贫困地区金融支持扶贫开发模式研究

摘 要 产业扶贫是实现贫困人口脱贫致富的重要手段，是精准扶贫的核心内容和本质要求。贫困地区要“拔穷根”“换穷业”，必须加大产业扶贫力度，创新金融扶贫模式、强化金融支持，破除金融服务不足、贷款难、贷款贵的问题。本文通过对湖南麻阳金融支持产业开发成功经验的研究分析，提出了优化金融扶贫模式，构建金融支持扶贫长效机制的措施。

关键词 湖南麻阳金融 产业扶贫 模式

改革开放以来，国家强力实施扶贫开发，通过一系列的政策、措施，扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就。但是，全国仍有5575万农村贫困人口，[1]脱贫攻坚形势仍然十分严峻。近年来，各地积极探索扶贫开发的有效方法，广泛推行“金融+扶贫开发”模式，金融扶贫工作取得了一定成效，但金融精准扶贫工作还十分滞后。据统计，建档立卡贫困户中有信贷需求的约1000万户，信贷需求规模约3000亿

元，而2014年扶贫小额信贷实际只覆盖了62万户，只占有信贷贫困户的6.2%。[2]创新金融扶贫手段和方法，升级“金融+扶贫开发”模式，充分发挥金融扶贫的能动性，无疑对于打赢扶贫攻坚战、建成基本小康社会具有十分重要的意义。

一、问题的提出：金融对扶贫开发支持不足

金融对扶贫产业开发具有极其重要的作用。近年来，我国在加大金融信贷支持贫困地区、贫困农户方面，取得了些许成效，但总体来讲尚在探索、总结和推广之中。特别是受金融机制、贫困农户信用、贷款渠道等因素制约，金融资本很难进入扶贫领域，贫困农户一直存在“贷款难、贷款贵”的问题，金融对扶贫开发的支持力度、广度和效果还十分有限。

第一，对产业发展支持不足。贫困农户发展产业普遍存在生产分散、产出率低、抵御风险能力弱等问题，少数贫困村在农村能人和扶贫经济组织的带动下形成了一定的产业发展，但也都局限于家禽养殖、果木种植等传统种养产业，发展农产品加工、形成特色和规模的少。面对这些问题，金融机构不敢、也不愿意将资本投入到扶贫领域，一定程度上制约了农村金融扶贫业务的拓展。以麻阳为例，在2010～2012年间，麻阳涉农贷款余额分别为13.16亿元、13.23亿元、13.04亿元，增速为1.03%、0.56%、-1.47%，[3]涉农贷款增长缓慢，甚至呈现萎缩态势。

第二，风险防控机制不完善。农业是弱质产业，自然风险大、市场风险高，贫困农户的贷款具有高风险、低收益特征，一旦出现亏损，往往无力及时归还贷款，这就需要构建政府、市场、农户三者关联的风险防控机制。从目前各地的实际情况来看，金融扶贫的风控机制还不完善，主要表现在三个方面：一是风险分担机制不完善。保险机构几乎没有涉足扶贫贷款领域，涉农保险业务十分滞后。二是风险补偿资金匮乏。各地为防控贫困农户信贷风险，设立了一定的风险补偿资金，但从风险补偿金初始规模和构成来看，均存在风险资金少、资金构成单一等问题。三是商业银行的市场竞争削弱银行参与信贷扶贫的积极性。在商业银行竞争日趋激烈的背景下，金融机构内部考核变得更加严格，加之贷款终身责任制的建立，不良贷款容忍度较低等诸多因素影响，银行对贷款盈利能力、风险防控门槛设置相对较高。

第三，政策法律障碍比较明显。一是国家、省级对财政扶贫资金的用途有明确的规定，各专项资金分散至各部门，资金管理“政出多门”，管理分散，效益低下，[4]且审计考核程序严格，很难形成资金合理。二是人民银行的支农再贷款政策规定贷款期限过短，且贷款利率、台账审核、利润增速等方面要求严苛，在商业银行本身不缺资金的前提下，激发不了放贷动力，导致出现农村产业发展资金需求大与有钱贷不出的矛盾。三是对农民自发创设的互助资金组织，金融监管部门审批门槛较高，难以获得经营许可，不敢放心大胆为农户贷款进行担保或者风险补偿。四是对涉农抵押物，《物权法》第184条规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。比如，麻阳开展了农村产权确权登记改革试点，因《物权法》的禁止性规定，发放的农村产权登记证只能成为农民手中的一纸空文，很难实现抵押贷款、资源变现的改革目标。

第四，金融专业人才严重缺乏。金融专业人才的缺乏已成为制约金融产业扶贫工作开展的主要因素。以麻阳为例，从政府层面来看，县政府分管领导到主管部门、再到乡镇，均没有从事过金融工作的专业人才。从金融产业扶贫机构来看，金融扶贫人才队伍多数为兼职人员，且普遍年龄偏大，学历较低，人才结构严重不合理，十分不利于金融扶贫工作深入开展。

二、路径的探索：以信用为基础创新金融扶贫模式

湖南麻阳县位于湖南省西部，是全国五个单一苗族自治县之一，2011年被列为武陵山片区区域发展与扶贫攻坚试点县，属湖南省扶贫开发工作重点县、革命老区县、全国农村信用体系建设试验区。面对金融扶贫开发中的问题，该县大力推进农村信用体系建设，以信用建设为基础，开展“金融+产业”扶贫模式，有效促进了精准扶贫工作。

（一）麻阳金融扶贫的运行模式及激励机制

通过创新扶贫信贷模式，强化工作保障，弥补了信用市场的外部性，减少了交易成本，促进了金融供需的有效结合。

第一，创新扶贫信贷模式，构建金融扶贫新体系。麻阳为解决贫困农户“贷款难、贷款贵”的问题，对贫困农户贷款程序进行优化再造，创新了以“一授二免三优惠四防控”为主要特征的扶贫小额信贷模式，[5]“一授”即评级授信机制（表1），该机制将诚信评价、人均纯收入和家庭劳动力作为贫困农户评级的三项指标，按照7︰2︰1的比例设定分值，对贫困农户评定等级；“二免”即实行免担保免抵押贷款，根据贫困农户评定的等级，给予1万～5万元无需抵押担保的贷款授信；“三优惠”即实行贷款期限、利率和贴息优惠；“四防控”即风险防控。由县政府、扶贫部门出资建立1000万元贫困农户小额信贷风险补偿资金，用于化解风险，增强银行资本投入扶贫开发信心。这一创新性做法得到了国家、湖南省、怀化市高度肯定，并在全国推广，基本做法被吸纳进《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（第五条和第十九条），湖南《省政府通报》2015年第28期专门推介。

第二，强化工作保障措施，搭建脱贫致富新平台。一是强化组织领导。为确保金融扶贫推进有力、有效，麻阳在县级层面成立了县金融产业扶贫工作领导小组和县扶贫金融服务中心，在乡镇成立了乡两级金融产业扶贫工作领导小组和乡产业扶贫金融服务中心，在村级成立了村产业扶贫金融服务站，县金融产业扶贫领导小组统揽全县金融扶贫工作，村产业扶贫金融服务站直接连接农户。截至2015年底，麻阳共设立18家服务中心，221个服务站，覆盖所有乡镇和行政村。二是强化监督制约。麻阳以大数据为支撑，借助“互联网+”技术，构建了“互联网+监督”平台，将全县8.64万贫困人口按户进行登记汇总，建立了贫困人口数据库。通过数据比对、快捷高效受理机制，迅速发现漏报贫困户，准确甄别不符合条件对象，并依托平台对产业扶持、异地搬迁、教育帮扶、生态补偿、社保兜底等相关资金与项目进行监督，防止扶贫资金跑冒滴漏、索拿卡要。并对扶贫实施部门进行再监督，防止干部欺上瞒下、弄虚作假，玩数字游戏，搞数字脱贫。

第三，建立利益连接机制，形成扶贫开发新思路。麻阳坚持“资金跟着穷人走，穷人跟着能人走，能人跟着产业项目走，产业项目跟着市场走”的“四跟四走”产业发展方式，[6]以106个贫困村为重点，坚持以市场机制为导向，以尊重农户的自主选择权为前提，引进扶贫经济组织，建立起贫困农户与新型农业经营主体的利益联结机制，形成了三种扶贫产业开发模式：一是直接帮扶模式；二是委托帮扶模式；三是股份合作模式。

第四，建立扶贫激励机制，凝聚扶贫攻坚新合力。麻阳出台了《扶贫经济组织管理办法》，银行和扶贫部门根据扶贫经济组织开展扶贫帮扶的效果，实行增加授信额度或贴息奖励政策。例如，对生产带动性经济组织，在贴息总额内按其带动贫困农户稳定增收总额（包括入股分红和务工收入）的10%给予贴息奖励；对劳务带动型扶贫经济组织，在贴息总额内按其带动贫困农户稳定增收总额的5﹪给予贴息奖励，这一措施，极大地提高了扶贫经济组织的积极性。同时，将金融产业扶贫纳入乡镇绩效考核内容，对到期贷款收回率98%以上的乡镇、村，按产业扶贫贷款投放量2%的标准给予奖励；对不能完成目标任务的乡镇、村，取消单位和相关人员评先评优资格和绩效奖励；对年内到期贷款收回率连续3个月低于98%的乡镇、村，暂停该项贷款业务，风险补偿后组织清收，合格后继续贷款。[7]

（二）麻阳金融扶贫的实施效果

通过对金融扶贫模式的创新，金融扶贫的供给能力快速增长。贫困农户人口数量大幅减少，涉农贷款逐年增加，农村金融的潜在需求转变为有效需求，扶贫攻坚取得了显著成效。

第一，减少了贫困人口数量。通过实施以“一授二免三优惠四防控”为特征的小额信贷，增强了商业银行对贫困农户信贷的信心，贫困农户产业得以快速发展，农村居民收入逐年增减，全县贫困人口数量由2012年的10.3万人，减少到2015年的5.29万人。

第二，扩大了新型经营主体规模。在金融的强力支持下，麻阳农村新型经营主体发育生长迅速，挑起农业生产和贫困人口脱贫的大梁。龙头企业由2012年的11个增加到2015年的19个，增幅达72.7%，农民专业合作社由2012年的111个增加至2015年的 371个，增幅达234% 。由此可见，金融机构通过支持龙头企业和专业合作社发展，拓宽了优势产业及扶贫经济组织的融资渠道，极大地推动了贫困地区产业发展和贫困农户脱贫步伐。

第三，减少了农村不良贷款率。村产业扶贫金融服务站中介功能的发挥在较大程度上缓解了信息不对称农民，减少了银行客户甄别阶段的逆向选择和农民贷款使用的道德风险。麻阳创新小额信贷模式后，贫困农户违约行为得到了有效遏制，贷款回收状况得到了较大程度的改善。一些农民甚至主动偿还了历史上遗留下来的呆账贷款。截至2015年末，全县产业扶贫金融服务中心协助金融机构累计收回不良贷款0.88亿元。

第四，推动了农业产业快速发展。产业扶贫在小额信贷的强力支持下，将农村的土地、劳动力优势与企业的资源优势有机结合起来，迅速推进农业产业转型和产业发展。麻阳柑桔、瓜菜、养殖三大支柱产业稳步增长，2015年完成农林牧渔业总产值24.39亿元，比上年增长3.91%，[8]特别是柑桔、黄桃、猕猴桃等特色农产品声誉不断扩大，麻阳先后获得“水果之乡” “冰糖橙之乡”的美誉。

三、借鉴与启示：金融产业扶贫需要精准发力、综合施策

针对金融产业扶贫实践中存在的问题和瓶颈制约，麻阳大胆创新、精准发力、综合施策，推动了金融产业扶贫不断成熟和发展壮大，给贫困地区金融扶贫工作带来了很好的借鉴与启示。

第一，要以发展产业为中心促进会金融扶贫良性循环。从国家层面来说，要加大对贫困地区政策、项目、资金倾斜力度，特别是加大贫困地区水利工程、林业工程、扶贫开发工程等涉农项目建设力度。从地方层面来说，要加快农业产业结构调整，加快农村土地流转，促进农业规模化、集约化生产，培育壮大农业产业化龙头企业和农民专业合作组织，通过建基地、统一生产管理、签订购销合同、提供技术服务等方式将分散农户紧密联系和充分带动起来，结成利益共同体。

第二，要以信用担保为抓手推动扶贫信贷扩面增量。一要建立政府控股性融资担保平台。建立由政府控股、民资参股的混合所有制扶贫融资担保机构，按照“政府引导、布本运作、独立核定、自负盈亏”的原则，保证一定比例的扶贫担保业务规模。二要积极发展农村信用协会。引导产业大户在自愿基础上注册成立信用协会，由每位协会会员交纳一定的信用保证金，作为融资担保基金，银行按5～10倍的比例为担保基金授信贷款额度，给协会成员发放贷款。三要创新贷款担保方式。鼓励金融机构根据贫困地区农业发展情况和农村经济特点，进一步扩大农户和农业企业申请贷款可用于担保的财产范围，探索发展大型农用生产设备、土地承包经营权、林权、宅基地、水域滩涂使用权抵押贷款，规范发展应收账款、股权、仓单、存单等权利质押贷款。

第三，要以风险防控为重点实现扶贫信贷可持续发展。一要扩大风险补偿资金规模。国家要加大对贫困地区金融扶贫支持力度，以撬动更多的扶贫贷款支持贫困地区扶贫产业发展。以麻阳为例，按照1∶5的杠杆比例，如果将风险补偿资金规模扩大至5000万，则能撬动银行2.5亿元的信贷资金投入，就能基本满足该县扶贫产业信贷需求，带动贫困农户脱贫致富。二要加大对扶贫贷款不良债务化解力度。对金融机构用于支持产业扶贫而产生的不良贷款，国家应允许免计不良范围，同时不良债务由国家安排财政专项资金进行化解。三要完善农业保险政策。建立小额信贷保证保险机制，由借款人、贷款人和保险公司三方协商在贷款时给予保险可通过增强政府风险防控资金池的功效，拿出部分资金作保费，引导保险业嵌入金融产业扶贫，进一步提升农业产业的风险防控能力。

第四，要以完善制度为基础增强金融机构扶贫动力。一要加强政府引导。要建立健全以政府投入为主导的多元扶贫投入机制，充分发挥财政资金的杠杆作用，撬动金融资本、社会资本集聚扶贫攻坚、实现财政扶贫与金融扶贫有效对接。要做好扶贫开发项目的优化整合、信息发布和资金投入，引导金融机构准确把握产业扶贫的政策需求，及时跟进，创造适合贫困地区、贫困人口需要的金融产品和服务方式，积极发展普惠金融。要支持开展评级授信，协助银行清收不良贷款清收，加大诚信教育宣传，营造良好的金融生态环境。二要坚持正面激励。探索建立地方财政涉农存款与扶贫贷款发放挂钩的政策，以充实为产业扶贫做出贡献银行的存款余额。制定基层支行小额信贷工作考核管理办法，科学划定基层信贷员的责任，对不是个人违规放贷而造成的贷款损失，实行免责。地方财政及上级银行要安排一定资金对基层工作人员进行奖励，调动其放贷的积极性。三要强化硬性约束。对贫困地区，应科学设置银行业金融机构吸收当地存款和支援当地扶贫开发贷款的比例，要求商业银行在不违背安全性、流动性、盈利性的基本经营原则上，承担其应尽的社会责任，保证一定比例的信贷资金流向贫困农村，并纳入考核，形成硬性约束，强化银行业参与扶贫开发的责任。

第五，要以强化保障为支撑优化法律政策和人才环境。一方面，要修订完善相关法律政策。国家应加快建立农村抵押资产处置机制，对农民承包地经营权、集体经济股份、农民住房财产权抵押、担保权的具体实现，出台细则，对操作流程予以固化。对国家、省里下拨的财政扶贫资金，应允许地方政府在不改变扶贫的大原则下，整合用于扶贫贷款担保或风险补偿，以发挥扶贫资金的整体联动效应。要加强对民间融资的规范，降低农民互助性质的金融组织审批门槛，鼓励社会资本投入农村扶贫产业。另一方面，要着力强化人才支撑。贫困地区要强化本地人才金融业务知识培训，积极争取优秀金融人才来当地挂职交流，推动金融改革发展。要探索建立领导干部到金融机构挂职锻炼的机制。要面向社会和公务员系统为政府投融资公司广泛引进管理人才和专业技术人才，努力建设适应发展需要的政府投融资公司人才队伍。

（作者单位为怀化学院马克思主义学院）

[作者简介：陈朝霞（1971—），女，湖南怀化人，怀化学院马克思主义学院副教授，从事高校思想政治理论课教学，研究方向：思想政治问题。]

参考文献

[1] 国家统计局.2015年国民经济和社会发展统计公报[DB/OL].国家统计网站，2016-02-09.

[2] 梅佳.创新“金融+”助力精准扶贫——贺州市探索“金融+”精准扶贫模式的实证研究[J].广西经济，2016（4）.

[3] 谌孙武.欠发达县域政府介入农村金融联结研究——基于湖南麻阳县的个案分析[J].湖南农业大学学报，2015（1）.

[4] 付先军.金融扶贫模式的调查与思考[J].华北金融，2012（2）.

[5] 以问题为导向的精准脱贫之路——湖南省脱贫攻坚的实践与探索[DB/OL].国家扶贫开发办网站，http：//www.cpad.gov.cn/art/2016/4/21/art_5_48553.html，2016-04-21.

[6] 魏再晨.“四跟四走”，走出贫困——湖南的金融产业扶贫体系化实践[J].中国金融家，2016（6）.

[7] 麻阳县.麻阳苗族自治县金融产业扶贫试点工作实施细则[Z].

[8] 麻阳县统计局.麻阳县2015年国民经济和社会发展统计公报[Z]. 2016.