中国总体国家安全观下的安全治理与应急管理

文/张海波

中国总体国家安全观下的安全治理与应急管理

文/张海波

2003年“非典”之后，中国开始着手建设以“一案三制”为核心的应急管理体系，涵盖自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件的预防、准备、响应与恢复，在一定程度上实现了内部安全的统筹管理。十八大后，“总体国家安全观”提出统筹外部安全与内部安全，这是更进一步的要求，这必然会对应急管理体系产生影响，甚至推动应急管理体系的整体变革。

在国际上，最为类似的情形来自于美国。2001年“9·11”事件之后，为应对基地恐怖组织等外部安全威胁所引发的内部安全问题，美国国土安全体系与国家安全体系也开始进行整合。虽然美国的制度设计不可直接借鉴，但其在实践过程中的经验和教训可以给中国的安全治理体系和应急管理体系建设提供一些启示。

本文的核心问题是：中国“总体国家安全观”倡导的安全治理对应急管理有何影响？这种影响的理论基础是什么？制度路径是什么？具体而言，本文尝试初步探讨三个问题：第一，安全治理与应急管理在理论层面是什么关系？第二，安全治理和应急管理在制度层面是什么关系？第三，在“总体国家安全观”倡导的安全治理体系中，中国下一代应急管理体系该如何发展？

理论发展：从相互独立到理论趋同

概而言之，安全治理和应急管理在理论上经历了一个从相互独立到理论趋同的过程。它们虽然源起于不同的学科，但经过几十年的发展，目前已经呈现交叉融合的趋势。

（一）安全治理的理论发展

在社会科学的范畴内，“安全（security）”是在“冷战”的背景下兴起的概念，当时主要指国家安全、军事安全，意识形态色彩浓厚。由于“安全”概念的“先天缺陷”，在随后的几十年中，国际关系领域的安全研究实际上都是围绕着如何重新定义“安全”概念而展开。“非军事安全”、“非传统安全”、“国际安全”、“人类安全”、“综合安全”等概念都是这一反思的产物。

前苏联的解体彻底否定了“冷战”时期安全研究的理论预设：来自国外的威胁要大于来自内部的威胁。在这种情况下，“安全治理”概念兴起，安全不再仅依赖于国家关系，而是嵌入了广泛联系的国际和国内事务中。

（二）应急管理的理论发展

如果将应急管理研究追溯至灾害社会学，应急管理研究与安全治理研究在理论上具有同源性，都是社会科学的知识生产对当时“冷战”格局的理论回应。 总体上看，美国的应急管理研究高度聚焦于灾害情境下的组织适应。例如，早期灾害社会学强调社会视角组织的突生适应，代表性的理论成果可统称为“组织突生理论”。FEMA成立之后，应急管理研究则强调国家视角的跨组织、跨层级、跨部门的协同适应。2001年“9·11”事件之后，美国应急管理的重点转向反恐，建立国土安全体系，在组织设计上重回层级结构 ，理论研究的焦点则是层级结构和网络结构 的适应能力，这一争论在2005年“卡特里娜”飓风之后达到高峰。

（三）安全治理研究与应急管理研究的理论趋同

经过几十年的独立发展，安全治理研究和应急管理研究的理论已经开始趋同，主要包括三个方面。一是现象领域的重叠。例如恐怖主义，既是安全治理研究的重点，也是应急管理研究的重点。在全球气候变化的条件下，自然灾害既是应急管理研究的传统主题，也属于非传统安全研究的范畴。二是参与主体的扩展。无论是安全治理研究还是应急管理研究，都强调政府、市场、社会的共同参与。三是行动机制的多元，都由原来的强调政府立法、规制、规划扩展为重视发展、自我规制、市场机制和谈判、介入、参与等过程。

制度实践：从内外有别到内外一体

在2001年“9·11”事件之前，美国的安全治理和应急管理是两套制度体系，分别应对外部安全威胁与内部安全威胁，二者相对独立。“9·11”事件之后，美国不仅开始统筹应急管理和安全治理，也强调内部安全管理与外部安全管理的整合，初步实现了内外一体。

（一）“9·11”事件之前的内外有别

在“冷战”的背景下，美国于1947年发布《国家安全法》，设立国家安全委员会（简称NSC）和中央情报局（简称CIA）。直到2001年“9·11”事件之前，美国国家安全意识形态的“有色眼镜”仍然对其国家安全政策具有重要影响，严重低估了基地组织在美国本土发动恐怖袭击的威胁。事实证明，这完全是错误的。

美国应急管理的制度实践主要起源于自然灾害管理，最初只是地方事务，到上世纪50年代，美国联邦政府开始介入。1979年，在卡特执政时期，美国成立FEMA，统一应对核打击与自然灾害。FEMA的成立整合了应急管理的组织与职能，经过四任局长的实践，到上世纪90年代就已经形成了被广为仿效的综合应急管理模式。

（二）“9·11”事件之后内外一体

2001年“9·11”事件之后，美国成立国土安全部，以国土安全体系涵盖应急管理体系，FEMA成为新成立的国土安全部（简称DHS）的内设机构，发展了国土安全模式。

在制度设计上，国土安全模式也是对综合应急管理模式的升级。国土安全部成立之后，主要推行了三项制度。一是制定国家响应计划（简称NRP），并以其代替联邦响应计划（简称FRP），将美国联邦政府、州政府和地方政府都纳入应急准备，强化跨层级协调合作。二是推行国家事故管理系统（简称NIMS）。作为NRP的配套制度，NIMS对美国州和地方政府的执行有强制要求，作为从联邦获得资金和合同的条件。三是明确国家准备目标（简称NPG）， 要求美国联邦、州和地方政府共同制定全国范围内的全灾害的准备计划。可以看出，在制度设计上，国土安全模式也不是对综合应急管理模式的否定，而是对综合应急管理模式的扩展和发展。

2005年“卡特里娜”飓风之后，美国对应急管理的失败进行了反思，发布了《后卡特里娜应急管理改革法》，在国土安全部的体系框架内，重新赋予FEMA在自然灾害应急管理中的领导地位。基于“卡特里娜”飓风中关键基础设施的脆弱性，国土安全部制定了国家响应框架（简称NFR），以替代了NRP，重点发展与私营部门、社会组织在应急管理中的合作关系，以加强关键基础设施的抗逆力。与此相应，NIMS也作为强制标准向被纳入NFR的私营部门和社会组织扩展。

在美国的国土安全体系中，除国土安全部作为内阁机构主要负责国土安全的政策执行外，2001年“9·11”事件之后同时成立的国土安全委员会（简称HSC）也发挥着重要作用。原则上，NSC统筹外部安全事务，HSC统筹内部安全事务。然而，新成立的HSC无论是人力和财力都无法和1947年就成立的NSC相比，二者的协调能力不可同日而语。2009年5月26日，奥巴马接受布伦南的调查建议，保持NSC和HSC在法律上的独立地位，但将两大委员会联合组成国家安全幕僚（简称NSS），工作人员联合办公，以加强外部安全事务管理与内部安全事务的合作与统筹。

中国的安全治理与应急管理

中国“总体国家安全观”提出统筹内部安全与外部安全，这是中国安全治理体系的“顶层设计”，是对“非典”之后统筹内部安全体系的进一步发展，对中国的安全治理与应急管理的理论研究和制度实践都将产生重要影响，至少有三个问题需要探讨：

第一，安全治理与应急管理理论研究的发展。一方面，安全治理与应急管理具有不同的理论起源，是两种不同的理论范式。瑞泽尔（Gorge Rizer）认为，与自然科学的范式革命“你死我活”不同的是，社会科学往往是范式共存的，新范式的确立并不意味着旧范式的死亡，不同的范式只是看问题的视角不同罢了。这就意味着安全治理和应急管理在理论研究上将会长期共存，并行发展，安全治理研究不会取代应急管理研究，应急管理研究也不会取代安全治理研究。另一方面，安全治理与应急管理在理论研究上又开始理论趋同，这就意味着安全治理研究和应急管理研究可以互相启发，互相借鉴。在社会科学的范畴内，安全治理研究主要分布在国际政治、国际关系等学科领域；应急管理研究主要分布在政治学、行政学、社会学、管理学等学科领域。传统学科多强调学科边界，但在“总体国家安全观”下，安全治理研究和应急管理研究应该淡化学科边界，建立多学科学术共同体，推动安全治理研究与应急管理研究的交叉发展。

第二，安全治理与应急管理制度框架的整合。在中国的制度情境中，传统的国家安全体系非常狭窄，主要指以国家安全部为核心的政策体系。十八大之后，中共中央提出“总体国家安全观”，明确要求统筹内部安全与外部安全，这就意味统筹内部安全与外部安全已经上升为“顶层设计”。在中国“总体国家安全观”下，安全治理与应急管理是否整合？这就需要科学分析。美国在这方面也提供了参照。2005年“卡特里娜”飓风之后，美国政府问责办公室（简称GAO）对应急管理和国土安全的目标能力进行了评估，二者在36个目标能力中有30个是相同的。中国也需要对安全治理和应急管理的目标能力进行评估，一旦二者所需的目标能力大致相同，安全治理与应急管理也可以进行制度整合。

安全治理与应急管理的制度整合可以有两种思路。一是用安全治理与应急管理的绝对整合，用安全治理体系涵盖应急管理体系。美国在2001年“9·11”事件之后采取的就是这种思路，将FEMA并入DHS，用国土安全模式代替应急管理模式。这一思路的理论预设是：责任分散是导致“9·11”事件发生的重要原因，用国土安全统筹内部安全建立一元化的管理体制可以固定责任。然而，DHS的优先目标是反恐，FEMA的强项是自然灾害应急管理，FEMA并入DHS后，部门地位下降，经验丰富的应急管理人员大量流失，这也是导致2005年“卡特里娜”飓风应急管理失败的原因之一。更深层次的原因在于，DHS高度集中的层级结构和指挥控制（command and control）体系可能有利于反恐的执行，但与自然灾害应急管理需要的网络结构和沟通合作（communication and cooperation）体系是内在冲突的。二是安全治理与应急管理的相对整合，用安全治理体系涵盖应急管理体系，但仍保留应急管理体系的独立性。美国在2005年“卡特里娜”飓风之后，美国对FEMA和DHS关系的调整采取的就是这种思路，仍将FEMA保留在DHS的制度框架内，但赋予FEMA在自然灾害应急管理中的领导地位，既强调反恐，也重视自然灾害的应急管理。

基于美国2005年“卡特里娜”飓风应急管理的教训，中国可以采用安全治理与应急管理相对整合的模式。这是因为，在中国的制度情境中，政府掌握丰富的资源，对强调政府、市场、社会合作的网络结构和沟通合作体系依赖程度相对较低，因此采用绝对整合的思路具有比美国更好的适用性。而且，由于相对整合思路是“增量式”改革，更容易被接受，更具操作性。与此同时，安全治理体系与应急管理体系的相对整合有利于总体国家安全观多目标的实现，既加强对恐怖主义、金融安全、信息与网络安全等新兴风险的应对，也不会削弱在自然灾害、传统病的应急管理上已经形成的优势。

第三，中国下一代应急管理体系的可能方向。从整体演进的角度来看，中国应急管理已有的政策实践可以粗略分为两代：第一代为灾害管理，主要是单一部门对单一灾害类型的管理；第二代为应急管理，在单一灾害管理的基础上，统一了各类灾害的应急响应，原有的单一部门的灾害响应职能重新嵌入综合应急响应。如果按照相对整合的思路，第三代应急管理体系既需要被纳入安全治理体系，也需要保持相对的独立性。

从组织结构来看，第三代应急管理的整体演进可以包括四个方面。第一，重新定义党、政、军三大体系在应急管理中的结构关系。在法理上，第二代应急管理的权责主体是政府。然而实践中，特别重大突发事件的应急管理都是党、政、军三大体系同时参与。因此，在第三代应急管理体系中，重新定义党、政、军三大体系的结构关系也有利于将实现应急管理与安全治理的相对整合。第二，优化政、企、社三大部门在应急管理中的结构关系。2008年“汶川地震”之后，社会组织和企业参与应急管理成为常态，原来以政府为主体的应急管理体系需要扩展，不仅要容纳社会组织和企业的参与，也需要使整个应急管理体系相互协同、运转有序。第三，调整中央和地方在应急管理中的结构关系。2013年“芦山地震”之后，中央政府在应急管理中的角色适度“退后”，强化了“属地管理为主”的原则。这样做的有利之处在于，一方面，地方政府应急管理的能力将得到增强，中央政府只需负责跨省级区域协调的应急管理；另一方面，中央政府必然也可以投入更多的精力应对外部安全威胁。第四，整合政府部门之间的结构关系。在第二代应急管理体系中，作为前端的灾害管理和作为后端的应急响应还存在着结构性优化的空间，灾害管理需要强化减缓和预防功能，弱化应急响应功能；重视各类风险之间的交互作用，强化综合应急响应，优化灾害管理政策体系应急响应在综合应急响应中的嵌入结构。

从管理过程上看，第三代应急管理的整体演进可以包括两个方面。第一，应急管理内部流程的重构。比较来看，美国国土安全模式发展的五阶段管理流程更为合理，值得借鉴，尤其是其中强调并区分预防和减缓的做法。中国目前的四阶段管理流程稍显被动，也难以适用于所有的风险。第二，应急管理外部流程的重构。突发事件只是从风险到危机动态演化过程的一个阶段，应急管理往前可以延伸是风险治理，往后可以延伸是危机管理。理论研究对应急管理前延至风险治理已经形成共识，对应急管理与危机管理关系的理解则有两种思路：一是按照严重程度区分，应急管理属于常规管理，危机管理属于非常规管理，二者之间存在转化的临界点，一旦突发事件超越应急管理的能力范围，就应该进行非常规决策，采取非常规手段；二是按照作用领域区分，应急管理属于行政领域，核心是执行力，危机管理属于政治领域，核心是合法性。不管按照哪一种思路，区别应急管理与危机管理，并在应急管理的基础上发展危机管理都是必要的。

此外，突发事件分类、分级标准都需要进一步研究，以便可以容纳恐怖主义、金融风险、信息与网络风险、基础设施风险等新的风险类型。《突发事件事件应对法》也需要进一步完善，吸收近些年在应急管理实践积累的新的认识，与新的法律进行匹配，以促进第二代应急管理体系向第三代应急管理体系的整体演进。

（作者系南京大学政府管理学院教授；摘自《中国行政管理》2016年第4期）