南亚地区安全局势中的印度决策与印巴关系

张屹

摘 要：喀什米尔作为一个有争议的历史问题似乎已被永久性地固定在印巴关系中间。虽然国际社会旨在建立两者之间的和平进程的和平对话一直在努力推进着，然而两个拥有核武器的国家被长期锁定在一个敌对的关系中，这是很难在短时期内得到妥善解决的矛盾。两国领导人继续努力推动印巴关系的持续回暖，这将有助于整个南亚地区局势的稳定；同时由于中国在南亚地区存在着重要的战略支点，这也将有助于实现中国“一带一路”经济发展战略的顺利推进。

关键词：克什米尔；核供应国集团；核不扩散条约；西姆拉协定

中图分类号：D735 文献标识码：A

一、莫迪的外交策略

2015年12月25日，印度总理莫迪结束对阿富汗的访问，在返回印度的途中突然对巴基斯坦进行了一次令所有人都感到意外的访问，这是印度总理近12年来首次访问巴基斯坦。因为这一天是巴基斯坦总理谢里夫的66岁生日，此次访问堪称莫迪开展的一次成功的“生日外交”。

事先，莫迪与谢里夫特意通过电话送上了生日祝福，并表示愿意到巴基斯坦东部城市拉合尔进行会晤。这一天碰巧还是谢里夫孙女的大喜之日，莫迪出席了谢里夫孙女的婚礼，并与其家人友好会面。在与谢里夫的会谈中，莫迪表示同意继续和平进程，重启全面对话，共同应对贫困，并从下月中旬起恢复两国外交秘书级别会谈。

莫迪早先在阿富汗喀布尔停留期间就公开表示，阿富汗在安全方面的战略部署离不开邻国如伊朗、巴基斯坦等国的积极配合。目前，阿富汗内部所面对的恐怖主义威胁与源于周边国家的跨境恐怖主义活动不可分割，大量恐怖分子往往以巴基斯坦为跳板潜入阿富汗从事活动。2008年，印度孟买发生恐怖袭击，因为恐怖分子被认定为是来自于巴基斯坦的“圣战”者，印方认为巴基斯坦政府应对此事负责，从而使两国关系再次陷入低谷。莫迪此番表态透露出他突访巴基斯坦的主要内容之一就是推动地区安全合作。

1. 莫迪任期内的印巴关系

从2014年莫迪就任初期，印巴关系曾短暂回暖，随后继续维持低温。几经波折的两国外交秘书级和国家安全顾问级会谈分别于2014年8月和2015年8月被取消。

2015年7月，莫迪与谢里夫出席上合组织乌法峰会期间都表示有意向开展国家安全顾问级别对话，围绕反恐问题进行合作，但这一提议最终夭折。一个月后，印巴在克什米尔地区多次交火，双方和平谈判几度中止。

巴基斯坦外交部在莫迪突访当日立即公开表示：“两位领导人都表达了为实现两国人民更大利益推进对话进程的良好意愿……同意继续加强双边接触、携手打造睦邻友好的双边关系。”

经济快速发展和社会稳定是两国人民的共同愿望。印巴两国政府都清楚地看到，合作才能实现发展，在对立与冲突中，是不会有最终赢家的。莫迪在访问结束后谈到，他同谢里夫及其家人一起度过了一个温馨的夜晚，表示对于谢里夫亲赴机场迎接的举动十分感动。

尽管国际上很多政治分析专家高度评价这次访问，认为此访给印巴关系带来转机，是一个积极信号，并可以给南亚地区带来“和平与繁荣”。但如果回顾印巴双边关系史就可发现，两国领导人的历史交往并没有真正从根本上推进两国和解进程，领土之争依然可能使两国关系在今后陷入僵局，成为印巴关系难以逾越的槛印巴关系发展应该说在莫迪在任期间出现了新希望。南亚区域合作联盟峰会于2016年在巴基斯坦首都伊斯兰堡举行，莫迪已接受邀请出席此次峰会。而“生日外交”可以视为对此次峰会的一个巧妙铺垫。2015年5月，莫迪开始大力推行“新邻国外交”战略，巴基斯坦作为印度最重要的邻国，如何赢得支持与合作必然成为莫迪的首要日程。莫迪在2015年2月的“板球外交”曾向巴基斯坦方面示好。

2015年11月30日，在巴黎出席气候变化大会的谢里夫和莫迪在会议间隙举行短暂会谈。双方关系随后出现缓和迹象。随后，两国国家安全顾问在泰国曼谷举行会谈。印巴关系持续回暖。接着，印度外长斯瓦拉杰访问巴基斯坦，表示两国将重启“全面对话”。此次莫迪的突访，可以说在外长斯瓦拉杰访巴的基础上再次巩固了印巴双边关系的纽带。是印巴关系回暖的又一个积极信号。

2. 在国际机制中推进印巴关系

2015年7月，上海合作组织启动接收印巴两国加入为成员国的程序，这将成为两国新的合作平台，上合组织成员国也希望看到两国关系的稳定发展和持续回暖。

印巴关系的缓和主要是经济合作与安全合作两个方面的推动。印度国民对于经济高速增长抱有很高期望，而经济发展需要安定的外部环境作为保障，因此两国政府必须正视分歧，将对话作为缓和双边关系的重要有效途径。

目前，巴基斯坦政府着力推进中巴经济走廊建设，印度也不希望在中国所倡议的“一带一路”有利局面之下丧失主动权。再考虑到克什米尔争端中，印度处于相对被动的局面，因此对于全面改善印巴关系，印度具有更多的主观愿望。印度政府希望国内经济继续保持高速增长，而这依赖于稳定的外部环境作为支撑。两国政府有必要摒弃前嫌，开展对话，努力缓和双边关系。与其说莫迪此访高调的“气场”多于务实的对话，倒不如说主观愿望远大于实质成果。“生日外交”确实是一个巧妙的缓和两国关系以及领导人私人关系的良好契机，然而以此为抓手是否能够继续带动两国的下一步发展路线，仍无法预知。

如果可以抓住这次莫迪突访巴基斯坦的良好机遇，两国领导人继续努力推动印巴关系的持续回暖，这将有助于整个南亚地区局势的稳定；同时由于中国在南亚地区存在着重要的战略支点，这也将有助于实现中国“一带一路”经济发展战略的顺利推进，为中巴经济走廊的成功建设铺垫好周边环境，并为印度尽快实现与中国“一带一路”倡议的成功对接排除政治干扰。“当前南亚地缘政治的新态势突出表现在大国关系互动错综复杂、地区安全挑战依旧严峻和地区合作出现新机遇三个方面，其对中巴经济走廊建设带来积极和消极两方面的影响。鉴此，需要在正确认识这些影响的基础上，采取合适的政策应对。”

二、印度与核供应国集团

1. 美国对印度加入核供应国集团的立场

美国认为让印度加入核供应国集团 （Nuclear Suppliers Group -- NSG） 将采取各种努力对核不扩散条约产生积极的推动作用。所有成员国在本集团作出的承诺都是重要的，然而印度在核武器方面表现出相对消极的态度。所有的NSG成员是核不扩散条约缔约方。对于本集团的43个没有核武器的国家，“不扩散核武器条约”的成员承诺他们不拥有这些武器。成员国彼此的承诺意味着他们有义务致力于核裁军和不帮助他人获得核武器。

此外，核供应国集团成员已经采取了其他重要的步骤，来实现一个无核的未来，通过加入全面禁止核试验条约（CTBT），建立无核区。允许国际原子能机构验证的核项目主要是用于生产的铀或钚核武器。印度是一个拥核国家，也是不扩散条约的缔约国。对全球努力加强核不扩散条约有着重大的影响力，NSG长期以来通过“结构化NSG对话”考虑印度成为会员国的身份资格。印度将加强防扩散，但印度并没有作出任何实质性承诺。印度在1974年试验了一个核爆炸装置，并主张和平利用核材料，而且从美国和加拿大进口了核设施，NSG旨在抑制援助印度的核武器计划，因此需要促使印度作出更多的承诺和实质性努力。既然印度有意加入核供应国集团，后者必须决定是否要继续承认印度的核贸易国角色。如果不是核供应国集团将不再限制与印度的贸易，或者降低限制。NSG处在两难之中，今后将不得不对印度施压，从而延缓其决定且不投票反对印度。核供应国集团的成员国希望看到覆盖全球的贸易规则，因此他们所能够预见的目标使印度成为该集团重要的核计划的必要组成部分。

如果印度在美国的默许之下针对核供应国集团进行反向施压，那么中美两国必将同时介入南亚，因为中国与巴基斯坦之间密切的战略关系，将使得巴基斯坦以升级核武器的方式回应印度带给巴基斯坦的军事威胁。

NSG成员应该懂得，与核不扩散条约相比较，核供应国集团是一个缺少条约依据的国际组织，尽管共同的政治机制将他们与共同的目标相连接。作为有核国家的印度，核供应国集团需要考虑到它的特殊情况可能会对本集团的无核化目标构成风险。核供应国集团需要能够预见，在核不扩散条约之外，拥有核武器的国家会发生什么变化，或者可能采取哪些举动。如果核供应集团采取针对印度集体行动，印度则可能使用其否决权来阻止该规则针对印度的调整，从而NSG的信誉和效力都有可能严重损坏。

2. 势在必行的印度国内经济体制改革

“2014年，莫迪政府在克什米尔取得了良好的政治开局，致力于通过经济发展推动克什米尔问题的解决进程。然而，克什米尔问题有着深刻的社会历史根源，需要一个包括经济发展计划在内的综合治理方案。”印度努力实施“实验室改革”已成为加快印度经济发展的一个时髦的理论。总理纳伦德拉·莫迪经常论及“竞争型联邦制”和“合作联邦主义”这两个理论，以创造出国家最具有吸引力的商业气氛，同时努力赢得国家层面的共同合作，加快民族地区发展。随着议会的运作状况并不十分良好，国家改革对印度的整体竞争力越来越重要。在2015，我们看到了一些成功和失败，改变印度地方各土邦和中央政府之间的权力平衡，并采取一些有形的步骤为印度创造更具竞争力的商业环境。虽然结果并不令人鼓舞，只有七个邦实施了百分之五十的改革方案，然而目前改革实施效果表现不佳，这主要是由于政治干预定价、市场缺乏诚信机制、腐败泛滥和缺少投资的综合原因。

三、未来印巴关系走向

1. 克什米尔问题是否成为印巴关系难以逾越的沟壑

克什米尔作为一个有争议的历史问题似乎已被永久性地固定在印巴关系中间。虽然国际社会旨在建立两者之间的和平进程的和平对话一直在努力推进着，然而两个拥有核武器的国家被长期锁定在一个敌对的关系中，这是很难在短时期内得到妥善解决的矛盾。然而，这种全面对话由印度和巴基斯坦的政治领导进行的，没有取得任何实质性的成果，解决喀什米尔周围的任何问题绝不是一蹴而就的单一过程。是时候建立一个新的富有想象力的和平进程了，要给民间创造一个机会，让克什米尔的人民应当在一个包容性的对话过程中来确认其为合法的利益相关者。

只有通过克什米尔人民与印巴人民的对话，无论是在印控克什米尔，还是在印巴共管的克什米尔，主张协商对话机制，让民间与社区的声音不断渗入并逐步影响印巴全面的官方对话。

在克什米尔，更多的人认为中心的和平进程作为一个理想的时代已经到来1989年，喀什米尔流域的武装叛乱的爆发改变了话语权的问题。克什米尔问题中，叛乱的根本原因显然是内在的，毫无疑问，暴力程度加剧某种程度上是由于巴基斯坦的公开和隐蔽的支持，这种叛乱包括实施培训、操控武装组织越过控制线、让武装起来的激进分子渗透到克什米尔地区。印度称这是一个代理战争的武装运动也并非毫无道理。

虽然已经有零星的协议和条约签署在印度和巴基斯坦之间，如1960印度河河水条约、1966的塔什干协议，1972和西姆拉协议、但两个敌对的邻国之间系统的和平进程从来没有上升到一个全面对话的理念上。

领土与主权之争，历来是国与国关系中最敏感的问题之一。从印巴分治开始，两国之间的大大小小的军事冲突一直持续着，其根本原因就是克什米尔问题。根据1947年“蒙巴顿方案”的规定，印度教徒占多数的地区划归印度，穆斯林占多数的地区归属巴基斯坦。但关于克什米尔的主权归属问题却由辖内土邦各自决定。当时克什米尔地区77%的人口为穆斯林，他们更愿意选择巴基斯坦。因此，克什米尔的归属问题一直未能得到妥善解决。此后因为克什米尔地区的领土纠纷问题，1948年、1965年和1971年曾三次爆发印巴战争。第三次印巴战争则使得东巴基斯坦独立成为孟加拉国。1972年7月的《西姆拉协定》使双方暂时实现停火，然而此后大大小小的军事冲突从未真正平息过。

如果对克什米尔问题进行深入解剖，会发现这并不仅仅是领土之争，还涉及到宗教矛盾、历史遗留问题以及众多的传统与非传统安全问题。在解决这些问题的过程中，双方的立场与出发点都存在着原则性分歧，克什米尔问题在今后如何在艰难中缓慢推进，仍然处于迷茫之中。从而使得印巴关系如何从根本上得到改善依然要打上一个问号。

两国虽然历史上有过多次缓和的契机，但克什米尔问题始终是萦绕在两国政治日程中无法回避的阴影。莫迪突访巴基斯坦是否能够给两国关系带来根本性转机尚有待观察。如果说12年后印度总理的再次访问具有超越以往的特殊意义，那就在于南亚地区恐怖主义发展的严峻态势客观上要求两国加强合作，搁置领土之争，实现双赢博弈。

2004年全面对话开始后，穆沙拉夫总理提出了各种各样的对话方式以作为解决喀什米尔纠纷的建议。值得注意的是，在2003年十一月之前，全面对话机制终于开启了，穆沙拉夫提出了他的四步方案：①开始正式的官方谈判；②确认查谟和克什米尔纠纷在谈判中的核心位置；③拒绝任何印度、巴基斯坦和克什米尔人无法同时接受的条件；④接受印度、巴基斯坦、克什米尔三方同时认为最佳的解决方案。

2. 遏制恐怖主义在克什米尔地区的泛滥

印度同意开启全面对话进程的最重要的原因之一就是克什米尔问题所带来的恐怖主义问题的严峻态势。印度的恐怖主义犯罪（据称是与巴基斯坦当局的支持或默许有关）作为非国家行为则不仅限于印控喀什米尔地区，也出现在无政府主义泛滥的独立的喀什米尔地区。

印度认为克什米尔地区的叛乱和暴动是由巴基斯坦方面提供的援助和支持的直接结果。印度就喀什米尔问题作出承诺，在未来的巴基斯坦领土将不会被用来支持叛乱分子，也不会通过外国雇佣军在喀什米尔制造事端。

在全面对话进程框架内，第一轮秘书长会谈代表印度内政部和巴基斯坦内政部是在2004年10月11日举行。会议将恐怖主义和贩毒活动联系起来，要求一份谅解备忘录开启制度化合作。在第四轮会谈中，作为全面对话基础的一部分，对话过程于2007年7月开启，双方强烈谴责一切形式的恐怖主义和与恐怖主义相关的犯罪活动，并强调针对恐怖活动制定有效和持续的措施的必要性。

四、结语

在印巴关系史上，只有三位总理正式访问过巴基斯坦。一位是印度开国总理尼赫鲁，他于1953年7月和1960年9月两次访巴；另一位是拉吉夫·甘地，于1988年12月和1989年7月两次访巴。第三位是时任印度总理的瓦杰帕伊于2004年1月出席第12届南亚区域合作联盟峰会的时候访问巴基斯坦首都伊斯兰堡。

近几年来，印巴关系一直在艰难中前行。如果说在印巴关系的历史长河中，克什米尔问题是阻碍两国关系正常发展的主要因素，那么反过来讲，地区安全合作则是推动两国间展开积极合作的另一个重要维度。从印巴关系的微妙变化中，我们可以发现，传统安全问题往往意味着零和博弈，意味着对抗。而非传统安全问题尤其在联合打击跨境恐怖活动这一方面，更多的是双赢博弈，是合作共赢。

参考文献：

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