2015-01-31；录用日期：2016-02-1

国家体育总局体育社会科学研究项目（项目编号：2169SS15056）

史曙生（1970-），男，安徽安庆人，教授，博士，博士生导师，研究方向为全民健身与健康促进。

南京师范大学体育科学学院，江苏南京210023。