论我国互联网金融监管的法律路径

何剑锋

（厦门大学 法学院，福建 厦门 361005）



论我国互联网金融监管的法律路径

何剑锋

（厦门大学 法学院，福建 厦门 361005）

［摘 要］互联网金融创新了金融服务模式，也带来发展过程中的风险，法律监管及其路径选择问题尤为重要。当前我国互联网金融存在监管空白、不到位和法律监管制度供给不足等问题。借鉴金融危机之后主要发达国家的监管理念与方法，可以提出互联网金融监管的法律路径，即以目标监管模式为最终监管模式，中期的功能监管、协调监管、金融消费者保护三位一体和现阶段的法律法规的修订与完善。有效的金融监管法律路径，有助于规范和促进互联网金融发展，形成我国金融行业合理竞争和良性发展的秩序。

［关键词］互联网金融；监管；法律路径

一、互联网金融发展的背景

随着互联网技术的兴起与迅猛发展，特别是以用户为主的Web2. 0革命的兴起，以及伴随着云计算、社交网络、移动支付、大数据、搜索引擎等发展，互联网技术与思维开启了人类一个全新的时代。互联网以其特有的去中心化、扁平化、自组织的特质，通过激发个人的潜能创造价值并通过网络聚合成群体智慧。尤其是在经济的核心即金融领域，引发了生产要素与互联网技术重新组合和建构，形成了全新的金融业务形态——互联网金融。通过互联网平台创新金融业务形态，体现资金融通、支付与信息中介服务的金融本质，形成有别于传统金融的一种新兴金融业态。

当前，互联网金融业务模式主要有P2P（Peer to Peer Lending）①P2P也叫在线人人贷或者成为点对点贷款。通过P2P借贷平台匹配个人与个人在线匿名借贷的需求，提供有吸引力的利率、债务整合、获得流动性和廉价的多样化选择。See Paul Slattery，“Square pegs in a round hole：SEC regulation of online peer-to-peer lending and CFPB alternative”，Yale Journal on Regulation，Winter 2013，p. 1.、众筹融资（Crowdfunding）②众筹是一种个人、组织或企业（包括初创企业）通过在线门户网站（集资平台）筹集资金，为其业务融资或再融资的方法。它主要有5种类型：捐赠型众筹、预付型或回报型众筹、豁免型众筹、借贷型众筹（包括个人对个人的借贷和个人对企业的借贷）、投资型众筹。FCA只对借贷型众筹和投资型众筹监管。The FCA's regulatory approach to crowdfunding over the internet，and the promotion of non-readily realizable securities by other media，载http：∥www. fca. org. uk/ static/ documents/ policy-statements/ ps14 -04. pdf，最后访问时间：2015年2月28日。、网络贷款、金融网络销售、第三方支付、虚拟货币①虚拟货币是一种不受管制的、数字化的钱，通常是由开发人员发行和管理，只在一个特定的虚拟社区成员之间使用。根据虚拟货币与实体货币及实体经济的兑换关系，将其分为三类：第一类是封闭的虚拟货币，几乎与实体经济没有连接，如游戏中的虚拟货币；第二类是单向货币流的虚拟货币，如Facebook的Facebook Credits虚拟货币；第三类是双向货币流的虚拟货币，如比特币。See European Central Bank，virtual currency schemes，http：∥www. ecb. europa. eu/ pub/ pdf/ other/ virtualcurrencyschemes201210en. pdf，最后访问时间：2015年2月28日。及其他配套服务业务等，而且并不局限于此，随着金融创新动态继续延展范畴。互联网金融秉承互联网精神与思维，融合互联网新技术和金融功能，根植于金融市场之中，创新了金融的服务模式，有利于破除金融抑制，提高了资源配置效率，实现金融的普惠性和民主性。根据中国电子商务研究中心（100EC. CN）监测数据显示，2014年全球众筹交易规模预计达到614. 5亿元，而到2016年，全球众筹融资规模将有望接近2000亿元②2014年全球众筹交易规模预计达到614. 5亿元，中国电子商务研究中心网，载http：∥b2b. toocle. com/ detail - -6195177. html，最后访问时间：2015年2月28日。。

二、我国互联网金融发展存在的问题及监管的必要性

互联网金融根植于金融市场之中，创新了金融的服务模式，有利于破除金融抑制，提高了资源配置效率，实现金融的普惠性和民主性。

但是，一方面，互联网金融作为网络时代下人类的一种金融创新，必然带有人性的恶与人定规则的缺漏，不可避免地具有一定的风险。另一方面，互联网金融仍然体现金融的本质，依然存在着市场风险、法律风险、模式创新风险等方面的问题。对互联网金融而言，尤为重要的、迫在眉睫的是需要通过监管法律制度的制定、完善解决其持续创新与规范发展的问题。金融的创新并非一种无拘无束的创新观，而必须是法律自由下的一种创新观，且只有搁置于法律自由框架下，此种金融创新才具有法律与社会的意义③黎四奇：《我国银行法律制度改革与完善研究》，武汉：武汉大学出版社2013年版，第22页。。

反观我国互联网金融发展，不难看到存在的问题。例如，引领我国互联网金融行业发展的P2P，截至2014年末，风险暴露的平台数量已达到367家：其中2014年新出现问题的平台达275家，是2013年的3. 6倍。仅2014年10月，涉案金额7000余万元的四川铂利亚、牵涉金额2. 8亿元的浙江传奇投资等20余家P2P平台，纷纷陷入关停甚至“跑路”的危机，被称为行业发展史上的“黑色10月”④汤浔芳、王丽娟：《2014年P2P行业十大总结：渐成燎原之势》，载http：∥tech. 163. com/15/0121/09/ AGFL3LCI000915BF. html，最后访问时间：2015年3月28日。。究其原因，无非是P2P平台如何合法规范地经营和保护金融消费者的问题，而不是脱离信息中介平台，而演变为信用平台。其根源正是缺少监管机构针对P2P监管的规则。

根据艾瑞咨询统计，2014年中国权益众筹市场融资总规模达到4. 4亿元。但是，我国股权众筹面临现行的着“非法集资”和在募集过程中面对不特定对象不能超过200人的《证券法》限制。因此，国内众筹在规避这一法律风险时，采取不以现金回馈投资者，而是将投资行为演变为团购、预购行为。同时，一些股权制众筹平台采取成立有限合伙企业的方式（由众筹出资者成立有限合伙企业，再由合伙企业对众筹项目发起者进行投资），但仍然难以摆脱《证券法》规定的“变相公开”之嫌。⑤范文仲等：《互联网金融理论、实践与监管》，北京：中国金融出版社2014年版，第222～223页。虽然中国证券业协会在2014年12月发布了《私募股权众筹融资管理办法（试行）（征求意见稿）》，但对股权投资者的高门槛要求和仅从私募方面作出的过窄的规定引起了广泛争议。

此外，对2014年3月13日，中国人民银行支付结算司发布《关于暂停支付宝公司线下条码（二维码）支付等业务意见的函》，叫停支付宝、腾讯的虚拟信用卡产品、条码（二维码）支付等面对面支付服务。下一步如何监管第三方支付的创新发展，也是亟待解决的问题。

总体上看，我国互联网金融发展在监管方面主要存在如下问题：首先，监管理念落后，监管未能及时跟上互联网金融发展的需要。其次，现行的监管模式和制度，不仅不能满足传统金融业的发展需要，更不能适应互联网金融发展和监管的需求。互联网金融的创新与金融脱媒的加快，使得我国金融业混业经营趋势进一步深化。现行的监管模式与制度，已经无法满足互联网金融发展的需要。最后，法律法规不健全，亟待修订我国法律法规，适应互联网金融的发展。因而，对互联网金融存在的问题，需要通过法律制度层面的建设与完善，把P2P、股权众筹等新型业务形态在内的互联网金融纳入到我国法治金融的轨道，进而能使得互联网金融在有序化、规范化、法治化的道路上取得长足发展。

安全与效率是金融市场上相生相克、无法避免的矛盾，金融法需要在安全与效率两个价值之间寻求共生与平衡，创设一种正义、安全、有序的金融法治社会秩序。加强监管是基于对市场失灵的假设而通过金融法强化对金融市场的干预①冯果、袁康：《社会变迁与金融法的时代品格》，载《当代法学》2014年第2期。。因此，创新与效益必须是安全下的创新与效益。从这个角度来看，尽管金融法律监管是一种压抑了金融效益与增加了社会控制成本的恶，但是这种恶也是一种“以驯服金融风险，保证国家安全，并确保了人们对自己的经济行为有合理预期”的善意之恶，是人类社会越来越依赖于金融体系的时代下必须存在的克服人类理性缺陷的不可或缺之恶②黎四奇：《我国银行法律制度改革与完善研究》，武汉：武汉大学出版社2013年版，第23页。。例如，美国针对互联网金融中的众筹通过制定诸如《促进创企业融资法案》（Jumpstart Our Business Startups Act，即JOBS法案）、并通过监管机构SEC出台相应的实施细则规范众筹的发展。英国金融行为监管局FCA在2014年3月6日，正式发布了《PS14/4—FCA对互联网众筹和基于其他方式发行非随时可变现证券的监管规则》（PS14/4—The FCA's regulatory approach to crowdfunding over the internet and the promotion of non-readily realisable securities by other media），并于2014年4月1日开始正式实施。金融法需要及时回应金融市场的新变化，包括科技进步所带来的市场结构和交易方式的变化③冯果、袁康：《社会变迁与金融法的时代品格》，载《当代法学》2014年第2期。。

2014年我国政府工作报告指出：“促进互联网金融健康发展，完善互联网监管协调机制，密切监测跨境资本流动，守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。”2015年7月18日，中国人民银行等十部委出台了纲领性的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，着手对互联网金融进行规范监管；2015年11月3日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，要规范发展互联网金融。在推行我国金融法治的逻辑下，法律是实施金融监管的基础，对监管者和被监管者具有双向约束作用，也是一个国家监管体系框架稳定运行的前提条件④陈雨露、马勇：《现代金融体系下的中国金融业混业经营：路径、风险与监管体系》，北京：中国人民大学出版社2009年版，第371页。。因此，我国互联网金融监管的必要性基于以下考量：第一，互联网金融虽然具有降低信息不对称和交易成本的优势，但是并未达到理想的市场有效状态。因而还存在着市场的个体非理性行为、集体非理性行为、道德风险等，客观需要对互联网金融加强监管；第二，互联网金融存在着“长尾”风险⑤谢平、邹传伟、刘海二：《互联网金融手册》，北京：中国人民大学出版社2014年版，第214～215页。。因为互联网金融服务了大量的未被传统金融所覆盖的人群，因而会出现不同于传统金融的风险特征，即互联网金融一旦出现风险，对社会的负外部性很大；容易出现金融消费者的非理性、被误导、欺诈等保护问题；第三，互联网金融创新所带来的技术风险，都会造成互联网金融的安全风险、合规风险等问题。总之，金融监管是一种既能补救市场失灵，又能维护金融体系稳健有效运行，进而能提高金融资源配置效率，还能使公共利益不受侵害的合理制度安排。

金融法需要及时构建新型金融市场的法律制度体系，填补法律漏洞，为整个金融市场提供有效的制度供给，将发育并不完全的市场以及非正规金融纳入到法律规制的框架内，以确保金融市场的全面有序发展①冯果、袁康：《社会变迁与金融法的时代品格》，载《当代法学》2014年第2期。。鉴于我国互联网金融存在的问题及其创新等特点，结合国际金融危机之后的监管理念和方法，通过金融监管法律制度的路径，下述将从不同的阶段对我国互联网金融实行目标监管模式，强化功能监管、协调监管和金融消费者保护三位一体，修订和完善我国相关的法律等三个方面进行阐述。

三、我国对互联网金融监管适宜实行目标监管模式

目标监管模式是英国经济学家泰勒（Michael Taylor）在1995年提出来的理论，也被称为双峰理论。泰勒认为金融监管的目标应该是两个：一类监管机构通过审慎监管，维护金融体系的安全和稳健，防范系统性风险；另一类的监管机构实施行为监管，纠正投机、欺诈和不公平交易行为，保护金融消费者的利益②Michael Taylor.“Twin Peaks：A Regulatory Structure for the New Centry”，Center for the Study of Financial Innovation，1995（12），pp.2 -12.。因此，目标监管模式的内涵包括了两类机构和两个目标。两类机构是指，通过审慎监管维护整个金融体系稳定的机构和通过行为监管保护消费者权益的机构；两个目标，即金融稳定和消费者保护。从长远来看，两者目标是相互一致的。目标监管相对于其他监管模式，其优点主要体现在以下方面：其一，缓和两大监管目标——维护金融系统安全稳健和消费者保护的内在矛盾；其二，监管机构各司其职，不存在功能重叠；其三，行为监管机构可以给予消费者特别是零售消费者充分的保护，同时确保信息透明度和市场操守③张晓朴：《金融监管体制选择：国际比较、良好原则与借鉴》，载《中国银监会工作论文》2011年第7期。。

笔者主张对我国互联网金融监管实行目标监管模式，是基于微观和宏观两方面因素的考量。

从互联网金融发展的微观层面上来说，基于以下方面原因：

其一，目标监管模式契合我国互联网金融发展的内在规律。由于互联网金融的创新及发展，互联网金融将场内和场外市场交易打通，线下的“一对一”模式通过互联网平台变成了公开模式，私募与公募、场内与场外、金融机构与非金融机构乃至批发市场与零售市场的概念变得越来越模糊。互联网金融的发展充分体现了大融合、大混业、大金融的趋势④杨东：《互联网金融监管体制探析》，载《中国金融》2014年第8期。。我国互联网金融的创新、发展、不断打破行业界限的混业趋势，而且随着其自身的创新风险、技术风险、长尾风险、金融系统风险等问题的涌现，并对监管提出了新的更高需求。而我国央行等十部门出台的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，监管模式依然是传统的分业监管模式。传统的分业监管模式已经无法解决互联网金融混业经营的问题：造成无人监管或者监管过度、监管的标准不一致、监管协调成本高，更难以有效地防范互联网金融所带来的系统性风险问题。对功能监管而言，依然存在着不能有效地防范系统性风险的问题。而目标监管模式的优点恰好能解决这方面的问题，更能契合互联网金融发展内在的需要。

其二，目标监管模式的国际前沿实践，证明了其对互联网金融监管的有效性。金融危机之后，监管理念的发展与变化，国际上实行在目标监管模式下对互联网金融监管。2008年金融危机之后，世界各国纷纷对金融监管理念和监管法律制度进行了反思、修正。金融危机必定会反弹性地激发立法创新，这是金融监管法律制度发展中的一条铁规律⑤黎四奇：《对后危机时代影子银行监管的冷思考》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2014年第8期。。英国制定并颁布了《2012年金融服务法》（Financial Services Act 2012），废除了金融服务局（FSA）统领下的单一监管体制，代之以“准双峰”模式。具体来说，在英格兰银行之下新设金融政策委员会（Financial Policy Committee，FPC），作为宏观审慎监管机构，负责监控和应对系统风险；新设审慎监管机构PRA（Prudential Regulation Authority），作为英格兰银行的子公司，负责对各类金融机构进行审慎监管；将剥离审慎监管职能后的FSA更名为FCA（Financial Conduct Authority），负责监管各类金融机构的业务行为，促进金融市场竞争，并保护消费者。换言之，FSA的审慎监管职能和行为监管职能将分别由PRA和FCA承继，而后两者在与宏观审慎监管有关的方面都将接受金融政策委员会的指导①廖凡：《理论突破与机制创新：英国金融消费者保护的晚近发展及其启示》，载《社会科学》2013年第8期。。针对英国的互联网金融的发展，FCA在2014年3月6日，正式发布了《PS14/4—FCA对互联网众筹和基于其他方式发行非随时可变现证券的监管规则》，并于2014年4月1日开始正式实施。美国吸收了“双峰”型（即目标型）的设计理念，在2010年出台了《多德——弗兰克法案》，成立消费者金融保护局。对原有的“伞”式的金融监管模式进行了改革，由市场稳定监管者（美联储）充当“伞＋双峰”的“伞骨”，审慎金融监管局和商业行为监管局这两个机构充当“双峰”来执行目标监管职能，同时还保留其自身特点的监管机构②钟震、董小君：《双峰型监管模式的现状、思路和挑战》，载《宏观经济研究》2013年第2期。。美国在这种目标监管模式的理念架构下，对本国的P2P的监管目前主要由美国证券交易委员会监管。为了适应股权众筹融资的市场需求，美国在2012年颁布了《促进创企业融资法案》（Jumpstart Our Business Startups Act，即JOBS法案），并由美国证券交易委员会制定详细的实施规则，并进行监管。在目标监管模式下，不仅互联网金融得到有效的发展，而且其系统性风险得到有效防范和金融消费者获得有力保护。例如在2014年，英国的P2P借贷行业的发展势头良好：P2P借贷市场业务的多样化、自由而规范、竞争激烈导致创新不断，重视投资人保护、极低的违约率和坏账率，这得益于在目标监管模式下政府监管政策及时、到位和灵活③零壹研究院：《中国P2P借贷服务行业白皮书2015》，北京：东方出版社2015年版，第38页。。在2014年英国P2P借贷市场总值达12亿英镑④慕楚：《2014年英国P2P借贷市场总值达12亿英镑》，载http：∥www. mpaypass. com. cn/ news/201502/03163850. html，最后访问时间：2015年3月28日。。

从我国金融业的发展宏观层面来说：客观需要建立目标监管模式的大金融监管，而互联网金融实行目标监管恰能镶嵌于金融业内在的大发展。

大背景下，我国金融业混业发展的趋势不可逆转。目前，我国金融业组织形式的现状是分业监管下的混业发展趋势，即过时的分业与不成熟的混业。从国际金融市场一体化发展和互联网技术的发展使得金融产品进入的壁垒大大降低的背景下，结合我国金融业改革的终极目标，我国金融业混业发展的趋势不可逆转⑤陈雨露、马勇：《现代金融体系下的中国金融业混业经营：路径、风险与监管体系》，北京：中国人民大学出版社2009年版，第130～140页。。这对我国传统的分业监管模式带来了重大的挑战。尤其是2008年国际金融危机以后，随着金融创新和国际化程度的进程，金融监管模式也需要转变。互联网金融产生与发展，更是体现了混业经营的局面，通过互联网把银行、证券、保险、投资理财等业务全都整合起来。最近，中央在十三五规划建议中，提出加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合我国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖。因此，我国金融监管所面临的目标，即宏观审慎监管与市场行为监管将是未来监管模式改革指引的方向，因而一个本土化的“双峰”监管模式应是现实的选择⑥于永宁：《后危机时代的金融监管变革之道》，北京：法律出版社2013年版，第190～191页。。互联网的目标监管模式既能满足于互联网金融的内在发展，又能符合我国金融业发展大的历史潮流，融入并顺应蓬勃发展。

因而，应对我国互联网金融监管的模式进行重构。可以由国务院直接设立我国金融监督管理委员会，下设两个机构：一是央行、财政部为主体构成的金融审慎监管局。主要负责宏观审慎监管，负责监控和应对系统风险。对互联网金融进行宏观的监管和监测，将互联网金融的融资总额纳入到整个金融行业的社会融资总额，对危及金融稳定和安全的系统性风险，有权要求互联网金融平台报送指定的有关数据报表。利用互联网金融创新的特点，运用大数据等技术从宏观上防范互联网金融的系统性风险，并防范利用互联网金融平台进行洗钱危害活动。二是由证券会、银监会、保监会等相关机构构成的金融行为监管局。负责对互联网金融市场行为的监管，负责监管各类互联网金融机构的业务行为，促进金融市场公平、合理的竞争，始终维护金融消费者的权益。有了统一的金融行为监管局，就可以不再像传统金融体制那样，分不清是谁的监管责任；能高效制定出互联网金融监管规则（无论是P2P还是众筹），进行监督检查规范互联网金融市场行为，制定金融消费者保护措施，确保互联网金融市场的透明度。我国的金融审慎监管局和金融行为监管局并对金融监督管理委员会负责，并由金融监督管理委员会协调二者监管。

如此一来，我国采用目标监管模式，不仅可以适应传统金融行业混业发展的长远要求，更能克服互联网金融在创新发展过程中传统的机构监管以及分业的监管的弊端：互联网金融创新分不清该由哪个部门监管，各个部门互相推诿，导致无法进行有效的监管，影响互联网金融行业的发展。而且，互联网金融是一个不断创新的发展的历史进程，目标监管模式具有的内在优越性与延展性，能包容、适应、规范和保障互联网金融的长远发展。

四、对互联网金融应强化功能监管、协调监管和金融消费者保护

对互联网金融监管不是一蹴而就的，而是有一个逐步推进的过程。因此，从中期发展来看，当互联网金融创新发展使得其法律属性界定成为难题的时候，机构监管无力监管；而且互联网金融发展推动金融业的混业发展，功能监管就体现出了自身的优点。

功能监管是美国学者莫顿（Robert Merton）等人提出的理论：金融监管是一种依据金融体系的基本功能来设计监管体制。它根据经营业务的性质来划分，实现相同的业务受到相同的监管，因而能实现跨产品、跨机构、跨市场协调的监管，使金融监管更具连续性和一致性①Robert Merton，“A Fucnction Perspective of Financial Intermedition”，Financial Management，Vol. 24，No. 2，1995，pp. 23 -24.。互联网金融业务具有互联网行业和金融业两个行业的共同特征，交叉广、参与主体来源复杂，普遍存在跨领域经营的情况，因此单一的主体监管和机构监管已经难以满足监管要求②芮晓武、刘烈宏：《中国互联网金融发展报告（2014）》，北京：社会科学文献出版社2014年版，第258页。。因此，对我国互联网金融监管按照经营业务的性质来划分监管对象的金融监管模式即功能监管。功能监管的核心是根据互联网金融的业务和风险来实施监管。互联网金融机构如果实现了类似于传统金融的功能，就应该接受与传统金融相同的监管；不同的互联网金融机构如果从事了相同的业务，产生了相同的风险，就应该受到相同的监管③谢平、邹传伟、刘海二：《互联网金融手册》，北京：中国人民大学出版社2014年版，第215页。。对互联网金融进行功能监管的优势在于功能监管的专业性、公平性、一致性和效率性，其核心是针对互联网金融的业务和风险来设定监管的。

对互联网金融进行功能监管，仍然会存在一些问题：功能监管缺少对系统性风险的有效监管，因而难以实现良好的审慎监管目标。因为功能监管仅仅关注的是互联网金融特定的各种业务和产品，而不是机构本身，所以就难以完整地获得一家互联网金融机构的所有业务和风险信息；在互联网金融的创新型产品出现后，很难界定其监管范围。互联网金融的监管的主体分工也不够清晰，对互联网金融交叉性的产品，也未能明确该由哪个部门来管理。此外，还会导致监管成本增加、监管效率低下等问题。而互联网具有跨地域、跨行业、跨时空的无边界特点，互联网上运行的金融业务也相应增加了交易的瞬时性、跨界性和关联性。互联网金融的监管首先关注金融行为的本质属性④陈小慧：《王岩岫：互联网金融监管八大建议》，载《大众理财》2015年第2期。。因此，针对互联网金融监管，从中期发展来看，应该在以功能监管为主的前提下，加强协同监管。例如互联网金融涉及的是存贷款业务，那么就由银监会按照存款类的机构来监管。互联网金融的产品是通过互联网设计的，其很容易形成跨界产品，当功能监管不足时，就应该强化协同监管。如此一来，根据互联网金融的功能确定相应的监管机构，又通过有效的监管协调，控制风险传染和扩散，形成一个以功能划分的专业分工又是统一协调的互联网金融监管体系。可行的路径是，应该由人民银行牵头，银监会、证监会、保监会三大金融监管机构有效配合，建立互联网金融监管协调机制。在此基础上，既要加强不同行业的监管部门的横向监管协调，又要强化全国与地方的纵向的监管协调，针对互联网金融运行的特点，实现互联网金融监管的无缝对接。

在2008年金融危机之后，欧美主要发达国家对危机反思的结果就是加强金融消费者的保护，维护金融活动中相对处于弱势的一方，尤其是那些缺少专业投资知识的自然人投资者。美国对危机进行了反思，之后制定出了《多德——弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，成立了美国金融消费者保护局，以改变欺诈和不公平所带来的对金融体系的危害。在面对互联网金融的创新，美国对众筹、P2P等业务，制定法规进行监管的出发点依然体现出以保护投资者为核心理念。英国金融行为监管局FCA对众筹监管的规则中就明确地指出此监管办法所要实现的目标就是适度保障消费者，并从消费者利益出发，促进有效竞争。法国生效的众筹监管法案，同样坚持的是保护客户和信息的透明度的理念。随着互联网技术的发展，金融创新能力大幅提高，但投资者与经营者之间的差距加大，不透明的信息和投资者经验的欠缺以及固守传统的监管规则，既不能适应金融创新的发展，也不利于投资者保护。因此，对我国互联网金融的消费者保护，一方面通过制定相应的监管规则：建立以信息披露制度为核心，确立合格投资者制度，设计投资者纠纷解决和赔偿规则；另一方面，建立金融消费者教育制度。通过对消费者进行有针对性的互联网金融消费的教育，提高互联网金融消费者的风险意识、投资意识、维权意识和自我保护的能力。

五、现阶段我国相关法律的修订和完善

目前，我国互联网金融发展正处于一个起步与发展的关键时期。我国金融法律制度现状，要求摆脱金融抑制掣肘而转型为能够为符合金融深化要求的现代法律体系。现阶段对互联网金融的监管存在着监管空白或者模糊不清的问题。而世界上主要金融创新和监管国家，例如美国、英国、意大利、法国、新西兰等国通过国家立法给予互联网金融中的众筹合法的地位，德国等国家主要依靠现有规则进行调整。典型的例子是英国在目标监管模式下，FCA通过《PS14/4—FCA对互联网众筹和基于其他方式发行非随时可变现证券的监管规则》，详细规定了众筹、P2P等产品的监管规则，正式承担了对互联网金融监管的职责。总体而言，美国、欧盟等国家通过制定法律或者修改法律，完善法律制度的供给，保障和规范诸如众筹、P2P等互联网金融的发展。

因此，要在我国现有的法律基础上，修订、补充、完善互联网金融发展相关的基础性法律和相关制度的规定，通过法律来明确互联网金融机构的法律地位、权利、义务、责任及应遵守的监管规则。在现阶段，我们可以借鉴美国的做法，在现有的立法基础上进行修订、补充、完善，通过行为监管保护消费者，以适应互联网金融的发展和监管要求。例如对我国现行的《证券法》关于证券的定义与范围进行修改，可以把互联网金融中诸如众筹甚至P2P等活动纳入其监管范围。美国关于证券的定义，在80多年的历史中就修改了30多次。修改总的趋势是，证券的定义在外延上越来越宽泛，除详细列举具体证券品种外，还以非常弹性的“投资合同”兜底，除明确列举的少数品种被豁免外，都需要适用证券法的规范①肖钢：《证券法的法理与逻辑》，载http：∥www. csrc. gov. cn/ pub/ newsite/ tzzbh1/ tbgzdt/ tbgzyw/201312/ t20131218_240026. html，最后访问时间：2015年3月28日。。而通过Howey案例总结了证券的四要素标准，即“豪威”案实质上阐述了一种四要素的标准：《证券法》目的下的投资合同指符合以下标准的合同、交易或计划，某人将其金钱投资于一个共同企业，仅来自发起人或第三方之努力，被诱导预期利润②［美］路易斯·罗思、乔尔·塞里格曼，张路等译：《美国证券监管法基础》，北京：法律出版社2008年版，第203页。。如果一项资产符合这四个要素，那就是证券。美国《证券法》因为对证券的宽泛定义的做法，使得它能把新生事物纳入到证券监管的范围之内，最明显的例证就是把P2P按证券的功能纳入到证券监管机构的监管范围。英国把P2P纳入到众筹监管范围。因此，对我国诸如众筹等的互联网金融的监管，在现有的立法基础上，当务之急是对现行的《证券法》《公司法》《合伙企业法》《刑法》等相关的法规进行修订，对互联网金融业务进行行为监管，进而保护金融消费者权益，防范互联网金融系统性风险：

第一，扩大《证券法》中证券的定义，把股权众筹纳入到证券法的范围之中，并修改其条款加大投资者保护。修改公开向特定对象发行证券累计不超过200人的规定，允许向不特定对象或者特定对象公开发行证券可以超过200人，为股权众筹的发展留下空间。在众筹中出资股东可能会突破《公司法》《合伙企业法》中的规定，应该修改其相关条款，放宽股权或者出资份额持有人的人数：允许成立股份有限公司的股东人数可以超过200人，成立有限合伙企业的股东人数可以超过50人；修改《刑法》中非法集资的规定，把股权众筹从中解套出来。虽然，我国证券业协会公布了《私募股权众筹融资管理办法（试行）（征求意见稿）》，但是应该通过上位法的修改，规定小额的公募股权众筹豁免制度、私募发行合格投资者等制度，并增加保护投资者条款，建立投资者教育与纠纷解决制度，突破其现行不合理的规定，为众筹行业的合规发展提供法律制度的供给与保障。

第二，按照保护金融消费者权益和防范系统性风险的价值理念，针对P2P在监管立法上的缺失，尽快出台《放贷人条例》，对P2P网贷平台、第三方资金托管、征信体系等问题作出明确的规定；或者修改现有的法律规定，例如基准贷款利率的4倍上限和非法吸收公众存款的边界。目前，实践中并未对非法集资活动融资形式进行区分，可能导致打击面过大①闵钐、朱亮：《非法集资类案件实证研究——以江苏省S市数据为基础》，载《中国刑事法杂志》2013年第1期。。对于那些非法集资风险巨大的P2P网贷商业模式，应当坚决打击；对于典型的P2P网贷模式，则应当通过监管法规豁免，允许其在风险可控的情况下得以健康发展②彭冰：《P2P网贷与非法集资》，载《金融监管研究》2014年第6期。。将P2P网贷纳入了金融监管的视野，能使P2P在现有的法律体系下有法可依，实现其真正的价值。最终能对P2P通过行为监管，保护P2P投资者的利益，防范系统性风险。对第三方支付尽快出台《支付机构互联网业务管理办法》等，规范第三方支付，解决新型如虚拟信用卡产品、条码（二维码）支付等监管问题。出台相应的《虚拟货币监管条例》，既能规避如比特币等虚拟货币的系统性风险，又能发挥虚拟货币自身互联网时代的价值，保护投资者的利益。此外，长远的发展，亟待完善《消费者权益保护法》或者出台《金融消费者保护法》。总之，在我国互联网金融的快速发展过程中，对我国现行的法律法规进行相应的修订、补充、完善，注重互联网金融的功能监管与金融消费者保护，最终形成以消费者保护与系统性风险防范的目标监管模式。

六、结 论

我国互联网金融的发展方兴未艾、前景广阔，在发展中也存在着技术创新风险、系统性金融风险、市场风险、模式创新等风险，面临法律制度供给不足、监管不到位等重要问题。在遵循金融法治追求金融安全与效率的平衡之下，借鉴美、英、欧盟等各国的互联网金融监管的立法与实践经验，建议通过以目标监管模式为最终监管模式，中期的功能监管、协调监管、金融消费者保护三位一体和现阶段的法律法规修订与完善等法律路径，对我国互联网金融进行监管，抑制金融风险。诚然，世界各国都是根据自身的互联网金融发展和自身的法律框架寻求法律监管，我国互联网金融监管的路径选择和制度建构，也将是一个动态的发展过程，值得继续探讨。

［责任编辑 李晶晶 责任校对 王治国］

【新闻传播学】

［基金项目］国家社会科学基金《国际关系与国际法跨学科研究》（批准号：15BFX183）；厦门大学“中央高校基本科研业务费专项资金资助”（批准号：20720151038）。

［作者简介］何剑锋（1976—），男，陕西彬县人，厦门大学法学院博士生，西藏民族大学法学院讲师，主要从事经济法、民族法等研究。

［收稿日期］2015 -05 -06

［中图分类号］D9

［文献标识码］A

［文章编号］1000 -5072（2016）01 -0058 -08