城乡“剪刀差”对收入分配的影响与财税法规制

付大学

（中国人民大学 法学院，北京 100872）



城乡“剪刀差”对收入分配的影响与财税法规制

付大学

（中国人民大学 法学院，北京 100872）

［摘 要］城乡收入分配差距不断扩大，“剪刀差”现象的存在是一个重要因素。从“剪刀差”概念的提出，其内涵不断被学者扩大，如今常用来形容城乡之间不等价交换、不平衡现象。由于城市偏向法则、迪雷克托法则、市场失灵和三层分配理论等因素作用下，我国依然存在三类城乡“剪刀差”体系，即政府导致的“剪刀差”、市场自发形成的“剪刀差”以及政府和市场共同作用的“剪刀差”。每一类“剪刀差”体系中的各个子“剪刀差”对城乡收入分配差距扩大都有直接的影响。作为资源配置和收入分配法，财税法对缩小城乡“剪刀差”有不可推卸的责任和不可替代之功效。通过财税法律制度的构建，对农村居民实行“多予少取或不取”财政收支政策，逐步消除城乡“剪刀差”，进而缩小城乡收入分配差距。

［关键词］“剪刀差”；收入分配；深层动因；财税法规制

一、问题的提出

随着我国经济的快速发展，城乡收入分配不但没有缩小，反而不断扩大。以近三年城乡人均收入比及绝对收入差为例：2011年城乡人均收入比为3. 13：1，城乡居民绝对收入差为14832. 5元；2012年收入比为3. 10：1，绝对收入差为16648. 1元；2013年收入比为3. 03：1，绝对收入差为18059. 2元①数据来源：国家统计局http：/ / www. stats. gov. cn/ tjsj。。虽然人均收入比在微弱下降，但绝对收入差仍在拉大。国际上，城乡人均收入比超过3：1的，就属于城乡收入差距过大。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中也提出，“努力缩小城乡收入分配差距”。要缩小城乡收入分配差距，必须探明其产生的原因是什么？城乡“剪刀差”是否是城乡收入分配差距之助推剂？依托财税法律制度能否逐步消除城乡“剪刀差”？要回答这些问题，首先要梳理“剪刀差”产生和发展脉络，然后分析其对城乡收入分配差距的影响及其产生的内在动因，最后提出构建缩小城乡“剪刀差”的财税法制度。

二、历史回顾：“剪刀差”的产生与发展

“剪刀差”本源含义是指农产品与工业品交换时，前者低于其价值，后者高于其价值所呈现的差额，因在图中显示剪刀张开的形状而得名。“剪刀差”从其产生、发展到当今时代，其内涵不断被学者扩大。“剪刀差”概念已经由工农产品价格“剪刀差”发展为城乡“剪刀差”，用之形容城乡之间各种不等价交换、不平衡现象、不均衡分配等问题。正如一些学者用“剪刀差”来形容城乡土地价格①曾令秋、杜伟、黄善明：《对土地价格“剪刀差”现象的经济学思考》，载《中国农村经济》2006年第4期。、农民工与城市职工工资②万向东、孙中伟：《农民工工资剪刀差及其影响因素的初步探索》，载《中山大学学报（社会科学版）》2011年第3期。等差额。

（一）“剪刀差”的产生

“剪刀差”概念滥觞于苏联。十月革命胜利后，为了快速发展本国经济（尤其是工业），与西方国家抗衡，苏联政府强制采取人为提高工业品价格，同时降低农产品价格的方式，使工农产品价格处于不等价交换状态。强制促使农业生产的剩余流向工业生产领域，解决发展工业所需的资本短缺问题。若假定苏联1913年工农产品价格比值为1：1，那么1923二者的比值变为1. 8：1。1919年托洛茨基在俄共第八次代表大会上的发言时首次使用“剪刀差”概念。这时“剪刀差”仅指工农业产品价格上的比价“剪刀差”。此后，苏联各领导都对“剪刀差”现象作过论述，如1925年斯大林在大学演说时称：“国家工业化建设开始后，发现‘剪刀差’是国家积累的一种‘主要源泉’，是国家向农民不得不暂时征收的‘贡税’。”③黄道霞：《论“剪刀差”》，载《中州学刊》1988年第5期。由此可见，苏联时期“剪刀差”现象仅指计划经济体制下，在政府人为强制干预下，工农产品交换时的比价差额。

在我国，“剪刀差”现象在鸦片战争后就已出现，西方列强通过工农产品“剪刀差”来榨取农业生产的价值剩余。但“剪刀差”概念从苏联移植到我国已是20世纪30年代。新中国成立后，我国采取各种手段提高农产品的收购价格和稳定工业品农村零售价格。1953年由于粮食购销紧张，国家开始实行农产品“统购统销”制度。工业品和农产品交换时，尽量缩小二者之间的“剪刀差”，且曾一度取得较好效果。但事与愿违，在国家垄断下工农产品交换过程中仍然存在“剪刀差”现象。由于起止的时间点和角度不同，专家估算国家通过工农产品价格“剪刀差”从农村拿走农业劳动剩余，最高可达7000亿④牛若峰：《论我国农业问题的症结与出路》，载《中国农村经济》1992年第5期。，最低达4481亿⑤徐从才、沈太基：《论我国工农产品贸易条件及其完善——兼论我国工农业协调发展的对策》，载《财贸经济》1993年第12期。。

（二）“剪刀差”的发展

改革开放以后，尤其是1992年国家取消农产品统购统销后，我国是否还存在“剪刀差”现象，存在着不同的观点。一种观点认为，实行市场经济，政府不再管控后，就不存在“剪刀差”现象。如林毅夫等认为，我国实行市场经济后，多数农产品和工业品价格由市场来调节，政府不再直接管控，因此工农产品价格“剪刀差”已不复存在。但其在文章结尾还是表达了另一种意见，我国实行的一些农产品的价格管制与价格“剪刀差”有异曲同工之处⑥林毅夫、余森杰：《我国价格剪刀差的政治经济学分析：理论模型与计量实证》，载《经济研究》2009年第1期。。另一种观点认为，“剪刀差”现象依然存在。即使没有国家对农产品价格的压制，但由于工农业劳动生产率的增长速度不同，工农产品交换依然存在“剪刀差”。如傅晨认为，由于“剪刀差”可以通过政府行为而产生，也可以由市场自发形成，这意味着两个不同种类的“剪刀差”客观存在，即政府行为导致的“剪刀差”和市场失灵产生的“剪刀差”⑦傅晨：《“剪刀差”永远存在，人们只能使其扩大或缩小》，载《中国经济问题》1995年第4期。。

笔者赞同第二种观点。其理由在于：第一，从其产生的角度，“剪刀差”现象可以由政府行为而引起，也可以由市场自发形成。在计划经济体制下，政府强制干预而引起“剪刀差”，这种“剪刀差”的消除需要减少政府的不当干预。自由资本主义时期因市场自由竞争而形成“剪刀差”，这种“剪刀差”消除需要政府适度的干预。在现代市场经济体制下，既存在国家政策引起的“剪刀差”，又存在市场自发形成的“剪刀差”。这种“剪刀差”消除需要由政府和市场二者的优势互补、良性互动。第二，从其本源含义的角度，“剪刀差”主要是用来表达不等值的工农产品交换现象。这种现象在不同的经济体制下都可能会出现。市场经济体制下，政府强制压低农产品价格而形成的“剪刀差”已不存在，但市场自发形成的“剪刀差”依然可能存在。若市场经济国家不存在工农业产品“剪刀差”现象，政府对农产品价格实行保护、补贴等措施就失去了逻辑前提。在许多国家，工农产品价格“剪刀差”现象由于政府适度干预而没有显现出来。第三，从其内涵不断扩大的角度，可以用“剪刀差”概念来形容城乡之间各种不等价、不平衡现象。任何一个概念或范畴都会随着时代的发展而不断发展变化。“在一定历史时期内人们所达到的概念、范畴的内容、意义和应用范围是相对的，正是由于这种相对性，概念、范畴才随着人们认识的深化而能够不断地改变和发展自身。”①张文显：《法哲学范畴研究》，北京：中国政法大学出版社2001年版，第6页。城乡诸多领域存在不等价、不平衡现象这一客观事实，通过学者对客观事实的主观抽象形成多个城乡“剪刀差”范畴，构成城乡“剪刀差”理论体系，已不限于阐释工农产品之间的“剪刀差”现象。学者们不断提出新的“剪刀差”问题，建立不同的“剪刀差”体系，如有学者提出城乡土地价格“剪刀差”、城乡金融服务“剪刀差”、农民工工资“剪刀差”；有学者将“剪刀差”分为三类，即工农商品比价“剪刀差”、农民收入支出比价“剪刀差”和工农收入“剪刀差”②韩志荣：《工农三大剪刀差及其现状分析》，载《经济研究》1996年第10期。；而有学者将“剪刀差”分成四类，即工农产品价格“剪刀差”、工农业发展“剪刀差”、工农收入“剪刀差”和工农社会生活“剪刀差”③祝树金、钟腾龙：《中国工农剪刀差系统模型构建及实证研究》，载《经济问题探索》2014年第2期。。这些研究无疑推动了“剪刀差”理论发展，但由于缺乏科学的分类依据，难掩理论体系之龃龉。

政府和市场是导致城乡发展不平衡的两个基本元素，笔者根据城乡“剪刀差”产生原因将其分成政府导致的“剪刀差”、市场自发形成的“剪刀差”和政府与市场共同作用的“剪刀差”三类“剪刀差”体系。政府导致的“剪刀差”主要是因政府投资政策、财政支出等而产生的“剪刀差”，包括城乡投资“剪刀差”、城乡教育“剪刀差”和城乡社会保障“剪刀差”等。市场自发形成的“剪刀差”是因城乡劳动生产率的差异、市场机制等而产生的“剪刀差”，包括工农业产品价格“剪刀差”、城乡金融服务“剪刀差”、农民工工资“剪刀差”等。政府与市场共同作用的“剪刀差”是因政府和市场共同因素而产生的“剪刀差”，包括城乡收入“剪刀差”、城乡土地价格“剪刀差”等。下面进一步分析三类“剪刀差”体系对城乡收入分配差距扩大的影响。

三、因果分析：“剪刀差”对城乡收入分配差距的影响

（一）政府导致的“剪刀差”对城乡收入分配差距的影响

政府导致的“剪刀差”对城乡收入分配差距的影响以城乡投资、城乡教育和社会保障“剪刀差”为分析典型。

1.城乡投资“剪刀差”对城乡收入分配差距的影响。当政府将有限的财力都投向城市和工业时，能带动城市就业，提高城镇居民的收入水平。同时，由于政府投资的乘数效应，政府投资方向能够引领民间资本的流向，对城镇居民收入倍增创造条件。当政府将财力投向农村和农业时，同样能带动农业的发展，提高农民的收入。例如，政府增加对农村公共基础设施的财政投入，能改善农业生产条件，提高农业生产率；增加农业技术研发投入，可以提高农业技术水平；增加自然灾害预报和预防的财政投入，可以提高农业生产的抗灾害能力。这些方面的财政投资都能直接提升农产品产量，进而增加农村居民收入。我国改革开放以来，由于城市偏向型的财政支出，导致农村地区乡村道路、水利设施等公共产品财政投资严重不足，影响农村私人产品的产出。“公共产品的供给一方面可有效地提高私人产品的边际投资产出，提高农村私人产品的竞争力，另一方面它直接作用于人才、资金等能够创造社会财富的资源向农村流动，提高农村私人产品的产出效率。”①王国华、李克强：《农村公共产品供给与农民收入问题研究》，载《财政研究》2003年第1期。从理论角度分析，城乡投资“剪刀差”会进一步扩大城乡收入分配的差距。

2.城乡教育“剪刀差”对城乡收入分配差距的影响。劳动者受教育水平与劳动收入是正相关关系，教育水平越高，劳动力的价值越高，即劳动收入愈高。无论是城市居民，还是农村居民，其收入的最主要来源仍是劳动收入所得。在其他各种条件一致的情况下，劳动者受教育程度和素质直接影响其劳动生产效率，效率的高低直接影响其劳动收入多少②Xin Meng，“The Role of Education in Wage Determination in China's Rural Industrial Sector，”Education Economics，Vol. 3，1995，pp. 235 -247.。有学者通过数据测算得出，因教育投资“剪刀差”而产生的城乡居民教育差异是收入差距扩大的一个重要因素，城乡居民教育差距每上升1％，其收入差距上升6. 4074％③温娇秀：《我国城乡教育不平等与收入差距扩大的动态研究》，载《当代经济科学》2007年第5期。。城乡教育“剪刀差”对城乡收入分配差距有直接的影响。

3.城乡社会保障“剪刀差”对城乡收入分配差距的影响。社会保障对收入差距有再调节功能。由于城乡社会保障“剪刀差”的存在，社会保障制度对收入分配起到了“反向调节”作用，扩大了城乡收入差距。通过实证分析发现，在固定条件下，城市居民与农村居民人均社会保障财政支出差距每增加1％，城乡收入差距就上升0. 031％。从1998年至2010年的十三年间，城市居民与农村居民人均社会保障财政支出差距上升10. 61倍，已造成城乡收入差距增加了0. 329倍④徐倩、李放：《财政社会保障支出与中国城乡收入差距》，载《上海经济研究》2012年第11期。。城乡人均社会保障财政支出差异与城乡收入差距成正比。显然，政府在社会保障方面的财政支出不但没有缩小反而扩大了城乡居民收入差距。

（二）市场自发形成的“剪刀差”对城乡收入分配差距的影响

市场自发形成的“剪刀差”对城乡收入分配差距的影响以工农产品价格和城乡金融服务“剪刀差”为例。

1.工农产品价格“剪刀差”对城乡收入分配差距的影响。农村居民的农业收入主要来源于农产品销售收入，其支出主要用来购买工业生产的农业生产资料和生活用品即生活资料（包括物质生活资料和精神生活资料）。假设农产品价格上涨，农资价格和工业品价格不变或下跌，“剪刀差”缩小。在农民毛收入增加时，成本支出降低，农民纯收入就增加。反之，农民纯收入就减少，城乡收入分配差距就拉大。显然，工农产品价格“剪刀差”直接影响城乡居民收入分配差距大小。当然，此“剪刀差”的缩小，不是靠单方面提高农产品价格能消解的。若农产品价格上涨，同时农资价格和工业品价格也在上涨，二者价格“剪刀差”并未缩小；只有前者价格上涨，同时后者价格不变或下跌，此“剪刀差”才能缩小。在目前工农产品“剪刀差”依然存在的情况下，毫无疑问对城乡收入分配差距有重要影响。

2.城乡金融服务“剪刀差”对城乡收入分配差距的影响。金融服务涉及城乡居民融资难易程度，涉及货币的流通效率，以及对经济增长和收入增长的贡献。城乡金融服务发展差距的一个显著表现为，在城乡居民经济社会生活中，信用货币融通效率和融资成本存在明显差异。农村金融服务和金融产品有效供给不足，货币融通效率低下。农村居民融资难度大，融资成本高，这也是“高利贷”在农村盛行的一个重要原因。“金融在经济基础之上贯彻了政策的意图又加剧了城乡收入差距，当这种差距形成以后，经济规律自动运行，金融将给快马吃更多的草，城乡收入差距继续加大。”⑤杨德勇、初晓宁：《我国城乡金融发展不平衡与城乡收入差距拉大的实证研究》，载《经济与管理研究》2009年第11期。因此，金融服务差异对城乡收入差距虽不起决定性作用，但有推波助澜之功效。

（三）政府与市场共同作用的“剪刀差”对城乡收入分配差距的影响

政府与市场共同作用的“剪刀差”对城乡收入分配差距的影响，逻辑上为了避免自证循环无须分析城乡收入“剪刀差”对之影响，仅以城乡土地价格“剪刀差”为例。

从土地使用权市场流转角度，由于法律对农村土地自由流转的限制，农村土地使用权无法向集体经济组织以外转让，其土地难以获得使用权转让收益；而城镇国有土地却不同，其使用权可以在市场自由流转，因而可以获得土地使用权转让收益。土地使用权收益“剪刀差”直接影响城乡收入分配差距的扩大。从土地征收角度，政府通过土地征收将集体土地变为国有土地后，对其使用权进行出让。政府的这种行为并不是对农村的投入，反而是侵犯农村居民的利益。在征收集体土地时，仅依据农村居民进行农业生产的产值进行补偿，土地变性后高价出售所得利润全部由政府拿走。显然，地价“剪刀差”是政府对集体土地所有权收益的掠夺①曾令秋、杜伟、黄善明：《对土地价格“剪刀差”现象的经济学思考》，载《中国农村经济》2006年第4期。。因此，城乡土地价格“剪刀差”，直接影响城乡收入分配差距问题。

四、制度因素与市场因素：“剪刀差”现象的深层动因

城乡“剪刀差”只是表象，需要透过表象探寻其深层原因。计划经济和市场经济体制下“剪刀差”产生的根源并不相同，计划经济体制下主要是政府因素，而市场经济体制下有政府因素又有市场因素。

（一）重工业优先：计划经济体制下“剪刀差”存在的动因

在计划经济体制下，城乡“剪刀差”产生原因是优先发展重工业、农业服务于重工业的经济发展理念所致。在新中国成立后，工业品严重匮乏，需要发展重工业来满足生产和生活需要，摆脱一穷二白的经济落后现象，中央政府采取优先发展重工业的发展战略。在这种发展理念引导下，通过国家干预手段导致国家各项政策向重工业倾斜。为了筹集重工业发展所需资本，政府的唯一出路是通过压低农民出售的农产品价格，同时提高出售给农民的工业产品价格来取得农业剩余。简言之，在这个战略下，政府自然而然会选择不利于农业的价格“剪刀差”来发展工业②林毅夫、余森杰：《我国价格剪刀差的政治经济学分析：理论模型与计量实证》，载《经济研究》2009年第1期。。显然，这种发展理念导致人为地降低农产品价格，同时抬升工业品价格，形成工农产品交换价格的“剪刀差”。另外，由于计划经济体制下，政府是全能政府，不允许有市场的存在，工农业产品的定价完全是政府的一言堂，没有市场讨价还价的机会。可见，计划经济体制下“剪刀差”产生的原因主要是政府的原因。

（二）多种因素：市场经济体制下“剪刀差”存在的动因

市场经济体制下，“剪刀差”产生的深层动因是城市偏向型的经济发展理念（政府因素）和市场机制（市场因素）等多种因素所致。根据三类“剪刀差”体系具体分析各种“剪刀差”产生的内在实践和理论根源。

1.政府导致的“剪刀差”体系——城乡投资、城乡教育、城乡社会保障“剪刀差”等。城乡投资“剪刀差”产生原因，在于城乡基础设施财政投入不同。在城市偏向政策和以GDP增长作为考核指标的情况下，地方政府将有限财力更多地投向城市基础设施。对乡村投入的资金严重不足，导致农村道路、水利等基础设施严重缺乏，农业发展缺少政府财力支持。城乡教育“剪刀差”产生原因，在于政府对农村教育投入的不足。由于资金不足，农村教育的师资力量、硬件设施、软件设施等都落后于城市，其教育质量无法和城市相比。城乡社会保障“剪刀差”产生的原因，由于政府的“失位”，社会保障制度并没有覆盖农村全部地区和全部居民；而城市居民社会保障相对健全。

政府导致的“剪刀差”之理论根源是财政支出的城市偏向法则（City-biased Law）和迪雷克托法则（Director’s Law）。城市偏向法则是由于发展战略的选择或制度设置的原因，各级政府财政支出偏向于城镇及其居民，而轻忽农村地区及其居民。财政支出的城市偏向法则导致农村基础设施、教育和社会保障等公共产品财政投资严重不足。迪雷克托法则是由芝加哥大学教授艾伦·迪雷克托（Aaron Director）在20世纪60年代提出，即主要来源于穷人和富人所缴纳税费的公共财政，其支出往往旨在让中产阶级受益，①George J. Stigler，“Director's Law of Public Income Redistribution，”Journal of Law and Economic，Vol. 13，1970，p. 1.对于低收入的农村居民在公共财政支出中受益最少。迪雷克托法则还表现为，在有限的农村财政支出中，有时对意向中的受益人——农村居民帮助较少，反而是大大有利于那些提供公共产品的人——中产阶级，最后却依然认为是惠及了那些意向中的受助者——农村居民。财政支出的城市偏向法则和迪雷克托法则是政府失灵的一种表现，需要良法对政府行为进行规制。

2.市场自发形成的“剪刀差”体系——工农产品价格、城乡金融服务“剪刀差”等。工农产品价格“剪刀差”产生的原因，在于工农业生产效率不同。随着科技的创新，工业技术不断革新，其生产率大幅提高；而农业生产仍采用以家庭农户为主的小规模经营，以手工为主的原始耕作方式，农业劳动生产率大大低于工业生产率。另外，由于农产品流通机制等因素，更多农产品利润被流通环节所攫取。城乡金融服务“剪刀差”产生的原因在于，由于农民收益受自然因素影响较大，金融风险较高，金融企业不愿服务于农村居民及农业。农村居民融资成本明显高于城市居民。

市场自发形成的“剪刀差”之理论根源是市场失灵理论。市场机制仅能体现形式上的公平而无法追求实质正义，从而产生不等价交换等负外部性。对于市场失灵而言需要政府积极干预。以工农产品价格“剪刀差”为例，需要政府通过农产品价格补贴来缩小“剪刀差”，然而我国农业补贴制度仍然很不健全。尽管我国农业补贴制度近十几年有了跨越式的发展，②财政补贴支出有巨大增长，从2002年财政农业补贴支出约1亿元人民币，到2013年已达到1700多亿元。数据来源：国家统计局http：/ / www. stats. gov. cn/ tjsj。农业补贴对缩小工农产品价格“剪刀差”、增加农民收入起到积极作用，但效果依然有限。原因在于，首先，我国农业补贴缺乏统一的法律规定。财政部、农业部等部委发布的各种农业补贴“通知”、“暂行办法”等规范性文件有上百种之多。但由于效力层级较低，临时性、随意性较大，难以起到应有的规范效果。其次，我国农业补贴种类相对单一，体系不够完善，并未充分利用WTO《农业协定》允许的补贴规则。再次，人均财政农业补贴比例仍偏低。以2013年为例，虽然补贴总数高达1700多亿元，但除以当年乡村人口人数（国家统计局公布为6. 29亿人），人均补贴数额不足300元。

3.政府与市场共同作用的“剪刀差”体系——城乡收入“剪刀差”、城乡土地价格“剪刀差”等。城乡收入“剪刀差”是指城镇和农村居民之间存在的收入差距现象。其产生的原因：一是农村人口过多、劳动力过剩、增收途径有限所致。在固定的耕地面积和特定的自然环境下，农村居民务农收入是相对固定的，很难找到其他增收途径。而城镇居民增收渠道相对较多，工资增长相对较快。二是由上述两类“剪刀差”体系所导致的结果，前文已论述，在此不再赘述。城乡土地价格“剪刀差”产生原因，在于政府以较低价格获得集体所有土地，再以较高价格出让其土地使用权，从而产生巨大的价格“剪刀差”。

政府与市场共同作用的“剪刀差”之理论根源是三级分配理论。从分配理论之分配层级角度，第一层级初次分配的“剪刀差”是由工农产品价格和城乡金融服务“剪刀差”等直接作用的结果。由于工农产品和地下金融服务的不等价交换，农村居民务农收入很低，增长很慢；而城镇居民工资收入相对较高，增长较快。此“剪刀差”主要是初次分配的市场失灵所致。第二层级再分配的“剪刀差”是城乡投资、城乡教育、城乡社会保障“剪刀差”等直接作用的结果。由于政府的财政投资、公共教育、社会保障等方面城市偏向和迪雷克托法则，再分配出现“逆向”调节作用，或者助益于中产阶级而无助于农村居民。此“剪刀差”主要是再分配的政府失灵所致。第三层次慈善分配无法起到收入分配调节作用。慈善捐助在发达国家对财富的再分配和缩小收入差距有巨大作用，被称为社会财富的第三次分配。然而，由于我国慈善事业发展比较落后，第三层次慈善分配还无法对城乡收入分配产生实质的影响。

五、制度构建：消除城乡“剪刀差”的财税法设计

缩小城乡收入分配的差距需要消除城乡“剪刀差”，然而消除“剪刀差”需要调整或重新构建深层次的法律制度，尤其是财税法律制度。

（一）制度建构之理论分析

1.“倒U曲线”理论——财税法调整的时恰性

“倒U曲线”理论由经济学家库兹涅茨（Kuznets）在1955年的《经济增长与收入不平等》一文中提出。该文以美国、英国和德国等数据为基础，分析经济增长与收入分配不平等之间的关系。其发现，在一国经济发展早期，注重经济增长速度和财富增长而导致收入分配差距扩大；当经济发展到特定时期，随着人均财富的进一步增长，在相应财税政策作用下收入差距却逐渐缩小①See Simon Kuznets，“Economic Growth and Income Inequality”，The American Economic Review，Vol. 45，1955，pp. 1 -28.。收入分配差距随经济发展呈“倒U型”的变化。该理论提出的基本规律对我国根据不同经济发展阶段采取不同政策有重要的启迪作用。我国改革开放三十多年来，经济的快速发展使经济总量已跃为世界第二，也带来城乡收入差距的扩大。根据“倒U曲线”理论，我国正处于收入差距逐步缩小的临界点上，此时相关制度的调整具有时恰性。

2.财政政策功能理论——财税法缩小收入差距的工具性

著名经济学家马斯格雷夫（Musgrave）在1959年《公共财政理论》一书中提出，财政政策的基本功能为资源配置、收入与财富的分配和经济稳定三项②Richard A. Musgrave，The Theory of Public Finance，Mcgraw W-hill Book Company，Inc. New York Toronto London，1959，p. 5.。资源配置功能是财政政策对国家各项资源在不同区域之间进行公平配给；收入分配功能是通过财政政策调节居民收入，缩小收入差距。因此，作为资源配置和收入分配法之财税法，对消除城乡“剪刀差”有不可推卸的责任和不可替代之功效。从财税法具有不可推卸的责任而言，城乡“剪刀差”的存在一个重要根源在于财税制度没有实现其科学合理的配置功能，即均衡资源和公平分配。解铃尚需系铃人，消除城乡“剪刀差”只有修正扭曲的财税制度，才能实现其均衡的资源配置功能和公平的收入分配功能。从不可替代功效而言，财税法与财富的分配直接相关，在诸多的财富分配相关法律制度中，财税法的作用表现得最为直接和明显③刘剑文：《收入分配改革与财税法制创新》，载《中国法学》2011年第5期。。财税法对消除城乡“剪刀差”、缩小城乡收入分配差距，功效最为直接和明显。

（二）制度构建之具体建议

城乡“剪刀差”产生根源有多种，需要采取不同的手段予以解决。本文仅从财税法手段的角度，提出建立“多予少取或不取”的农村倾斜财税收支制度，即通过财税制度大幅增加财政对农村和农业的投资，促进农村居民收入较快增长，进而缩小城乡收入分配的差距。具体从两个角度进行财税法设计：财政对农村的“多予”和税费从农村的“少取”或“不取”。详言之，“多予”财政法律设计为：增加农村地区财政投入，加大公共产品供给；提高农村居民社会保障财政投入，扩大覆盖范围和保障水平；增加和完善农业补贴等。“少取”或“不取”税费法律设计为：减少农村居民税费支出。

1.财政支出对农村“多予”的法律设计

政府作为公共财政的支配主体，有义务保障财政支出、公共产品供给的均衡化，避免城乡“剪刀差”的出现，以提升全民福祉。“特定的公共财产，无论是划归为中央财权或支出责任，还是划归为地方财权或支出责任，其最终目的均是为最有效地保障和改善纳税人的整体民生福祉。”④刘剑文、王桦宇：《公共财产权的概念及其法治逻辑》，载《中国社会科学》2014年第8期。缩小城乡“剪刀差”，需增加农村公共产品的财政投资和提高农业财政补贴。农村公共产品的财政投资涉及水利、公路等农村基础设施；农村义务教育；农村社会保险等方面。

（1）制定《农村基础设施建设投资法》，实现农村基础设施建设投资的法治化。农村水利设施、公共道路等基础设施供给匮乏的原因在于财政投入不足。没有适度的财政投入规模，农村基础设施建设就难以取得实质性的进展，甚至出现倒退现象。由于缺少法律的强制性约束，各级政府（主要是地方政府）能少投的就少投或不投。2006年国家发改委发布《关于加强农村基础设施建设，扎实推进社会主义新农村建设的意见》（发改农经［2006］2325号）中提出，新增固定资产财政投资的增量主要用于农村。由于该规定仅是一个规范性文件，其效力层级和强制性严重不足，至今未取得实质性的进展。笔者建议由全国人大及其常委会制定《农村基础设施建设投资法》，将投资农村基础设施变为中央和地方的刚性任务，实现农村基础设施建设投资的法治化。

（2）制定《农村义务教育经费保障法》，确保农村义务教育的财政投入。目前，农村义务教育经费不足，主要是由于缺乏高位阶的法律保障。2005年国务院发布《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发［2005］43号）中规定，从农村义务教育经费保障机制、学杂费减免、生均公共教育经费、校舍维修经费、教师工资保障等方面进行了规定。但由于该文件是规范性文件，效力层级较低，具体条款不周详，农村义务教育经费不足问题难以从根本上解决。笔者建议由全国人大及其常委会制定《农村义务教育经费保障法》，从农村义务教育经费的分担机制、生均义务教育经费标准和中小学校舍改造经费标准等方面逐步解决农村教育经费紧张问题。

（3）农村居民推行强制社会保险制度，费用全部由中央财政承担。目前，无论是农村合作医疗保险还是农村新型养老保险，都采用自愿参加原则，所需费用实行由参保人和财政分担原则。由于现有保险制度保障水平太低，加上农村居民经济困难，许多农村居民不愿意参加。笔者建议农村居民社会保险制度由自愿参加改为强制参加，险种应涉及医疗保险、养老保险、意外伤害保险和生育保险，费用应全部由中央财政负担。增加保险的报销比例和报销范围，如合作医疗保险应提高报销比例，并将门诊纳入报销范围。农村新型社会养老保险应提高养老金标准。目前每人每月55元无法满足基本生活需求。养老金标准应在现有标准基础上提高十倍左右以满足最低基本生活需求，并根据物价水平每年进行上调。

（4）制定《农业补贴法》，完善农业补贴制度。我国作为WTO《农业协定》的成员国，应遵守该协定的规定。WTO《农业协定》将农业补贴分为“绿箱”、“黄箱”和“蓝箱”三种①“绿箱”政策（Green Box Policies）是不会引起贸易扭曲、不需要做出减让承诺的农业支持政策；“黄箱”政策（Amber Policies）是能够引起贸易扭曲，需要逐步削减的农业支持政策；“蓝箱”政策（Blue Box Policies）是与限制产量计划下给予的直接支付，虽能引起贸易扭曲，但不需要做出减让的农业支持政策。支持政策。在WTO《农业协定》框架下，应从以下几个方面完善我国农业补贴制度：第一，制定我国的《农业补贴法》。将我国符合国际条约的补贴制度以法律的形式固定下来，增加农业补贴财政支出的强制性和严肃性。第二，充分利用“绿箱”支持政策，构建我国农业补贴基本体系。WTO《农业协定》规定的十二类“绿箱”②十二类“绿箱”政策：（1）一般政府服务计划（农业研究、病虫害控制、农业技能培训、农业技术推广、检验服务等）；（2）粮食安全公共筹备补贴；（3）国内粮食援助补贴；（4）对生产者的直接支付；（5）与生产不挂钩的收入支持补贴；（6）收入保险和收入安全计划补贴；（7）自然灾害救济补贴；（8）通过生产者退休计划提供的结构调整补贴；（9）通过农业资源停用计划提供的结构调整补贴；（10）通过投资援助提供的结构调整补贴（11）环境计划下的支付补贴；（12）贫困地区援助补贴。支持政策中，我国仍有通过生产者退休计划、资源停用计划以及投资援助提供的结构调整补贴、收入保险和收入安全计划补贴四类没有启用。我国已使用的八类“绿箱”支持政策中存在范围模糊、效率低下等问题。第三，充分使用WTO《农业协定》对我国“黄箱”政策8. 5％的综合支持量（Aggregate Measurement of Support，简称AMS）。我国目前“黄箱”政策的使用量离8. 5％ 的AMS还有较大空间。以2008年为例，我国对特定产品市场价格支持为102. 4亿元，距离当年AMS（农业总产值的8. 5％，即4930亿元）还有很大距离；对非特定商品的财政支持为788. 635亿元，距离当年AMS（4930亿元）也有巨大空间①李淑静：《多哈回合农业国内支持谈判的进展与中国农业政策的调整》，载《世界贸易组织动态与研究》2013年第3期。。第四，在用完“黄箱”支持政策情况下，适时启用“蓝箱”支持政策。由于我国“黄箱”支持政策AMS还有巨大空间，尚不具备启用“蓝箱”支持政策的时机。

2.税费从农村“少取”或“不取”的法律设计

“少取”起始于农村的税费改革。农村的税费改革从2001年开始试点和推广，其主要内容可以概括为：“三取消、二调整、一改革”，逐步推行“少取”的政策目标。2006年《农业税条例》废止后，进一步落实了税收对农业的“不取”。但农村一些收费现象依然存在，如“‘一事一议’筹资筹劳”等制度。

目前，一些农村公益事业建设采用“‘一事一议’筹资筹劳”制度向农民集资。农民交纳的费用并未因税费改革实质性减少，仅仅是变化一下形式：由原来政府强制征收、强制摊派，变成了农村集体经济组织与村民集体协商。由于“‘一事一议’筹资筹劳”制度不是政府向农村居民收取税费，因而不会在政府财政收支中显现。该制度的实行会带来农村居民负担的隐性增加。另外，该制度会形成农村居民之间的新的不公平。由于一些“钉子户”的“搭便车”心理，拒绝筹资筹劳，产生一部分筹资筹劳而另一部分免费享用的不公平现象。笔者建议，第一步通过立法规范“‘一事一议’筹资筹劳”制度，规范需要筹资的农村公益事项范围和最高限额。第二步加大农村公益事业的财政投资，逐步取消“‘一事一议’筹资筹劳”制度。

六、结 语

“剪刀差”虽是个老话题，但在新的市场经济时期又被赋予了新的内涵。要实现十八届三中全会《决定》中提出的，“城乡一体化发展”、“缩小城乡收入分配差距”，城乡“剪刀差”是不可回避的问题。任何现象的产生都是多种因素综合作用的结果。城乡“剪刀差”的产生有政府的原因，也有市场的原因。因政府而产生的“剪刀差”，政府应通过调整立法或政策来消除“剪刀差”。因市场而产生的“剪刀差”，政府应通过适当干预市场的方式来缩小“剪刀差”。从某个角度来说，政府缩小和消除“剪刀差”过程就是一个资源再分配的过程：财政资金的再分配、社会财富的再分配、收入的再分配。财税法是更为典型的‘分配法’，它主要解决国家参与国民收入分配和再分配的相关问题②张守文：《分配结构的财税法调整》，载《中国法学》2011年第5期。，正好契合该需求，能够担当历史重任。

从政治上考量，通过调整财税制度来消除城乡“剪刀差”，进而实现城乡收入公平分配是一个政府义不容辞的责任。因为，城乡收入差距过大是影响社会稳定的一个不容忽视的因素。“一个负责管理经济活动的政府，将必定用它的权力来实现某种公平分配的理想，这是确定无疑的。”③［英］哈耶克：《通往奴役之路》，王明毅等译，北京：中国社会科学出版社2007年版，第106页。从经济上考量，通过消除城乡“剪刀差”，进而实现城乡收入公平分配是一个政府实现经济可持续发展的必由之路。从社会上考量，通过消除城乡“剪刀差”，进而实现城乡收入公平分配是一个政府实现社会和谐的必然抉择。

［责任编辑 李晶晶 责任校对 王治国］

［基金项目］国家社会科学基金重大项目《促进收入分配的财税法制创新研究》（批准号：13&ZD028）；中国人民大学2015年度拔尖创新人才培育资助计划。

［作者简介］付大学（1974—），男，河南潢川人，中国人民大学法学院博士生，天津职业大学副教授，主要从事经济法基础理论、财税法研究。

［收稿日期］2015 -03 -23

［中图分类号］D9

［文献标识码］A

［文章编号］1000 -5072（2016）01 -0049 -09