我国民办高校发展政策缺憾及其完善路径

颜海

摘 要：政策是民办高校产生、发展的命脉。正是由于一系列有关民办高校发展政策的出台和实施，才使得我国民办高校产生并得以快速发展壮大。然而，也正是因为部分政策的模糊性、歧视性、不公性，影响甚至阻碍了民办高校的健康发展。改善、优化民办高校发展的政策环境，是促使民办高校健康、快速、可持续发展的重要保障。

关键词：民办高校；发展；政策

中图分类号：G648.7 文献标识码：A

全国教育工作会议的召开及《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020》（以下简称《规划纲要（2010—2020年）》）的颁布，从国家政策层面回答了民办教育的历史地位问题，而且赋予了“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”的使命。然而，民办高校的现状却令人堪忧：生源锐减、成本不堪重负、面临资金链断裂危险、社会公信力弱等等，整体呈萎缩态势。要改变这种严峻的形势，除了民办高校自身加强内涵建设，走创新发展之路外，更为紧迫的，是政府要改善民办教育的政策环境，为民办高校创造一个公平、扶持的政策环境。

一、民办高校发展政策缺憾表现

政策是民办高校生存的命脉，是促进发展的有力杠杆，是维护办学秩序，创建良好办学环境的重要保证。

随着《民办教育促进法》和其他针对民办高等教育扶持政策的实施，民办高校得以快速发展壮大。但同时，一些体制性歧视的政策并未消除，由此拉大了公办与民办高校的差距，影响了行政管理部门的价值取向，削弱了社会的认可度，制约了民办高校的可持续发展。

1.政策模糊性由来已久

⑴ 法人属性模糊。《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）规定，“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”、“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”。然而，事实上由于法人属性的模糊，带来的是民办高校在税收、经费支持、招生、学科建设、教师的社会保险和其他待遇等诸多方面的不公平待遇，难以实现事实上的平等地位，从根本上制约了中国民办高校的持续、快速、健康发展。

目前，公办高校的法律定位是事业单位法人，民办高校的法律定位是民办非企业法人。这个好比“知道我们不是什么，但是不知道我们是什么”。实际上大部分民办高校是双法人：民办高校举办者多是企业（或个体）法人，它们以营利为目的，而民办高校定位为非企业性质法人，是公益性的。于是产生了资本的逐利性与教育的公益性冲突。

⑵ 产权界定模糊。民办高校的产权问题，一直以来是投资人、举办者关心的焦点问题，产权问题已影响了民办高校的正常运转和持续发展。合理界定产权，规范并保护各产权主体的地位与权能已迫在眉睫。中国民办高校多为投资办学，而非捐资办学，既为投资办学，就应该明晰产权。然而，《民办教育促进法》对民办高校的产权并没有予以明晰。产权问题集中表现在：一是产权关系主体的权利与义务不对称；二是民办高校的法人财产权落实不到位；三是民办高校财产权的最终归属不明确。

⑶ 运营性质模糊。《民办教育促进法》规定，“民办教育事业属于公益性事业”、“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”。这本身就具有矛盾性。中国大多涉入民办高等教育的企业，并非实力非常雄厚的企业，这些企业更多是抱着“投资”的心态举办民办高等教育，由于法规中未明确取得合理回报比例问题，取得多少算是“合理回报”？很多出资人迫于社会舆论的压力，往往通过暗箱操作方式想尽一切办法取得利益回报，其结果严重影响了民办高校的办学质量，制约了民办高校的快速发展。

2. 政策歧视性依然存在

自改革开放以来，民办高校应运而生，现有民办高校278所，在校生133.79万人，民办高等教育机构994所，在校生93.9万人，同时还有按民办机制运行的独立学院318所，在校生146.7万人。二十多年来，从民办高校和教育机构毕业（结业）的学生已达上千万人，这表明民办高校已经成为中国高等教育不容忽视的重要力量，然而长期以来一直存在对民办高校的政策性歧视现象：

⑴ 校名歧视。根据《民办教育促进法》规定，对民办高校的校名已取消限制性条款，但在许多地方审批民办高校校名时，仍规定要加某一“字号”以区别于公办高校，这种硬要给民办高校贴特殊标签，让人一看就是民办高校的作法本质是对民办高校的歧视行为。是把公办高校与民办高校不一视同仁的歧视表现。

⑵ 招生歧视。根据国家规定，民办高校的招生享受与公办高校的同等待遇。但在一些地方招生工作中，总要在公布民办高校的招生专业、人数、收费等信息外，加注“民办高校”字样。似乎不与公办学校区别开来就怕社会考生会上当受骗似的。其实公办高校与民办高校的区别主要是管理体制与经费来源的区别，而作为学生接受的教育思想，教育内容与同类公办高校并无差异，判断选择一所学校的标准应是教育质量、管理水平，而又不是公办或民办。亦如我们到商场购物，看某一商品的关键是价格和质量，并不会在意它是由国营公司生产的还是由私营公司生产的一样。

⑶ 活动歧视。高等学校每年在社会活动中有许多的参与机会，如体育比赛，文艺汇演、数模比赛等等。为了比赛方便和具有可比性，分类分组是必要的，但应该按办学层次、办学类型、学校区域等进行分组，而有些部门却按公办高校与民办高校进行分类，人为地在公办高校与民办高校之间划了一道沟，不但不利于民办高校和公办高校的交流和沟通，也失去了开展活动意义。

⑷ 就业歧视。一些用人单位在招聘工作人员时，一看到民办高校的毕业生送上来的求职信就冷眼相待，甚至明确表示民办高校的毕业生本公司一律不予考虑。这一态度是社会对民办高校歧视的一种表现。

3. 政策扶持性严重不足

当前，民办高校发展中突出需要政策扶持的有：保障学校和个人的人权、财权和物权，自主筹资、自主招生、自主经营、自主进入和退出教育市场的权利和机制。总的来看，受长期公有教育体制一统天下的影响，现有的公共教育政策在教育利益区域化、教育利益本位化的压力下，民办高校办学依然会受到体制排斥、政策歧视、舆论挤压、强化管理的冲击。

目前我国民办高校绝大多数是由个人创办，主要靠学费收入来维持运转。随着办学成本的不断攀升，这种形式已经难以为继。时至今日，民办高校仍没有常规性财政经费支持，而公办高校生均经费、专项经费的大幅提高，更让民办高校的竞争力持续走低。

《民办教育促进法》规定民办学校可以自主确立招生范围、入学标准、招生方式、招生区域等，而《实施条例》规定与同级同类公办学校享有同等的招生权，而公办学校的招生基本仍实行计划招生，不具有自主权。因此，这一规定似乎合理其实是对民办学校招生自主权的侵犯。又如《民办教育促进法》规定国家鼓励金融机构运用信贷手段支持民办教育，但在实际操作层面，各金融机构严格限制、控制民办学校的借贷行为；《担保法》规定民办学校不得作为保证人和教育设施不得作抵押。又如：民办学校的教师、学生因受财政体制、人事制度、编制管理制度、社会保障制度、社会保险制度的限制，许多政策没有落实。如教师的户籍、人事档案、职称评定、医疗养老等，不能按事业单位职工对待，学生在助学金申请、助学贷款、学籍档案、医疗、就业、社会活动中受到身份歧视，不能与公办学校享有同等的待遇。

目前，我国多数民办高校走的是“以学养学、滚动发展”的道路。除投资者投入的初期办学建设资金外，学费几乎是多数民办高校最主要的经费来源。办学经费短缺、缺乏公共财政支持，一直是制约民办高校发展的一个根本性问题。

4. 政策的操作性明显欠缺

国家已出台的《民办教育促进法》给予了民办教育宽松的发展空间，但与之相配套的法规、政策很不健全或操作性差。近年来投资举办民办学校的风险越来越大，社会资金进入民办学校的渠道越来越少且数量明显下降。社会参与度的降低，将严重动摇学校生存与发展的基石。投资办学如何取得合理回报目前仅停留在法律层面而非操作层面，只有原则、没有细则，无法实施，致使一批想投资办学的社会组织和个人仍在持币观望，缺乏行动。

目前已出台的一些政策确实存在需要细化而没有细化的问题。如不要求回报、要求回报和经营性机构的财务管理制度；合理回报的具体实施办法；民办学校如何参照公办学校实行税费免减；法人治理结构的调整与完善；学校法人产权、所有权、管理权和处置权等的明晰问题都需要尽快解决。要将《民办教育促进法》的各项条款都细划并落实到位确实还有大量工作要做。

二、 民办高校发展政策完善路径

民办学校是改革开放的产物，是在《民办教育促进法》等一系列国家法律、法规的保障、指导下诞生和发展的。虽然目前还存在这样那样的政策缺陷，但总体上还是在民办教育二十多年的奋斗历程中，依靠政策提升了民办学校的社会地位，解决了民办学校在办学中的许多干扰和困惑，为民办学校的健康发展扫除了障碍，奠定了坚实的基础。

改善民办教育的政策环境，首先需要对《民办教育促进法》已做出规定而未加细划的政策进行落实，尽快出台相应的配套政策。其次要加快地方民办教育立法进程，以补充完善国家母法未能涉及和需要进一步细划的政策。由此建立一个自上而下、结构完整、政策配套、具有地方性、可行性的民办教育政策体系。目前应该主要解决以下政策问题：

1. 明晰界定重大政策

⑴ 规范民办学校法人登记，明析法人属性

《规划纲要（2010—2020年）》提出，“规范民办学校法人登记”。明确民办高校营利性和非营利性性质，是纠正“民办非企业”这一另类法人定位的前提。对非营利性民办高校登记为事业单位，参照公办高校，核定教师事业编制，在编教师可享受与公办高校教师同等的社会保障和退休待遇。对营利性民办高校登记为企业单位，教师实行人事代理，并参照公办高校教师的相关政策落实社会保障和退休待遇。在制度层面上开始清理和纠正有碍民办高校发展的各类歧视政策。

⑵ 落实民办学校法人财产权，明晰产权

《规划纲要（2010—2020年）》提出“切实落实民办学校法人财产权”。产权问题是民办高校发展中的一个深层次问题，可依据《物产法》等相关法律法规，以行政法规方式明确民办高校法人财产权，同时也要明确出资人的财产权。如果仅仅明确民办高校法人财产权，而不明确出资人的财产权，那么投资就等同于捐资，将不利于鼓励社会资源涉足民办高等教育，民办高校资金短缺问题更甚。

明确民办学校拥有法人财产权的政策，目前民办学校的产权一直没有明晰，致使投资者裹足不前。学校终止程序和债务清偿等涉及财产问题都没有细化或明晰。需要明确学校资产的所有权、管理权、使用权和处置权。明确民办学校剩余财产的归属与处理程序。对没有投资而由滚动积累形成的财产的分割与处理程序等。

2. 规范细化管理政策

建立营利性和非营利性民办学校分类管理机制，解决民办高校公益性和营利性问题。《规划纲要（2010—2020年）》提出“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。按纲要要求尽快构建营利性和非营利性民办学校分类管理标准和管理办法，取消合理回报规定。营利性和非营利性性质由出资人自愿选择确定，并依据不同性质，享受不同的优惠政策，执行各自的运行规则。具体而言，对于非营利性民办高校，参照公办高校享受税收全免，接受社会捐赠，所得利润与举办者无关，用于高校自身发展，实施教授治校；对于营利性高校，按市场机制运作，参照《公司法》对其进行管理，进行必要的课税，所得利润股东分配，加强监管，限制营利范围，确保不失教育公益性本质特性。

明确法人治理结构政策。要进一步明确校董会、院委会、党委、工会等组织的职责权限与分工，理顺各方面的管理关系，建立一个适应民办学校发展的、符合国家政策的法人治理结构体系。这里要强调的是亲属回避制度在《民办教育促进法》中未涉及，但这一问题需要进一步明确和规范。亲属在同一民办学校工作，有利有弊，一般在学校创办初期和规模较小时，利大于弊，可以允许。但对规模较大，特别是实施高等学历教育的民办高校，则应实行亲属回避制度，否则会产生一系列问题。容易出现用人唯亲，决策独断，因岗设人，暗箱操作，失去监督。致使学校的社会形象扭曲，公众认可度降低。

明确兑现办学自主权政策。《民办教育促进法》规定“国家保障民办学校的办学自主权”，但要落实还有待各项配套政策的突破和创新。如：民办学校可依据自身发展需要，本着小行政、大教学的模式构建学校内部机构设置、最大限度地减少行政机构，增加教学机构，提高办学效益和工作效益，把工作重点放在为教学服务、为学生服务的目标上来。各级管理部门要想民办学校之所想、急民办高校之所急，最大限度的减少管理工作的规定动作，减少对民办学校的干扰，减少会议、文件、汇报、报告、总结、检查、评比、摊派、年检等工作，立足建立服务型政府，增强为民办学校的服务意识。同样，民办学校的办学模式、管理模式、教学模式、领导体制、课程教材、合作形式等都应按照民办学校有权自主确立的原则进行政策设计。

明确证书发放政策。民办学校的在校生分为国家统招生、高教学历生和高教自考生三大类。2006年第一类学生有280.49万人（含独立学院146.7万人）发毕业证书不存在问题。第二类学历文凭生有10余万人，这一部分学生亦可以通过高教自考和学校联合署名获得毕业证书，虽然通过率较低，但获证率相对高教自考生要高。第三类高教考生有93.9万人，这部分学生的取证率很低，一次性获得毕业证书率往往不足10%，而其余90%的学生在毕业时面临发何证书的尴尬。妥善解决这部分学生的发证是994所民办高等教育机构和278所民办高校可持续发展的重要问题。从《民办教育促进法》的相关规定看，并无明确禁止不得颁发毕业证书的条款，只要写实性注明学生学习情况、注明国家不承认学历，仅供人用单位参考等内容，应该是可以颁发学校自身的毕业证书。同时，笔者曾建议仿照原高教学历文凭考试模式，在高等教育自学考试体系中开展高教学历自学考试，以解决社会高教自考生源滑坡、民办高校生源日趋下降的困惑。今后普通高考扩招放缓，大量高考落榜生将进入民办高校以自考助学形式就读。认真研究解决这类考生毕业时的证书发放问题具有现实意义。

3. 建立健全扶持政策

⑴ 健全公共财政扶持政策，解决民办高校资金短缺问题。

《规划纲要（2010—2020年）》提出“制定完善促进民办教育发展的优惠政策”、“健全公共财政对民办教育的扶持政策”。贯彻落实《规划纲要》的相关规定和政策，从根本上解决民办高校发展资金短缺问题，具体来说：一是设立民办教育发展专项资金。专项资金主要用于民办高校日常运行管理和对为民办教育发展作出贡献的单位和个人进行奖励和表彰。二是以公共财政支持民办高校加强对教师的培养与激励。政府以公共财政建立民办教育教师培训体系；民办高校教师的社会保险以及住房公积金等，在现行缴费比例基础上，政府补贴一定比例的缴费额度。三是政府协调地方商业银行，加大银行对民办高校的贷款支持。政府对贷款民办高校的办学信用、办学实力、办学效果、负债率和发展潜力等予以考察，并依据考察情况衡量贷款额度的最高限额。四是有重点的资助教改和教研突出的民办高校。对教学质量高、办学实力强、办学效果和发展潜力较好的民办高校，给予教改和教研经费资助，促使民办高等教育整体质量的进一步提高。五是发行教育福利彩票。参照中国福利彩票和体育彩票，发行教育彩票，借助社会力量通过教育彩票筹集资金。

⑵ 落实教师平等法律地位，建立完善社会保险制度，解决民办教师流失问题。

《规划纲要（2010—2020年）》提出“依法落实民办教师与公办教师平等的法律地位，建立完善民办学校教师社会保险制度”。一是落实待遇上的平等政策。民办高校教师享受与公办高校教师同等待遇，对于热门专业教师和优秀骨干教师，必要时给予高于公办高校教师的待遇，留念人才的同时，刺激人才的引进。二是建立民办高校教师编制政策。参照公办高校教师编制管理办法，实施民办高校教师编制制度，享受政府补贴。三是建立民办教师培训和进修政策。除以公共财政支持民办高校加强对教师的培养与激励外，民办高校自身要完善教师培训进修体系，对培训、进修的教师给予宽松的政策，从而培养并稳定一批民办高校的优质骨干教师队伍。四是建立完善民办高校教师社会保险制度。出台地方法规或政策，民办高校教师参照事业单位缴费。

明确自主收费政策。民办学校自筹办学资金，自担办学风险，理应有自定收费标准和项目的权利。无论是学历教育还是非学历教育的收费，都应充分尊重举办者的意志。在我国现有国情下，任何一个举办者都不敢无视市场竞争规律，无视社会经济承受能力而高收费。收费实行备案制是必然选择。即建立办学投资、办学利益、办学风险共担机制是制定收费政策的重要原则。

明确减免税费政策。民办教育为公益事业，属非企业法人单位，自然应在收入和税收上按事业单位对待，明确免征营业税、企业所得税、免征土地出让金、减、免校舍配套费、工程招标费、预算审查费、人防易地建设费、建设项目前期费、地方性一切附加费、两保基金、基建报送审批、用水用电、通讯及相应建设项目、服务性、经营性收费等。

明确回报政策、一次性奖励政策。对投资者给予回报是当前解决民办高校投资不足的重要举措，应尽快出台有关回报政策。对没有投资却有相当办学积累的民办学校的实际举办者应给予较高数额的物质奖励，包括现金、股金的奖励，也是当前稳定学校发展的重要手段，应尽快出台有关鼓励社会经济组织、企事业单位以及公民个人投资举办民办学校的优惠政策，出台对促进民办教育做出重大贡献的单位和个人给予重奖的政策。

4. 清理纠正歧视政策

正确引导，清理并纠正各类歧视政策，为民办高校创造良性发展环境。《规划纲要（2010—2020年）》提出“清理并纠正对民办学校的各类歧视政策”。一是政府加大舆论引导。传统或错误社会观念需要国家相关职能部门给予正确引导。只要能认真执行国家教育方针政策，能培养适应经济社会发展需要的人才的学校是就是好学校。二是清理并纠正歧视政策。政府和教育主管部门要清理并纠正对民办学校的各类歧视政策，在民办高校的进一步发展上给予大力支持。三是注重内涵式发展，注重品牌战略。民办高校应注重内涵式发展，创新办学体制机制和办学模式，不断地自我完善、自我规范、自我净化和自我提升；同时注重品牌战略，塑造学校的形象，积极主动地争取自我发展环境的改善。

充分肯定科学回答民办高校的历史地位问题。对于民办高校的历史地位和作用一直存在各种争议和模糊认识。比较典型的有两种：一是认为民办高等教育只是国家的临时性、过渡性措施，是在国家财力不足的情况下对公办高等教育的补充；二是认为民办高校就是私营企业。因此，在国家和地方财力大大增强的今天自然认为民办高校已经完成了历史使命，已属多余；而享受与公办高校公共财政支持等各方面的平等政策被认为是“花国家钱送私人老板”，许多当权者在感情上接受不了。这就是在政策建设中“雷声大，雨点小”、“宏观政策令人鼓舞，具体措施难以到位”的直接原因。产生这些认识的根本原因，在于社会对民办高校诞生、发展的历史必然性的研究严重不足，理论上没有作出鲜明系统的回答，导致在制度建设、政策建设问题上弹性有余，刚性不足，甚至有政策也无法顺畅执行。相反，对民办高校的管理却越来越趋向公办模式，而民办高校因为缺乏行政级别、优质生源、强大师资等资源优势，处于被摆布的弱势地位，自主作为的空间十分有限。

与历经百年文化沉淀的公办高校相比，民办高校尚处于青少年时期，还不成熟，但有活力，有拼搏、创新变革的意识，哈佛、耶鲁、麻省理工和斯坦福等世界著名民办大学是他们追逐的目标。无论是国家、出资人，还是民办高校自身，都不希望这个正茁壮成长的民办高等教育，从我们的视野中消失。但是前行道路依旧坎坷，民办高等教育需要社会给予创造快速成长的良性社会环境，需要国家和各级政府的大力支持，需要民办高校自身的不断创新改革。相信在高等教育国际化、市场化、大众化趋势日益凸显的时代，中国高等教育“民办化”将会是必然趋势。

参考文献：

[1] 周国平.改革开放以来（1978-2006）中国民办高校高等教育政策法规回顾与思考[J].民办教育研究，2007（5）.

[2] 高桂娟，许志娥.我国民办高等教育发展的政策分析[J].教育与教学研究，2009（09）.

[3] 阙海宝.民办高校产权的制度完善与创新[J].职业与教育，2009（17）.

[4] 刘俊新.民办高校发展的政策研究[D].南昌大学硕士学位论文，2010（6）.

[5] 李广侯，文水.制约我国民办高校发展的制度性因素分析[J].高教探索，2008（01）.