城镇常住人口基本公共服务均等化体制分析

于波

（信阳师范学院，河南 信阳 464000）

城镇常住人口基本公共服务均等化体制分析

于波

（信阳师范学院，河南 信阳 464000）

本文从户籍制度、公共财政制度、资源分配制度和利益诉求机制四个层面对城镇常住人口基本公共服务均等化进程中存在的问题进行了分析，在此基础上，提出了促进城镇常住人口基本公共服务均等化的途径。

城镇常住人口；基本公共服务；均等化

1 问题的提出

为建立健全基本公共服务体系，使社会成员能够平等的享受社会发展的成果，2012年国务院印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，规划中提出要“促进基本公共服务均等化”［1］。近年来，关于“基本公共服务均等化”的议题已经引起了学界的重视。我国学术界关于该问题的研究主要集中在三个方面：一是基本公共服务均等化的城乡差异分析，学者认为之所以存在这种差异，主要是由于我国实行的是比较严格的户籍管控，城乡二元结构的户籍制成为公共福利分配的载体［2］；二是基本公共服务同城镇化之间的关系研究，三是关于基本公共服务的实证研究。有学者在实证研究的基础上提出“社会保障和医疗卫生服务属于不包容性匹配，在供给和受益维度上存在包容性偏差，而义务教育则归属于基本包容性匹配，社会保障和医疗卫生服务的公共属性较弱”［3］。“2015年我国城镇化率达到56.1%，城镇常住人口达到7.7亿，但农业转移人口市民化进展比较缓慢，户籍人口城镇化率还比较低”［4］。大规模的人口流动使城镇人口结构日益复杂，对社会治理和社会公共服务提出了新的要求，也引发了人们对基本公共服务均等化问题的思考。本文主要讨论城镇原住民同农业转移人口之间的基本公共服务均等化问题。

2 城镇常住人口基本公共服务非均等化的制度性原因

城镇常住人口主要包括城镇原住民和在城镇中长期居住的外来人口，其中一部分外来人口甚至已经取得了居住地的户籍。城市外来人口主要由农业转移人口构成，包括拥有农村户籍但在城市中工作的迁移人口，以及被城市化进程裹挟而被动地成为城镇人口的那部分人，他们已经取得城镇户籍，并且在城镇中工作和生活。由于城乡二元体制的刚性存在没有消除，公共财政体制和政府管理机制在一些问题上的双重失灵等问题没有解决。同城镇原住民相比，农业转移人口在就业、教育、医疗、文化娱乐等方面享受的公共服务有限。

2.1 城乡二元体制导致基本公共服务区隔化

城镇化进程带来了农业转移人口数量激增，但是城市的发展水平还不能同农业转移人口增加的幅度相匹配，城市承载能力有限的问题还没有解决。因此，在城镇化发展的过程中，必然会出现在某一阶段限制农村人口进入城市的状况，这种限制通过户籍制、社会保障的差异化等手段表现出来。尽管改革开放以来，部分地区逐步放松了对城市常住人口的准入条件，从表面上看，在一定程度上弱化了户籍制的限制作用。但是，以户籍制为核心的城乡二元体制的影响不可能在一朝一夕间消除，我国部分地区的城镇化只能算作“半城镇化”，其特征是隐形的“户籍墙”依然存在，农业转移人口在享受基本公共服务时面临的制度性障碍暂时无法消除。户籍制依然是决定社会成员能否得到公共服务，以及在多大程度上享受公共服务的甄别条件。

城镇常住居民基本公共服务非均等化集中表现在农业转移人口在进入城市之后还无法享受同城市原住民相同的住房补助、子女教育、社会保障等公共服务。地方政府对持有当地户口的低收入群体提供不同层次的社会保障。通过廉租房、经济适用房、限价房等政策在一定程度上为城镇原住民提供住房补贴，缓解他们的住房压力。在子女教育问题上，农业转移人口也面临巨大压力，在当今社会，教育资源仍然属于稀缺资源，城市中的优质教育资源首先分配给本地居民，一些大城市的公立学校入学和升学条件非常严苛，需要学生家长提供本地正式工作的有效证明或社会保险缴费记录，这对农业转移人口来说十分困难。

《2015年全国农民工监测报告》显示，农民工人月均收入为3 072元，农民工群体在第二产业中从业比重为55.1%，其中从事制造业的农民工比重为31.1%，从事建筑业的农民工比重为21.1%，农民工在第三产业就业的比重为44.5%［5］。从报告中可以看出农民工收入较低，就业主要集中在第二三产业，并且主要集中在第二产业建筑业和制造业等高危行业。较低的收入使其很难保证自己的生活品质，在分享社会发展成果时处于劣势，城市提供的最低生活保障等社会救助并不面向没有城市户籍的人口。高危行业又使他们相对于其他群体具有更高的风险性，就业保障对他们至关重要。尽管职工基本社会保险是由用人单位提供的，只要用人单位同就业人员协商好，就可以为在岗职工缴纳社会保险，同职工户口无关。但从当前的用工制度来看，用人单位对具有本地户口的求职者更加青睐，这就导致农业转移人口在一定程度上被排除在外。

2.2 公共财政制度导致基本公共服务供给不足

我国当前的公共服务配置主要是由中央政府对基本公共服务的内容和标准进行制定，在此基础上，根据地方政府的实际经济能力来提供具体服务。从总体上来说，行政调解机制的作用更大，缺乏税收调节和价格引导。随着城市化进程的加剧，城市常住人口激增，人口结构发生变动，这必然会导致社会成员对于社会基本公共服务的刚性需求增加，城市中原有的基本公共服务资源有效供给不足，人口变动同社会公共服务配置不协调，社会成员不能均衡地享受基本公共服务等问题。尽管地方政府不断加大对基本公共服务的财政投入，但其投入比率同人口增长的速度不匹配，地方财政在承担与日俱增的基本公共服务支出时难免力不从心。近年来，中央对地方的一般性转移支付力度逐步提高，但是，政府间转移支付不断增加的同时，地区间财政差距和公共服务差距在逐步加大。

2.3 公共资源配置差异导致基本公共服务的群体分化

社会公共服务资源分配方式可以分为两类：一类是受社会成员身份限制的分配方式，这类公共服务资源不能通过市场渠道获得，其可及性和可获得性同社会成员身份关联密切，另一类是可以通过市场化渠道获得的，同社会成员的经济状况和个人需求偏好密切相关的公共服务资源。由于身份的限制，相当一部分农业转移人口无法获得第一类公共服务。尽管第二类公共服务可以通过货币化的方式获得，看上去是为所有社会成员提供了一种相对公平的服务方式，城镇中的农业转移人口对某些公共服务也确实有较高需求，但是由于个人支付能力的有限，他们也很少选择通过市场来满足自身的需求。这种差异使公共资源间配置表现出不均衡性。同时，城镇原住民同城镇中的农业转移人口之间收入水平的差异，也导致了公共服务资源配置的群体分化。

2.4 利益诉求机制不畅导致基本公共服务的群体性缺失

在我国现有的基本公共服务分配体制中，政府是最重要的行政管理和提供服务的主体，为行政区内的居民提供与其生活相匹配的公共产品和服务。政府的服务偏好决定了社会成员享有基本公共服务的状况。城镇常住人口基本公共服务存在差异在一定程度上反映了政府的服务偏好问题。政府的良好运行离不开社会成员的大力支持，但是受城乡二元体制的影响，从地方政府的行政长官到城镇居民对居民的身份属性都十分重视，对在城镇中生活的农业转移人口的认同度较低。政府提供服务的能力和分配资源的方式受行政长官的行为偏好影响较大，而行政长官的行为偏好主要取决于各项决策和实际操作能够为其带来最大化利益。基本公共服务资源分配是与之相关的三大利益主体（政府、城镇原住民和城市外来人口）之间的博弈。在这一博弈过程中，城市原住民的力量较强，而城市外来人口属于最不具备谈判和博弈能力的群体，因此，城市管理者的决策往往不会倾向于城市外来人口。

《2015全国农民工监测报告》显示，我国农民工的文化程度普遍不高，初中文化程度占59.7%，小学和高中文化程度分别占调查对象的14%和16.9%，只有8.3%的调查对象是高中及以上文化程度［5］。受教育程度影响，社会成员对自身权益的认知、文化程度较低、法律意识淡薄等因素会导致城镇中的农业转移人口对自身的利益诉求表达不够积极。

3 城镇常住人口基本公共服务均等化途径

3.1 完善取消户籍制后的分类保障机制

不可否认，户籍制的存在曾经在社会治理的过程中起到了重要作用，但是，就目前的状况来看，户籍制在一定程度上影响了社会资源对当地居民的公平分配，因此有必要对户籍制进行改革。截止到2016年9月，我国31个省份都已经出台了户改方案，全部取消了农业户口登记，这是社会治理水平提升的重要标志。但是，需要注意的是城乡二元体制的影响还长期存在。在城乡二元体制阶段，城镇居民同农村人口之间至少在60种社会福利服务上存在差异，统一户籍之后，必然会在一定程度上带来城市公共服务资源的紧张。政府需要对取消户籍差别后的教育、医疗、养老、失业等基本公共服务问题进行再平衡，要逐步完善与之相配套的各种制度和相关法律，确保实现真正意义上的城乡服务均等化，城镇常住人口基本公共服务均等化。

3.2 健全财政体制，强调政府在基本公共服务财政供给中的责任

基本公共服务的供给需要大量的资金，单一的财政渠道很难满足其要求。从现实状况来看，财政分权的程度同基本公共服务供给之间呈负相关关系。财政分权程度越高，对基本公共服务供给的抑制作用越明显，因此，需要进一步健全财政体制，强调中央财政对基本公共服务的供给责任。另外，要认识到，均等化不是平均化，均等化是从服务效果上来评价基本公共服务的供给状况。对于地方财政来说，在满足当地居民的基本公共服务需求时需要考虑到不同群体的公共服务需求意愿，在考察该群体实际承担能力基础上，对不同群体给予差异性满足，对城镇中的弱势群体给予一定的倾斜。

3.3 培养弱势群体的博弈能力，构建公平的利益诉求机制

在当前的社会中，法律诉求和行政诉求是社会成员主要的利益诉求体系，但从实施的情况来看，这两套诉求机制在实际应用中效率较低，主要是因为我国的利益诉求渠道的制度化建设还不够完善，参与利益博弈的各个群体之间，博弈能力差距较大。城镇原住民一般有稳定的职业，其所在的群体和组织能成为其利益诉求的组织化代表，而农业转移人口往往很难找到代表其利益的稳定组织，因此个人利益博弈能力的大小对其能否成功实现利益诉求有着重要影响。另外，法律诉求的过程具有市场化的特征，需要一定的经济基础和法律意识，并且时间较长，作为城镇中的弱势群体，农业转移人口很难通过这一渠道获得相应服务。而在我国社会成员的意识中对政府的依赖性较强，因此，行政诉求是弱势群体乐于选择的诉求体系，但是这种诉求体系较为复杂，行政性较强，程序更为烦琐，涉及的部门更多，操作更为复杂。因此，提高弱势群体的博弈能力就显得尤为必要。提高弱势群体的博弈能力，可以从两个方面入手：一是加快信息公开化过程，使弱势群体了解自己享有哪些权利，这些权利如何获得，在此基础上提升弱势群体对于自身权益的认知水平；二是简化利益诉求程序，增强利益诉求机制的可及性。

［1］国务院办公厅.国家基本公共服务体系“十二五”规划［R］.2012.

［2］彭希哲.剥离式改革：大城市户籍制度改革新方向，探索与争鸣［J］.2013（11）：24-26.

［3］詹国彬.基本公共服务供给和受益的包容性匹配水平检验——关于社会保障、医疗卫生和义务教育的一个实证分析［J］.社会科学，2016（2）：24-25.

［4］中共中央国务院.关于深入推进新型城镇化建设的若干意见［R］.2016.

［5］国家统计局.2015年全国农民工检测调查报告［R］.2016.

［6］马西恒.建设包容性社区：居民权利均等化的社会政策想象，学习与实践［J］.2011（2）：104-106.

［7］刘德吉.流动人口基本公共服务均等化问题研究综述［J］.地方治理研究，2016（4）：57-59.

［8］姜晓萍.统筹城乡中基本公共服务均等化研究［J］.社会科学研究，2012（6）：34-35.

［9］钟正生.我国总量转移支付的影响因素及其均等化效应［J］.经济科学，2008（4）：7-10.

Analysis of Urban Resident Population Basic Public Service

Yu Bo
(Xinyang Normal University,Xinyang Henan 464000)

This paper analyses the problems existing in the progress of urban resident population basic pub⁃lic service equalization,from four aspects of household registration system,public financial system,resource al⁃location system and interest appealing mechanism.Based on that,the ways of promoting urban resident popula⁃tion basic public service equalization are put forward.

Urban resident population;basic public service;equalization

C913.9

A

：1671-0037（2016）11-59-3

2016-10-18

河南省政府决策招标课题“城镇常住人口基本公共服务均等化体制机制研究”(2016B057);河南省教育厅人文社会科学研究一般项目（重点课题）“基于自组织理论的农村社区营造策略研究”(2016-zd-107);河南省教育厅人文社科研究项目“社会组织培育及其参与社会治理机制研究”（2017-ZZJH-393）。

于波（1981-），女，硕士，讲师，研究方向:社区研究。