公共图书馆服务均等化存在的问题及对策

◎吴长领



公共图书馆服务均等化存在的问题及对策

◎吴长领

摘要：我国公共图书馆服务不均等主要表现为资源配置不均等、服务过程不均等和读者受益程度不均等，这主要是由体制造成的，也有公共图书馆自身和读者方面的原因。公共图书馆服务均等化的体制构建，应确定以县级政府为总馆的建设主体，选择乡镇为基点建设公共图书馆分馆。以超越资源共享的地域局限为目标，构建以智能物流为基础的馆藏文献流通机制和以互联网为基础的数字资源共享机制。

关键词：公共图书馆；普遍均等；对策机制

公共图书馆服务是指公共服务中与公共图书馆联系在一起的那部分公共文化服务。公共图书馆服务均等化是指公共图书馆向社会成员提供均等的公共文化产品和服务，公众平等享有公共图书馆制度保障的文化权利。公共图书馆服务均等化要求公共图书馆服务普遍均等，它包括公共图书馆服务的供给均等、过程均等、消费均等。公共图书馆提供的读者消费公共图书馆服务的过程也是读者实现公共图书馆保障的文化权利的过程。其中，供给均等是基础，过程均等是实现方式，消费均等是公共图书馆服务均等化的结果。

问题及成因

1.主要问题

（1）资源配置不均等。首先公共图书馆的设立和分布不均等。截至2013年底，我国共有公共图书馆3112个，平均每43.7万人拥有一所公共图书馆。除近几年少数地区进行总分馆制探索在乡镇建立公共图书馆分馆外，公共图书馆基本都分布在县城以上的城市中，表现出显著的城乡差别。截至目前，乡镇一级的公共图书馆仍处于大面积空白状态。其次人均设施、设备和文献资源不均等。在城乡之间、地区之间和层级之间，下级公共图书馆人均设施、设备和文献资源一般都不及上级公共图书馆。

（2）公共图书馆服务的过程不均等。首先表现在公共图书馆服务标准不完善和执行不到位。2012 年5月1日《公共图书馆服务规范》正式实施，在服务资源、服务效能和服务监督等方面提供了确定的标准，如文献加工处理时间、闭架文献获取时间、开架图书排架正确率、文献提供响应时间和参考咨询响应时间等，但很多公共图书馆由于服务能力限制而执行不到位；其次表现在公共图书馆服务过程中存在的歧视现象和差别对待现象。歧视现象，如对生活无着的流浪乞讨人员的歧视、对残疾人群体的歧视、对农民工群体和农民读者的歧视等等。非故意亦非偏见产生的差别对待，如只有持有借书证或者身份证的读者才可以进入公共图书馆，这就把其他读者排除在外。

（3）读者受益程度不均等。在城乡之间，由于乡镇公共图书馆大面积缺失，城市公共图书馆读者受益程度显著高于农村读者。在地区之间，东部地区公共图书馆读者受益程度总体上高于中西部地区。人均借阅量是反映读者受益程度的主要指标。2013年全国公共图书馆持有效借书证读者人均借书14.2册，外借文献册次占区域总服务人口的比重为30%。万人可得公共图书馆活动（包括讨论、展览、培训）数是反映读者受益程度的重要指标。2013年全国公共图书馆万人可得图书馆活动数为0.672个。

2.成因分析

（1）体制问题。首先是城乡二元分割体制严重阻碍城乡之间公共图书馆服务供给均等化的实现。我国城乡之间长期以来形成了以户籍制度为基础的就业、生产、生活和社会保障相互区隔的体制，由此形成市民和农民两种生活方式。就社会公共文化事业经费来说，城市以工商税收和财政拨款为主，农村以农业税和农村集体经济负担为主；在农业税取消后，全国绝大部分乡镇和农村没有财力独自承担农村公共文化建设的任务。这就是乡镇公共图书馆难以建立，建立后也难以运行的原因。其次地区差别需要的体制补偿没有执行到位。所谓地区差别指我国东中西部以地理位置优劣为基础，由于资源优势、开发时间长短、人才聚集、技术水平和经济发达程度不同形成的经济社会发展水平差异。最后层级行政体制和分级财政体制影响了层级间公共图书馆服务供给的均等化。与层级行政体制和分级财政体制相适应的公共图书馆运营体制，直接造成了不同层级公共图书馆在资源配置和人均经费上的不均等，影响了公共图书馆服务供给的均等化。

（2）公共图书馆服务过程建设问题。公共图书馆服务过程的均等化，首先要求公共图书馆服务过程的标准化。在公共图书馆设施设备文献资源均等化前提下，公共图书馆服务从标准化走向均等化，主要取决于公共图书馆的服务效能，而公共图书馆的服务效能主要来源于公共图书馆从业人员的素质，包括文化素质和专业素质。公共图书馆服务标准执行不到位，公共图书馆工作人员的专业能力达不到要求是重要原因。公共图书馆服务过程中存在的歧视现象和差别对待现象，需要公共图书馆及其工作人员增强读者权利意识，确保读者平等享有公共图书馆制度保障的文化权利，确保公共图书馆服务过程均等化的实现。

（3）读者自由选择问题。公共图书馆服务均等化，是让读者自由选择公共图书馆提供的服务，通过自由选择实现机会均等，并使公共图书馆服务接近结果均等的状态。用消费者决策理论来解释公共图书馆读者的自由选择，就是读者对公共图书馆服务作出的理性选择，对读者来说是最有利的，因而也是合理的，由此产生的公共图书馆读者受益程度不均等，需要公共图书馆去解决。

体制构建

1.国内外公共图书馆总分馆制实践

公共图书馆总分馆制是欧美国家普遍实行的一种公共图书馆体制，在澳大利亚及亚洲的日本、新加坡以及香港、澳门、台湾地区也广泛实行。综合分析海外总分馆制实践，可以得出总馆是城市或者地区的中心馆，分馆是总馆的分支机构，总馆和分馆之间实行“采购、编目、网络、服务、管理”完全统一的公共图书馆服务体制，其实质是总分馆间资源共享和文献资源效用放大。

总分馆制的特征和实质与公共图书馆服务均等化的基本要求相契合，是实现公共图书馆服务均等化的有效体制选择。我国公共图书馆总分馆制始于20世纪90年代各地进行的总分馆探索，至今已涌现出诸多的总分馆制模式。深圳福田模式的优点是统一经费，北京一卡通模式的优点是统一计算机网络，佛山联合模式的优点是通借通还，东莞模式是统一采编、通借通还，宝鸡模式的优点是文献统一供给。综合我国公共图书馆总分馆制实践，可以看出，各地的公共图书馆总分馆制具有仅总分馆制的某些特征，没有完全做到采编、网络、服务和管理的完全统一，尚不是真正意义上的总分馆制。

2.以乡镇为基点建设公共图书馆分馆

（1）总体上看，我国乡镇一级财力紧张，其财力状况决定了乡镇无力独自承担公共图书馆的建设和运行经费，因此乡镇适宜建立公共图书馆分馆，分馆建设和运行经费统一由总馆和上一级财政承担。

（2）从服务半径和区域人口看，乡镇符合设立公共图书馆的条件。国际图联在20世纪70年代规定公共图书馆服务辐射半径通行标准为4公里，日本规定居民步行20分钟路程即须有一家公共图书馆，这都是指城市区域。我国公共图书馆建设标准规定，大中小型公共图书馆对应的服务人口数量分别为150万以上、20万-150万、20万及以下，这是县级以上公共图书馆的适用标准。我国中东部地区绝大部分乡镇面积达不到300平方公里，人口一般在10万左右。一个面积为300平方公里、人口10万的乡镇，在其中心点设立一所小型公共图书馆，其服务半径约为9公里。考虑到农村区域不同于城市，这个服务半径可以接受。

（3）分馆建在乡镇，这与农村撤点并校的教育改革相适应，还与新型农村社区建设和农村城镇化相适应。当前，新型农村社区大都围绕乡镇政府所在地选址布局。这样既可以实现农民集中居住、利用交通工具分散从事农业生产，又可以集中消费和享受公共服务和公共图书馆服务，不失为农民就地城镇化的一条可行性道路。

3.以县级政府为公共图书馆总馆投资建设主体

总分馆体制的管理层次是以县馆为总馆，以乡镇馆为分馆，总分馆统一由县级财政投资建设。我国目前共有2862个县级行政区、41636个乡镇街道级行政组织，平均每个县区辖14.54个乡、镇、街道。以每个乡镇建一个公共图书馆分馆论，每个县区级公共图书馆总馆管辖约15所分馆，这是典型的扁平结构组织形态。当然以县级公共图书馆作为总馆，其职能，尤其是信息资源开发的能力还需要进一步强化，这也要求县级公共图书馆进一步加强人才队伍建设，适应作为公共图书馆总馆的职能要求。

4.以市级或省级公共图书馆为地区中心馆

以县级公共图书馆为总馆，以乡镇公共图书馆为分馆，则一个县级行政区构成一个实行总分馆制的公共图书馆群；在该公共图书馆群内部实行统一采编、统一网络、统一服务和统一管理，所以县级公共图书馆总馆就是所属各分馆的藏书中心、目录中心、协作中心和业务研究交流中心。越出县的范围，在县与县之间，公共图书馆通过馆际协作实现资源共享，馆际协作中心的职能由市公共图书馆承担；全市公共图书馆都加入以市公共图书馆为中心的馆际协作体系，非公共图书馆也可以加入进来。相应地，越出市的范围，省公共图书馆作为全省馆际协作中心和地区中心馆发挥作用；越出省的范围，国家图书馆作为全国馆际协作中心和全国公共图书馆的中心馆发挥作用。

在馆际协作的成本承担上，在实行总分馆制的一个公共图书馆群内部由总馆承担。越出县的范围，在市的范围以内，馆际协作成本由市公共图书馆承担。越出市的范围，在省的范围以内，馆际协作成本由省公共图书馆承担。越出省的范围，在省与省之间，馆际协作的成本由国家图书馆承担。在省管县的行政体制实行后，越出县的范围，在省的范围以内的，馆际协作成本由省财政承担，直接结算给地区中心馆。

实现机制

公共图书馆服务均等化要求读者能够平等享有公共图书馆提供的文献信息资源，而现代信息技术的发展为图书馆服务突破地域局限提供了可能。

1.构建以智能物流为基础的馆藏文献流通机制

智能物流是物联网技术在物流领域的应用。对读者来说，他可以通过智能物流系统向全国任何一家公共图书馆借还书，前提是读者通过终端设备进行书目查询找到了自己需要的书，而该书处于在馆可借状态，读者登录在线流通系统下单借阅成功后，完成智能物流费用的在线支付，然后在家等待所借图书的到来。对公共图书馆来说，它要通过智能物流系统面向服务区域内的读者提供借还书服务。这里的服务区域应当是广义的，是指整个行政区域，而不是传统意义上的城区。公共图书馆要提供这项服务需要两个条件：一是公共图书馆间的网络是兼容、互联互通的；二是公共图书馆必须选择一家智能物流企业作为长期合作伙伴，且全国公共图书馆的图书流通业务都与这家智能物流企业进行合作。对智能物流企业来说，它的相关业务数据必须与公共图书馆实时共享，以便于公共图书馆对图书流通进行跟踪、监控、溯源和管理；智能物流企业还必须实现全国范围内的送书上门，不仅在城市，而且在农村。公共图书馆与智能物流相结合后克服了图书流通的地域局限，将在全国公共图书馆间乃至全国图书馆间实现文献资源共享，将最大限度地保障读者平等享有公共图书馆服务的权利，从而促进公共图书馆服务均等化的实现。

2.构建以互联网为基础的数字资源共享机制

数字图书馆是随着20世纪90年代国家信息基础设施建设的兴起和互联网的普及而产生的，是一整套面向对象的、分布式的、超大规模的数字资源集合，是基于网络环境的可共享可扩展的知识系统。

数字图书馆有三个基本特征，即资源数字化、基于网络传播和数字资源的共享不受时空限制。数字资源共享能够超越空间和时间限制的特点表明数字图书馆建设特别适合公共图书馆，而数字资源建设是数字图书馆工作的基础和前提。对公共图书馆来说，其数字图书馆要向任何一位读者提供数字信息服务。因此全国公共图书馆应当建立统一的数字图书馆联合入口、实行数字图书馆读者身份统一认证和数字图书馆联合检索。通过数字图书馆建设，在全国公共图书馆间乃至全国图书馆间实现数字资源共享，最大限度地保障读者平等享有公共图书馆服务的权利，从而促进公共图书馆服务均等化的实现。

对策建议

1.改革财政体制，保障经费供给

公共图书馆服务的供给、公共图书馆服务均等化的体制机制构建，都离不开财力的支撑，因此必须建立适应公共图书馆服务均等化要求的财力分配机制。建议设立图书馆专项和实行图书馆专项转移支付。财政专项资金是政府财政安排的指定用途和单独核算的资金。建立图书馆专项有利于缓解长期以来基层图书馆资金匮乏的局面，有利于保障乡镇公共图书馆分馆和县级公共图书馆总馆的建设和运行。图书馆专项转移支付有利于弥补公共图书馆服务城乡不均等和地区不均等的状况。

2.提升服务能力，发展个性化服务

（1）图书馆服务是主要以人员为基础的服务。图书馆工作人员的素质，包括文化素质、专业素质、道德素质，决定着工作人员与设备、文献的结合程度，决定着服务能效的大小和服务水平的高低。因此公共图书馆必须加强人员管理，在积极引进专业人员的同时，加强对现有工作人员的在岗培训、学习研讨和业务进修，提高工作人员的综合素质。同时在各级公共图书馆实行目标考核和岗位绩效，以此激发工作人员的潜能，促进服务能效和服务水平的提高。

（2）公共图书馆服务是面向读者的服务。在公共图书馆实行服务评价和反馈制度，让读者对其接受的服务进行满意度评价，帮助公共图书馆根据回收的读者意见改进工作，提高服务能效和服务水平。

（3）个性化服务是公共图书馆服务能力的重要体现。个性化信息服务源于20世纪90年代美国启动的数字图书馆计划。国内公共图书馆个性化服务主要集中于分类定制、信息推送、智能代理、垂直门户、帮助检索、数据挖掘和呼叫中心七种服务方式。目前个性化服务已经由依据信息的个体化指标发展到依据信息的社会化指标。公共图书馆引入个性化服务的社会化指标，将极大提高其信息服务能力和信息服务水平。

3.创新服务品种，发展特色服务

读者对公共图书馆服务的自由选择受距离远近、交通便利程度、读者闲暇时间、习惯、偏好、读者需求和服务效用的影响。在其他条件一定的情况下，公共图书馆的特色服务将扩大公共图书馆服务的覆盖面，促使更多的读者接受公共图书馆的服务，促进公共图书馆读者受益程度均等化的实现。因此，公共图书馆应当积极发展特色服务。如亲子阅览室、老年阅览室、康复（无障碍）阅览室、电子阅览室、手机图书馆、有线电视图书馆、互联网家庭图书馆等。

★本文系2015年盐城市社科应用立项课题《公共图书馆服务均等化：问题及对策》（编号：15skyyC37b）的研究成果。

（作者单位：盐城师范学院图书馆）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.03.013 ■ 编辑：云霞

中图分类号：C914

文献标识码：A