政策执行的“断裂带”及其作用机制—— 以“节能家电补贴推广政策”为例

文/薛立强 杨书文

政策执行的“断裂带”及其作用机制
—— 以“节能家电补贴推广政策”为例

文/薛立强 杨书文

政策执行中最为薄弱的环节到底在哪里？其作用机制是怎样的？这是中国政策执行研究中的重大问题。本文以组织理论和治理理论的结合为视角，以2009—2013年间的“节能家电补贴推广政策”为例，对这一问题进行了研究。主要的发现如下：

“断裂带”的位置

当前中国政策执行系统不仅是存在一定的“薄弱环节”的问题，而是各主体的行为选择事实上构成了一种“断裂型”的结构。这一结构中的“断裂带”位于政府组织和作为政策对象的普通公众之间。具体而言：首先，补贴资金的发出者和监管者——中央政府和各级地方政府，与补贴的最终受益者——消费者之间没有直接的沟通机制。其次，填补二者之间“空隙”的是“节能家电”的生产、经销、零售企业。政府得到的“节能家电”的销售信息来自于这些企业，政府的补贴资金也交给这些企业，再由它们补贴给消费者。再次，在这一过程中，由于各级政府监管能力的不足和利益诉求的差异，相关企业几乎成为关键性信息和补贴资金使用的“不受监管的”供给者。最后，在这样的情况下，政策执行很容易被相关企业所“绑架”：当预期收益很大而违规风险很小时，相关企业极有可能采取违规行为骗取补贴。一旦这样的行为发生却没有被发现，就意味着政策失效。

从更为宏观的视野来看，在当前中国，这样的政策执行失效并不是一个孤立的案例，现实中大量的、最终对象为普通公众的政策执行中，很多时候都由于这样一种“断裂型”结构而导致政策失效。例如，在食品安全领域，政府部门要通过数量极其庞大的食品生产企业、批发商、零售商来执行政策；在房地产调控政策执行中，这样的执行主体是一个由多级多个房地产开发商、房产销售商、房产中介商等组成的网络。本文将这样一种政策执行的结构性缺陷称为政策执行的“断裂带”：即由政策执行中主体间的互动规则、利益诉求、能力限制等的不同而形成的一种各主体行为选择结构上的“断层”。当政策通过这一“断层”时，往往就与本来的设计理念、政策目标、利益流向等发生“断裂”，而以重新改造后的形式出现在政策的最终对象（普通公众）面前，从而导致政策执行失效。

“断裂带”的内容

这样一条“断裂带”主要由三重“断裂”所构成：

（一）互动规则的“断裂”

现代政策执行往往要经过不同的主体，这些主体在互动中会遵循不同的规则，当这些互动规则发生转换而又没有衔接好时，往往就会发生“断裂”。例如，在“节能家电补贴推广政策”案例中，各级政府之间的主体规则是官僚制规则，而企业和消费者则主要遵循博弈规则。由于受到监管能力的制约，各级政府无力验证企业提供的“节能家电”销售和补贴信息的真实性，由此导致政府难以确保企业、消费者等主体的“博弈行为”的合规性，从而发生两个互动规则之间的“断裂”。

（二）信息流的“断裂”

政策执行的成功需要及时且真实的信息流的保障，但是，由于遵循博弈规则的执行主体的阻隔，信息流往往发生“断裂”。在“节能家电补贴推广政策”案例中，政府和消费者之间的信息交流要通过相关企业来进行，在这一过程中，政府囿于其能力限制，较难验证企业提供的信息的真实性，由此导致信息流的“断裂”。

（三）利益流的“断裂”

政策执行意味着利益的流动，由于政府和“政策设计”的受益对象缺乏直接沟通的机制，政策的利益流就会被政策执行必经的某些主体所“截留”、“改道”，发生利益流的“断裂”。在“节能家电补贴推广政策”案例中，按照规定，补贴资金由各级政府“预拨”给生产推广企业，生产推广企业再按照补贴后的价格销售“节能家电”产品。在这一过程中，由于补贴资金要经过相关企业，而政府很难确保这些资金真正到达消费者，由此造成补贴资金流的“断裂”。

上述三重“断裂”中，互动规则的“断裂”更具根本性。这是因为，政策执行中相关主体在很大程度上要遵循这些互动规则来行动。正是相关主体在基于这些互动规则而行动的过程中，才发生了信息流和利益流的“断裂”。因此，信息流和利益流的“断裂”往往是互动规则“断裂”的外在表现和结果。

“断裂带”的作用机制

上述三重“断裂”是政策执行中各个主体互动的结果。这一结果的形成，则是特定的作用机制造成的，具体而言：政策在经过政府组织和普通公众之间的执行主体时往往要发生互动规则的转换；同时多任务的政策执行方式致使政府的监管职责和惩戒措施虚化；在上述两个前提之下，政府组织和普通公众之间的执行主体的违规行为使得互动规则的转换失控，从而导致政策执行失效。

（一）政策在经过政府组织和普通公众之间的执行主体时往往要发生互动规则的转换

这是政策执行“断裂带”发挥作用的前提之一。需要注意的是，互动规则的“转换”并不意味着互动规则的“断裂”。可以说，在复杂的现代政策执行中，相当多的政策在经过政府组织和普通公众之间的执行主体时都要发生互动规则的“转换”，这有一定的必然性，也无可厚非。在“节能家电补贴推广政策”案例中，当“节能家电补贴推广政策”走出政府，进入相关企业时，执行主体之间的互动就会发生从官僚制规则到博弈规则的转换。

（二）多任务的政策执行方式致使政府监管职责和惩戒措施虚化

这是政策执行“断裂带”发挥作用的另一前提。所谓“多任务的政策执行方式”，是指每一级政府管理部门的内部分为不同的机构，每一个机构在特定时期内往往要执行多项政策、要完成多项任务，实行的是“多任务的政策执行方式”。在这样的政策执行方式下，相关机构有限的工作人员难以对“普通政策”的执行持续关注，从而导致相应的监管职责和惩戒措施的虚化。这在“节能家电补贴推广政策”案例中有着突出的表现：无论是中央政府还是地方政府，都深受这样一种政策执行方式的制约，难以实行对“节能家电补贴推广政策”执行过程的有效监管，难以及时发现相关的违规行为并及时惩处。在这样的情况下，各级政府在审核相关企业的申请资格并下拨补助资金过程中，几乎完全依赖于企业上报的材料和数据，这就很难保证这些材料和数据的真实性。对于这点，在国家审计署揭示骗补问题之前，无论是中央主管部门还是地方主管部门都没有发现问题即是明证。

（三）相关执行主体采取违规行为追求自身利益的最大化

在上述两个前提之下，特别是政府组织和普通公众之间的执行主体意识到政府监管职责和惩戒措施存在虚化之时，就会尽力去利用互动规则转换的机会，甚至不惜采取违规行为，来谋取自身利益的最大化。关于这点，“节能家电补贴推广政策”案例中遵循博弈规则的“节能家电”的生产、经销、零售企业即是充分利用了这一机会来骗取补贴资金的。其内在逻辑如下：政府的监管职责虚化，相关企业的违规行为就不会被发现；相关企业的违规行为不会被发现，相关的惩戒措施就会被虚置而难以发挥其应有的震慑和惩戒作用；惩戒措施被虚置，就会“诱导”企业进一步的违规行为，以至明目张胆的骗补行为。对此，一些获得补贴资格的“节能家电”企业表示：“除非采用特别手段，否则很难完成规定的推广数量。”而所谓的“特殊手段”，就是铤而走险，与经销商“结盟”骗补。

（四）违规行为造成互动规则转换的失控和政策失效

长期利用政府监管职责和惩戒措施虚化而谋得“意外之利”的执行主体实际上掌握了政策执行的主动权，造成互动规则转换的失控，最终导致了政策失效。这在“节能家电补贴推广政策”案例中有突出的表现：首先，在企业与政府的关系方面，企业是“节能家电”销售信息的唯一来源；政府在对企业的互动规则、利益诉求以及营销网络的复杂性认识不足的情况下，完全依靠企业提供的“销售信息”拨付补贴资金。其次，在企业与消费者的关系方面，其实是终端零售商充当着“节能家电补贴推广政策”执行的“街头官僚”角色，负责向消费者解释政策并说服消费者遵守政策。消费者处于被动地位，其要获得补贴，就须“听命于”零售商。这样一种政策执行中互动规则失控的结果，几乎不可避免地走向政策失效。

这项研究对于推进中国政策执行研究的启示在于：应扩大理论视野，加强综合研究；政府组织和普通公众之间的执行主体及其行为对于政策执行具有重要意义；强化政府监管职责和惩戒措施对于解决政策执行“断裂带”问题具有重要价值。当然，本文旨在揭示中国场景下一般意义上的政策执行“断裂带”，并不意味着这一“断裂带”是企业造成的，也不意味着所有的企业都会违规执行政策。

【薛立强系天津商业大学公共管理学院副教授，杨书文系天津财经大学经济学院副教授；摘自《公共管理学报》2016年第1期；本文系国家自然科学基金资助项目（71273186）的阶段性成果】