我国政府向智库购买决策咨询服务的价值、困境与路径选择

文/文少保

我国政府向智库购买决策咨询服务的价值、困境与路径选择

文/文少保

2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称《意见》），并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。此次《意见》明确提出政府向智库购买决策咨询服务。可见，政府向智库购买决策咨询服务已成为中央高层的共识，在政策上已经得到明确和肯定，智库在我国的发展迎来了难得的历史契机。在此背景下，如何系统思考政府向智库购买决策咨询服务的公共价值和实践路径将具有重要意义。

政府向智库购买决策咨询服务的公共价值

政府向智库购买决策咨询服务是政府与各类智库签订契约，根据对智库所提供决策咨询服务的评估，以公共财政来支付其费用。政府购买决策咨询服务的本质特征在于：政府在决策咨询服务提供中实现了“生产者”与“提供者”的分离，政府与智库之间的关系在本质上是一种以“契约”为基础的商品交换关系。政府向智库购买的决策咨询服务内容包括咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据等。政府出资购买决策咨询服务，通过竞争机制，让更多的有资质的民间智库以合同的方式参与进来为政府出谋划策。这样做的直接结果是，能够引发体制内智库和体制外智库在决策咨询服务供给方面实现有效竞争，政府根据决策咨询服务质量向智库支付费用。政府可以将多个智库的不同政策观点和方案汇聚到一起，为“断”而“谋”，促进政府部门行政决策的科学化和民主化。政府向智库购买决策咨询服务，其本质是真正获得高质量的智库研究成果。要想获得高质量的智库研究成果，单靠政府智库提供决策咨询服务是不够的，需要各类智库通过市场竞争独立开展研究。高质量的智库研究成果（如政策研究报告、政策建议等）一旦被政府在公共政策制定过程中采纳并实施，国家、社会和智库都能从中受益，还能惠及普

通民众。因此，智库的决策咨询服务供给有效对接政府的决策咨询服务需求，促进政府科学决策，实现国家治理现代化，体现了政府向智库购买决策咨询服务的公共价值。

党的十八大报告提出，“坚持科学决策、民主决策、依法决策、健全决策机制和程度，发挥思想库作用，建立决策问责和纠错制度”。“思想库”的重要性进一步得到彰显。紧接着，党的十八届三中全会提出要“推广政府购买服务”的政策，如“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”，“加大政府购买公共服务力度”，等等。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《意见》明确提出，凡属智库提供的咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据等，均可纳入政府采购范围和政府购买服务指导性目录，并采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式购买，给社会智库发展更大空间。这一方面说明，智库为党和政府实现科学民主依法决策提供重要支持；另一方面说明，我国党和政府为智库发展形成了一个科学合理的“顶层设计”，为建设思想市场，促进智库的公平竞争指明了政策方向，给予了更大的政策空间。因此，政府智库、半官方智库和民间智库既面临公平发展的机遇，也会面临着来自社会各界方方面面的挑战。

我国政府向智库购买决策咨询服务面临的现实困境

由于目前我国尚处在社会转型期，政府职能转变不到位，市场机制发挥不充分，公民社会发育有待成熟，政府购买决策咨询服务依然面临着大量体制、机制与技术等方面的现实困境。

（一）政府体制内非竞争性的决策咨询影响了政府对智库决策咨询的需求。长期以来，在我国政府决策过程中，我国各级政府习惯于扮演既“谋”又“断”的角色，体制内非竞争性咨询模式形成路径依赖。首先，当前我国各级政府都不同程度地设有政策研究部门，如政策研究室、政策研究中心等。各级政府一般的政策事务，像制定一项新政策之前的调研、新政策的可行性分析报告、政策颁布后的文本解释等事情基本上由政策研究部门负责。外部智库很少能够参与政府部门在制定政策前的论证。其次，在一些重大决策过程中，政府部门内部的讨论方案如果无法达成一致，大多数情况是，政府部门会将高校、党校和社科院系统的相关专家汇集在一起征求意见，共同讨论决策方案。这种办法虽然强调了专家的参与，但是主要依靠学院派的专家意见，意见采纳形成比较单一。而且很多专家并没有在参与讨论的问题上事先去进行深入调查，往往是根据以往的决策咨询经验和自己的学术水平发表意见。在很大程度上，专家意见很容易代表自己的利益诉求，对于社会上不同的利益相关者代表的观点和看法却难以真实反映出来，以至于政府部门难以考虑到全社会各个方面的因素而做出合适的决策。这种政府体制内非竞争性咨询模式就形成了一种路径依赖，导致了一个最明显的后果，那就是向体制外智库购买决策咨询服务很难引起政府领导们的重视，久而久之，政府缺乏向体制外智库购买决策咨询服务的意识。

（二）政府购买决策咨询服务的制度规范缺失。当前，虽然《意见》中明确提出，凡属智库提供的咨询报告、政策方案、规划设计、调研数据等，均可纳入政府采购范围和政府购买服务指导性目录，并采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式购买，给社会智库发展更大空间。可是，在实际运作中出现了一些困境。首先是政府购买决策咨询服务的政策规定缺失。2003年正式实施的《政府采购法》中，决策咨询服务并没有被列入采购范围。购买决策咨询服务的范围难以进行界定，各级政府也没有将决策咨询服务纳入政府采购目录。政府购买智库决策咨询服务还缺乏明确的制度保障，存在大量程序性缺失与技术性障碍等问题。这不利于建立常态化、制度化的决策咨询服务政府购买制度，需要国家以法律的形式对政府购买公共决策咨询服务进行专门规定，以便于实际操作。

（三）智库管理体制机制缺陷导致智库独立性研究不够。当前，我国智库主要分为体制内智库和体制外智库。体制内智库主要是指各级政府内部设立的政策研究机构，以及各类高校内部设立的政策研究机构、党校和社科院系统，其设立的目的主要是满足各级政府决策咨询的需求。体制外智库主要指的是民间智库。体制内智库的研究经费主要来源于政府的财政拨款。由于我国官方和半官方智库管理体制属地化、部门化，在政策研究方面，各个智库之间缺乏竞争，更谈不上合作。在个人激励制度方面，政策研究经费来源稳定，缺乏激励机制。从组织经费来看，不是依靠竞争项目拿到研究经费，从个人收入上看，组织内部也没有形成项目研究竞争机制，研究者之间缺乏研究竞争压力，其组织和个人的生存几乎完全依赖于政府拨款，对政府具有高度的依赖性。加上资金来源单一化，这些智库就很容易方方面面都依附于政府。因此在政策研究过程中，其研究结论很容易受其所依赖的部门利益和部门领导想法所左右，直接影响了政策研究的独立性。

（四）我国社会还没有形成完善的“政策分析市场”， 开展“储备性政策研究”缺少制度保障。在西方发达国家，特别是智库发展成熟的美国，政府和其他部门的数据和信息都是公开的，各类智库通过市场竞争获得研究项目，经费资助渠道比较广泛，主要来自政府部门、企业、各类基金会和其他私人组织等，这些都有利于智库通过市场竞争产出高质量的政策研究成果。要形成“储备性政策研究”，需要将我国政治、经济、科技等领域改革中的各类问题通过研究项目的形式实现公开竞争，吸引各类智库参与竞争开展研究，得出不同的政策研究建议，以利于政府决策者进行优选。然而，在我国，“政策分析市场”发展和成熟还存在一些现实困境。首先，体制外智库在政府数据和信息获得上面临困境。其次，在研究项目和研究经费的获得方面，当前还是体制内智库占优势。因此在政府决策时，来自智库的声音比较单一，大都是体制内智库在提供决策咨询，其后果就是不能形成真正有效的“政策分析市场”，政策研究项目难以通过“政策分析市场”形成公开竞争，因此无法开展“储备性政策研究”。

（五）政府购买智库决策咨询服务的监督与评估机制还不完善。在政府购买决策咨询服务前、政府与智库签订决策咨询服务合同时、政府使用智库决策咨询服务后这三个阶段，缺乏科学合理的质量监督和评价机制。要对智库提供的决策咨询服务的质量和实施效果进行评价，就会涉及到决策咨询服务评价的技术性问题。但就政府部门而言，要对各类智库提供的决策咨询服务作出科学合理的评价，这就需要政府部门拥有比智库更高水平的政策研究人才，能够对智库研究成果作出合理的质量评价。即使政府部门拥有这些高水平的政策研究人才，在政府使用决策咨询服务过程中，由于环境复杂，政策实施效果如何，也不是政府部门能够掌控的。

我国政府向智库购买决策咨询服务的路径选择

政府虽然是决策咨询服务的购买者，但是要想获得高质量的决策咨询服务，应该强化政府决策责任，发展壮大体制外智库力量，完善政府购买决策咨询服务的管理体制与运行机制，同时努力营造政府购买决策咨询服务的良好外部环境。

（一）各级政府建立决策问责机制，使得政府购买智库决策咨询服务需求常态化。当前，我国面临许多复杂的国际问题和国内社会矛盾，仅仅依靠政府内部设置的政策研究机构已无法解决形势严峻的社会问题，单靠政府内部的集权决策难以确保决策效果。这需要各级政府内部建立决策问责机制，实现决策问责的常态化，才能倒逼各级政府部门对智库决策咨询服务的需求实现常态化。政府在政策制定和实施过程中，要想获得良好的政策效果，就需要向开展政策研究的专业智库寻求决策咨询帮助。因此，对于各级政府部门来说，应该实现智库参与政府决策过程制度化，制定重大决策专家咨询论证办法，对于智库提供的有深度、有质量的专业政策建议，政府决策层经过论证确定是否购买、如何购买，并将智库的咨询论证确定为政府重大决策出台的前置程序和必经环节，确保智库真正参与决策过程，进一步提高政府决策科学化和专业化水平。

（二）制定政府购买智库决策咨询服务相关法律法规，从制度层面进行引导和规范。自20世纪50年代以来，日本先后制定了《企业合理化法》《综合研究开发机构法》等一系列法律和法规，为智库的发展提供法律支持。因此，要想促进我国政府顺利购买智库决策咨询服务，必须进行顶层设计，借鉴智库发展成熟国家的经验，制定法律法规、发展行业组织，确保智库顺利发展。在制定法律法规之前，可以先出台关于政府向智库购买决策咨询服务的指导性意见，对于购买主体、购买客体、购买内容、购买方式、购买机制等进行具体的细化，应该明确什么样的决策咨询服务应纳入政府购买范围，购买资金来源如何确立，购买流程如何规范，如何有效监督和评价，等等，积极引导体制外的智库参与决策咨询服务的提供，为各类智库的决策咨询服务生产和供给营造公平竞争的市场环境。

（三）各类智库需要自身进行合理定位，促进各类智库真正开展独立性研究。要想开展独立性的研究获得高影响力的研究成果，首先各类智库应该进行合理的定位，利用自身所在机构的资源、信息等优势，形成自己的政策研究特色。党政部门智库能够直接、准确地获得党政部门在政治、经济、科技和文化方面改革的决策需求，因此可以针对这些重大改革领域进行相关政策研究；由于军事研究的保密性，一般智库难以介入，所以军队自身智库具有天然的资源和信息优势开展军事方面的决策研究。中国社科院、中央党校、国家行政学院应该为中央各部门的具体政策出台和重大决策提供决策咨询服务；地方社科院系统、地方党校和行政学院应该为地方政府的经济发展、社会问题解决和文化发展开展有针对性的政策研究，发挥出谋划策的功能。高校智库要依托多学科的优势，结合高校所在地域的特色，形成特色研究。民间智库应该结合自身组织内的研究人员优势，开展问题导向的政策研究，形成高水平、高质量的研究报告和政策建议，以获得来自不同部门的研究经费资助。其次，需要各类智库遵循科学研究的规律，开展实地调查研究，获得真实的研究数据和信息，使用科学的研究方法，在得出研究建议和撰写研究报告时，保证其观点不被依附机构领导的意见所左右，使得自身的研究成果真正具有独立性，能够真正符合社会利益。

（四）建立并完善智库发展所赖以生存的“政策分析市场”，大力培育体制外智库。在以美国为代表的智库发达的西方国家，“政策分析市场”的建立和完善是与智库发展同步的。要建设一个完善的公平竞争的“政策分析市场”，至少需要达到三个条件。第一，就政府部门而言，改变经费资助方式，将需要研究的问题以项目研究、项目招投标和申报等竞争性方式，以书面的形式，通过各类媒体向社会各类智库实现公开公正招标，使各类智库都能平等地参与决策咨询服务的提供。第二，除了国家保密数据外，政府部门数据和信息应该实现公开，以方便各类智库有效使用数据和信息开展政策研究，得出具有说服力和影响力的研究结论。第三，研究经费来源渠道多元化，不仅有政府部门，还有企业、基金会、非营利组织和私人等方面的经费来源。有了多渠道的、充足的研究资金来源，智库保持独立性的可能性就会提高。

（五）建立决策咨询服务供给的第三方监管和评价制度，完善政府购买智库决策咨询服务监管和评价体系。随着智库的发展和成熟，加上“政策分析市场”的不断完善，本身就是公共产品的决策咨询服务，需要建立全国性、区域性和行业性的智库行业自律性组织。智库行业自律性组织的会员单位来自全国各类智库，包括体制内和体制外的智库。智库行业自律性组织要想发挥行业自律的作用，发挥对决策咨询服务供给的第三方监管和评价作用，需要政府放权，让智库协会承接政府的部分权力，对智库决策咨询服务供给进行监管和评价。同时，还需要调动新闻媒体和公众的力量，对决策咨询服务质量进行监管和评价。在决策咨询服务供给的监管方面，需要建立智库专家决策咨询绩效考核和责任追究制度，对智库专家的决策咨询实行目标管理和绩效考核，让提供决策咨询服务的智库专家真正具有责任感，使智库专家提供的决策咨询服务真正促进政府部门决策的科学化和民主化。

（作者系西华师范大学教育学院副教授、复旦大学国际关系与公共事务学院公共管理博士后流动站博士后；摘自《云南社会科学》2016年第1期）