协商民主的内涵、制度定位及其与传统文化的关系

◇ 文/内蒙古社会主义学院 李占和

任何一种学说或理论的产生、发展归根到底都是由国家或社会在某一阶段、某一方面的实践需要所决定的。20世纪80年代复兴于西方的作为一种古老的民主理论和实践形态的协商民主，为的是克服西方的竞选民主日益暴露出来的弊端。20世纪末中国学界开始特别关注协商民主理论，至今翻译出版了多部关于协商民主的专著，发表了许多研究协商民主的论文，以至于成为我国目前学术界关注的热点问题之一，则是因为中国特色社会主义民主政治现代化的客观需要，缘于文化和价值观多元化、利益诉求多样化以及民众参与意识的增强。

在中国，协商民主理论的研究，不仅涉及协商民主的译法、内涵、应用价值，协商民主与政治协商、选举民主的关系，也涉及协商民主在中国的适用前景等问题。

更重要的是，从民主政治现代化发展的必然趋势看，协商民主已成为我国民主政治发展的基本趋势。因此协商民主在中国政治制度中的定位已成为中国特色社会主义民主制度建设中具有重要理论和现实意义的问题。

一、协商民主：中西学者的不同认知

（一）西方学者界定的协商民主

概括起来西方学者从三个方面界定了协商民主的内涵：

1、作为决策形式的协商民主：协商民主是一种形成决策的机制。戴维·米勒认为：“当决策是通过公开讨论过程而达成,其中所有参与者都能够自由表达意见并愿意平等地愿意听取和考虑不同的意见,这个民主体制就是协商性质的”(1)卡洛琳·亨德里克斯认为：“在协商民主模式中，民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果，正是通过追求实现理解的交流来寻求合理的替代并做出合法决策”(2)。

2、作为治理形式的民主：瓦拉德斯以多元社会和多元文化为视角分析和界定协商民主的内涵。在他看来，多元文化民主面临的最大危险就是公民的分裂和对立，而协商民主则是有效回应这一问题的治理形式。他说：“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式,它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题,它尤其强调对于公共利益的责任,促进政治话语的相互理解,辨别所有政治意愿以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”(3)。

3、作为社团或政府形式的协商民主：乔舒亚·科恩认为，“协商民主意味着一种事务受其成员的公共协商所支配的团体”。“这种团体的价值将民主本身看成是基本的政治理想，而不仅仅是可以根据某方面的平等或公正价值来解释的衍生性理想。”(4)就此，乔舒亚·科恩概括了协商民主的五个特征：协商民主是一个独立的社团；协商民主是一个多元的社团；社团成员都承诺，在那些使协商成为可能的制度中，根据其协商而达成的规范来协调自身的行为；社团成员更喜欢明显体现着协商与结果之间联系的制度；协商成员认为彼此都具有协商的能力。

梅维·库克说得更简洁：“协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供空间的民主政府”。(5)

尽管西方众多学者对协商民主有不同的界定，但其中都有一个突出的核心含义，即“所有人都同意该观念涉及集体决策；而所有将受到这一决策影响的人或其代表都参与了该集体决策：这是其民主的部分。同样，所有人还同意该观念涉及经由争论进行的决策，这些争论既来自参与者，也面向参与者，而这些参与者具备了理性和公正这样的品德：这是其协商的部分。”(6)所以，协商民主“是协商与民主的混合物”(7)。

（二）中国学者界定的协商民主

随着西方协商民主理论的复兴,中国大陆学者20世纪80年代末开始关注协商民主问题。十八大以后，对协商民主的研究再掀高潮。在协商民主的内涵方面，中国学者从不同的视角和路径对协商民主的内涵进行分析，其中有学者综合了西方学者界定的协商民主的不同内涵。

1、复旦大学政治学博士林尚立通过对协商政治的概念进行界定,提出了协商民主的内涵。“协商政治是以多元政治参与为基础，通过公平、有序的协商创造有序的公共生活的民主政治形式。……它的运行基础是协商民主。协商民主是一种通过协商来达成利益和秩序的生活方式，它可以存在于政治生活之中，也可以存在于经济生活和各类社会生活之中。中国政治生活中的政治协商是协商民主的一种形式”(8)。

2、作为协商民主丛书主编的俞可平认为，协商民主，“就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活”。“是建立在发达的代议民主和多数民主之上的，是对西方的代议民主、多数民主和远程民主的一种完善和超越”(9)。在俞可平看来，选举民主与协商民主是在中国政治学界存在争论的问题，选举民主与协商民主是民主政治的两个相互补充的基本环节，“我们可以把民主制度简约为四个字：即‘授权’和‘限权’。授权体现为选举民主，限权则体现为决策民主。协商民主其实就是决策民主”(10)。

3、张钦朋认为，“协商民主是一种理性的民主决策形式，又是一种有效的民主治理形式，同时还是一种合理的民主制度设计”。(11)

4、中央编译局的陈家刚认为，“在某种意义上，协商民主是20世纪后期在西方兴起的一种新的民主理论范式，是西方民主思想发展的最新成果，标志着西方民主政治发展的新阶段”。“协商民主是指政治共同体中的自由、平等公民，通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式。其核心概念是协商或公共协商，强调思考、对话、讨论、辩论和审议”(12)。

显然,在协商民主的基本内涵方面,中西学者有着不同的认知。这表明，协商民主内涵丰富，形式多样。

二、协商民主：中国民主制度的基本形式之一

马克思说：“民主制是作为类概念的国家制度”(13)。就是说，无论国家的国体如何，都有作为国家制度的民主；无论是选举民主或是协商民主，都是国家民主制度的基本形式。

什么是制度？“制度就是一系列影响人类行为的规则或规范”。(14)政治制度是基于一定规则和程序之上规范个人和团体行为的长期稳定的安排，体现为各种明确的带有强制性的规则和程序，具有正式和合法的特点，通常被视为国家机器的组成部分。(15)其中有根本的政治制度，有基本的政治制度。所谓基本的政治制度是指在政治体制中关系全局、具有长远的战略意义，在国家政治、社会各个领域发挥重要作用，贯穿于社会发展始终的政治制度。在我国，共产党领导的多党合作和政治协商制度是基本的政治制度之一。

2006年,《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”(16)。2007年11月发表的《中国政党制度》白皮书写到：“选举民主与协商民主相结合，是中国特色社会主义民主的一大特点。在中国，人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度有着相辅相成的作用”(17)。中共十八大报告更是直接提出“社会主义协商民主制度”的概念，这应该说是中国民主理论探索、民主政治实践和民主制度建设不断深入并取得的重要成果，而且是执政党在理论上和政治上把协商民主确立为国家民主制度的基本形式。李君如说：“我们的民主政治，从人民代表大会制度来讲，实行的主要是选举民主；从人民政协来讲，实行的主要是协商民主。这种民主形式的突出优点是能够在选举前和选举后保证来自于各界的政协委员都能平等地参与公共政策的制定过程，自由地表达自己的意见，包括对道德问题协商的空间，在理性的讨论和协商中做出大家都能接受的决策。也就是说，我国的民主制度是‘选举+协商’的民主制度”(18)。

协商民主广泛渗透于国家社会生活的各个领域，有国家制度层面的协商民主，有作为基层群众自治制度的协商民主等；其类型亦多种多样，有立法协商、行政协商、民主协商、参政协商和社会协商等。这说明协商民主贯穿于我国政治、社会生活的各个领域和各个方面，所以协商民主是我国民主制度的基本形式。

协商民主与政治协商制度的内在关系也表明协商民主是我国民主制度的基本形式。

所谓的政治协商制度，在中国语境下是指当代中国的基本政治制度之一。1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》把政治协商制度定位为中国的一项基本的政治制度。1993年全国人大八届一次会议通过的宪法修正案，将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入宪法，从根本大法的高度确立了这一制度在国家政治制度中的地位。政治协商是指中国共产党同各民主党派和无党派代表人士等社会各界就国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。显然，政治协商是一种决策民主，而协商民主就是决策民主，所以政治协商就是一种协商民主，是协商民主的重要形式。齐卫平等人认为，“狭义地说，协商民主指的就是我国政治协商制度，它是一种制度化的民主机制。人民政协的设置就是这种民主机制的体现，它通过设置各种界别来联系社会各个阶级阶层和各种人民团体、政治组织，通过委员代表参与协商来扩大民主和实现人民群众的有序的政治参与”(19)。郑宪说：“人民政协是中国式协商民主的典型形式和主要载体，讲协商民主就不能不讲人民政协，要发展协商民主就不能不发展人民政协”(20)。

作为中国民主制度基本形式的协商民主由“协商”和“民主”两个概念构成。“协商是指不同的行为主体为协调相互间的关系，共同商量以达成共识的行为，也是政治主体（个人或社会集团）之间寻求共识、协调行为的重要方法和途径”(21)；民主就是国家制度，社会主义民主的本质和核心就是人民当家作主。在此，毛泽东初步把协商与民主联系起来：“我们的国家制度是人民民主专政，民主是商量办事，不是独裁”(22)。所以顾名思义，协商民主就是通过协商而实现人民当家作主的国家制度，是集中体现人民民主本质要求的制度形式。

十八大报告首次使用了“协商民主”概念并作了系统论述，并提出了“社会主义协商民主制度”的概念。从提出“协商民主是我国人民民主的重要形式”的判断，到提出“健全社会主义协商民主制度”和“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”(23)的目标任务，意味着协商民主不是简单的政治方法或策略,而是关乎全局、长远的的基本政治制度安排，也是社会主义民主制度建设的根本取向。

之所以要建立、健全社会主义协商民主制度，之所以要推进协商民主广泛、多层、制度化发展，其原因除了要顺应时代潮流，实现社会主义民主政治的现代化之外，还缘于推进国家治理体系和治理能力现代化的战略需要，缘于实现“善治”的战略需要。十八届三中全会《决议》提出全面深化改革的总体目标：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”(24)所谓国家治理体系是指以坚持党的领导为前提对国家实施管理的制度体系，国家治理能力就是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。国家的制度体系中包括根本的、基本的政治制度；伴随国际化的大趋势，当代中国社会结构分层、利益多样、文化多元；所以，以长远和战略的视角来理解推进国家治理体系和治理能力的现代化，从根本上说，有两点：其一，就是通过良好、可行的政治制度保障人民的民主，即“人民的统治”或“人民的权力”(25)，亦即保障人民当家作主，也就是保障人民依法管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业。这就要求建立、健全保障人民当家作主的制度。在中国，保障人民当家作主的制度包括人民代表大会制度与政治协商制度，还有民族区域自治制度和基层群众自治制度；协商民主包括政治协商制度和基层群众自治制度。在目前中国的政治架构内，由中国人口众多的基本国情所决定，虽然政治协商不是也不可能是全体公民都能直接参与的协商民主，但是它是由一批具有广泛代表性和协商能力的公民及其组织直接、平等、有序参与的协商民主；因此协商民主是最符合中国国情的政治制度。其二，中国本来就是多政党、多民族、多宗教、多人口的国家，而且社会多元化加深、民众合法的政治参与诉求增强，这就必然要求通过人民群众的广泛、平等、公开的协商、讨论、商量改变价值偏好，化解矛盾和冲突，以维护社会稳定；治理与统治不同,治理强调对话、协商、沟通、协调、合作、共事；治理有“善治”与“恶治”之分。“善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。”(26)而合作的基础是共识，良好的合作依赖于经由民众广泛参与、平等协商而获得的、能被人们普遍接受的共识。就是说协商民主是通向善治的根本途径。

中国的协商民主也是基层群众自治制度。林尚立教授说协商民主制度“实际上涵盖了中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、党和政府与社会以及广大民众之间形成的协商对话制度以及基层民主协商制度”(27)。自20世纪80年代尤其是90年代以来，中国城乡社会已经创新了许多的协商民主形式：民情恳谈会、民主恳谈会、民主听证会等，其中浙江温岭的“民主恳谈会”最著名。作为基层群众自治制度的协商民主有协商内容的“民生性”和协商层次的“基层性”两个特点，当然也具有协商民主的特征。

协商民主之所以是我国基本政治制度归根到底由我国目前的基本经济制度所决定。我国目前的基本经济制度是公有制为主体，多种所有制经济共同发展。公有制决定了人民是协商民主的主体，多种所有制则是社会多元化、利益多元化的物质原因。而多元化又是政治参与诉求加强的主要动因。为解决不断扩大的合法、有序的政治参与问题，必须确立、完善协商民主制度。

尽管协商民主的概念是从西方引进的，但这丝毫也不影响协商民主是中国的基本政治制度。首先、从中国协商民主的内生逻辑看，作为政治制度的协商民主有着明显的内生轨迹。它不是20世纪80年代复兴的西方协商民主理论的简单复制或移植；它孕育在中国革命之中,形成于协商建国之际,发展于中国特色社会主义建设实践基础之上,是中国共产党与民主党派的共同创造。“国家基于协商而诞生，于是，协商就内在于中华人民共和国的政治生命之中，成为建构国家合法性、增强国家有效性的关键点”(28)；其次，任何事物都是共性与个性的统一，民主也不例外。“实践中的制度还具有一套逻辑体系，作为制度运行的逻辑体系必然蕴含着某种意义上的普世价值，不仅适用于西方，也适用于东方”(29)。中国特色的协商民主，一方面体现“中国气派、中国风格”、中国人的价值观，符合中国的具体国情，所以具有与西方的协商民主相区别的特点和优势；另一方面，又因为它强调对话、讨论、协商、公民的广泛参与等现代民主政治的要素，因而与西方协商民主有相同之处，中国的协商民主制度还要不断吸收、借鉴西方协商民主发展的成果。

三、协商民主：源于中国传统政治文化--“和”文化

从文化与制度的关系看，制度本身是一种文化，制度承载着文化，是文化的载体；而文化则是制度之母，制度来源于文化。我们说协商民主制度在中国有明显的内生性，不仅是就中国协商民主制度自身的发展逻辑、发展的历史而言，而且还就协商民主与中国传统文化的内在联系而言。协商民主源于中国传统的“和”文化，协商民主体现“和”文化的基本精神和价值追求。

首先，作为宇宙生成论的“和”，是社会主义协商民主的哲学基础。《国语·》：“夫和实生物，同则不继。以他平他谓之和，故能丰长而物归之；若以同裨同，尽乃弃矣。”（30）《左传》说：“和，如羹焉。水，火，醯，醢，盐，梅，以烹鱼肉”（31），意谓只有不同性质的事物的和合才能产生宇宙万物。如果相同的东西简单相加就只是“同”而不是“和”，完全相同则事物既不能产生，也不能发展，就如同羹汤，只有不同的作料相和，才能成为美羹。“若以水济水，谁能食之？若琴瑟之专壹，谁能听之？”（32）道家的老子则说：“道生一，一生二，二生三，三生万物。万物负阴而抱阳，冲气以为和”。(33)显然，“和”包含异、不同、差别，并以异、不同和差别为前提。协商民主同样也以承认异、不同、差别为前提。“协商民主不需要害怕差异，更不要说压制差异。确实，如果不是因为有差异，协商就会是一件非常乏味的事情，会是那些已经达成一致的人们之间的对话”(34)作为中国民主制度基本形式的协商民主，首先承认有不同的政党、不同的社会阶层，承认社会多元、文化多元，唯其如此，协商民主才有必要性，才有意义。

其次、协商民主体现“和”所包含的包容精神和宽容精神。包容和宽容精神，是现代民主政治的基本要素，也是“和”文化所具有的显著特点。孔子讲“君子和而不同，小人同而不和。”(35)“和而不同”这是以“和”与“同”来区分君子和小人。从方法论的视角看，孔子所谓的“和”，因为以承认差别、不同和异为前提，所以就包含包容和宽容精神于其中。周桂铀先生解释说，“和而不同”有三原则：一是要独立思考，不能随波逐流；二是允许别人有自主权，不能强迫别人服从自己；三要善于与别人合作，善于协调关系”(36)。可见,“和”包含宽容和包容精神,具体表现为两个方面：一方面是：“己所不欲,勿施于人”(37)；另一方面是“己欲立而立人，己欲达而达人”(38)。协商民主强调互相冲突的立场、观点、利益的共存并力求通过公共协商、对话、讨论来化解矛盾、冲突，强调通过协商而非强迫改变价值偏好体现的正是“和”所具有的包容和宽容精神。

再次、协商民主体现“和为贵”的价值观。“和”也是中国人固有的价值观。孟子说：“天时不如地利，地利不如人和”（39）。天时、地利、人和三者相比较，人和最重要。作为价值观的“和”，就是团结、合作、和谐。荀子说：“和则一，一则多力，多力则强，强则胜物”（40），团结、合作才有力量。在当代中国，实现中华民族的大团结、大联合有效的途径就是民主协商。

总之，协商民主作为当代中国民主制度的基本形式，内涵丰富，形式多样，与中国传统文化有内在的联系，应在实践中坚持和完善之。

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