论农民金融发展权：属性、内涵及国家义务

廖丹 左平良

摘 要：确立和保障农民金融发展权是国家的基本义务。农民金融发展权具有基本人权属性，国家宪法及相关法律对这一权利的承认和保障，不仅有利于农民自身的发展，而且有利于国家金融体制的持续健康发展。因此，国家应从公共产品提供者、市场秩序规制者以及金融市场宏观调控者的角度去设定和履行实现农民金融发展权的基本义务，并在立法、司法上构建相应的保障机制。

关 键 词：农民金融发展权；权利内涵；国家义务

中图分类号：D922.28 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）04-0089-07

收稿日期：2015-11-05

作者简介：廖丹（1977—），女，苗族，湖南岳阳人，湖南理工学院政治与法学院讲师，硕士，研究方向为经济法；左平良（1968—），男，湖南岳阳人，湖南理工学院政治与法学院教授，博士，研究方向为民商法。

基金项目：本文系2014年湖南省情决策与咨询项目“农地流转金融支持状况及对策研究”的阶段性成果，项目编号：2014BZZ229；2014年湖南省教育厅科研项目“湖南省农民专业合作社融资法律问题研究”的阶段性成果，项目编号：14C0518。

农民金融发展权是农民作为社会成员在金融发展领域以获得金融发展机会和分享金融发展成果为目的的权利，是农民作为社会主体要求参与社会金融发展、分享社会金融发展成果的应然性宪法权利。其权利属性经历了从公民私权利到公民宪法基本权利转变的过程。随着农村金融体制改革的不断深化，越来越多的学者开始关注农民金融发展权保障问题，从理论分析和社会实证角度论证了农民金融发展权保障之于农民及农村经济发展的重要意义。但农村金融体制改革步履维艰、农户资金需求无法满足的现状一再表明，明确农民金融发展权的权利属性以及强化国家义务是实现和保障农民金融发展权的重要条件和基础。

一、农民金融发展权的基本人权属性

（一）农民金融发展权作为基本人权的历史与思想基础

金融发展权反映了人与资本共生、共存的行为关系，在一定的历史条件下，只有借助于人权思想的不断发展，才能形成具有法律意义的权利客体。

首先，农民金融发展权的产生与发展是以金融资源分配不平等为条件的。在市场经济条件下，作为一种稀缺性资源，资金供给者希望通过贷出货币来获得财富增值，资金需求者希望通过获得资金换取对其他社会资源的使用权。此稀缺性决定了法律确认及保障公民合法金融权益的重要性，而金融资本的“趋富”性决定了平衡稀缺金融资源分配的国家义务性。长期以来，我国城乡二元体制使得城市与农村金融资源分配的不平等态势逐步扩大，这种金融资源分配上的不平等直接导致了城乡金融发展成果享有上的不平等。正是在此基础上，农民金融发展权才成为制约农村建设、农业发展以及农民增收的瓶颈之一。

其次，农民金融发展权的产生与发展是以金融产业的产生和发展为时代背景的。金融发展权并不是在所有社会制度中都存在，其必须依赖于特定社会历史条件才可能产生。囿于劳动力、土地和生产工具的落后，传统农业生产中资本对于促进农业生产发展的作用有限，但随着社会的不断发展，农业生产方式发生了巨大变革：一是农业生产规模不断扩大，二是农业生产技术不断创新，资本要素成为决定和影响农业生产效率的重要因素。新的社会发展时期产生了新的权利主张，于是金融发展权就成为人们满足自身发展的又一重要的权利形式。

再次，农民金融发展权的产生与发展是以人权理论不断发展为思想基础的。从美国《独立宣言》到联合国《发展权利宣言》，人权经历了以个人自由权为核心的第一代人权，到以社会权为核心的第二代人权，再到发展权等第三代人权的发展历程。[1]金融发展权作为公民平等享有金融发展成果的权利，其实质是人们在金融社会里的权利主张和权利积累的结果，是“一种应有的基本生存权利”，[2]理应得到宪法的确认和保障，当然也包括农民金融发展权。

（二）农民金融发展权作为基本人权的法理基础

农民金融发展权是归属于特定农民身份的公民所享有的金融领域内的基本人权。目前，虽然金融发展权尚无宪法依据，但从保障人权的应然角度分析，农民金融发展权符合宪法基本权利的属性。

首先，从人权的内涵来看，人权是公民享有的自然性权利，是“一定主体的一种资格和优势”。[3]在资本经济时代，满足公民金融资源的平等享有权，既是满足公民生存和发展的自然性权利，也是公民的社会成员资格的具体体现。农民作为相对弱势的社会群体，宪法确认和保障其金融发展权不仅是对农民在金融资本社会中公民身份的确认，同时也是维护农民实现其他人权的必要保证。因此，将金融发展权入宪，不仅是保障农民金融权益的重要权利基础，也是保障农民合法权益持续发展的法治命题和现实所需。

其次，农民金融发展权并不单指某项具体的权利，因为“人权是一种具有派生其他人权形式并使之规范化的母体性权利”。[4]农民金融发展权同其他基本人权一样，随着法制的不断完善，可以派生出具体的权利表现形式（如农业贷款权、农业保险权、农业金融合作权等），进而形成内涵丰富的权利集合。从经济法理念来看，农民金融发展权不专属于某个人、某个阶层，而是立足于社会发展，其权利主体不仅包括当代农民，还包括后代农民，因此，农民金融发展权的实质是农民享有的一切个体和集体金融发展权利、代内和代际金融发展权利的总和。这一权利的实现要以“经济法各项基本权利为基础”。[5]

再次，农民金融发展权表现为权利义务的复合性。农民金融发展权的提出将发展权存在的具体领域、主体特征进行了细化，强调了农民与资本之间的权利义务的复合性特征：作为国家公民，农民希望通过创新农业金融服务机构、增加国家补助等措施实现自己的金融权利；相对应地，国家采取各种制度上、经济上的措施，帮助农民获得生产、生活所需的资金，是其应承担的基本义务。但在获得国家金融服务的同时，农民也应承担一定的义务，如按期还款；同时，国家应在资金用途、资金金额、资金使用期限等方面对其设置一定的约束条件，以防止因农民滥用权利而导致国家金融资源的浪费。

通过上述分析可以发现，农民金融发展权应归属于宪法基本权利范畴，作为农民应然权利，国家有必要完善其权利表现形式和内容。

二、农民金融发展权实现与保障中的

国家义务主体地位

农民金融发展权作为农民分享金融发展机会和成果的权利，其实现的前提是确立国家在其中的义务主体地位。

（一）确立及保障农民金融发展权是现代国家的基本义务

基于现代公共政策选择理论，国家的义务就是让人民过上最美好的生活。因此，多项国际人权条约中均无例外地将发展权义务主体界定为国家。根据夏勇“社会层面的需求与公共权力的责任之间的对应关系理论”，任何一种公共权力都要在某种程度上承担和履行满足社会层面多种需求的责任。[6]农民金融发展权正是需要借助国家公权力并采取各种积极扶持手段才能实现和保障的。

首先，农民金融发展权是农民因无法获得或难以获得足够的金融资本，造成其生产、生活陷入困境，要求获得国家金融帮助的一项权利。从该权利提出的现实背景可以看出，农民即使通过自己的努力也无法摆脱这种“融资”困境，因此农民金融发展权的实现不能仅靠农民自身的力量，而必须由国家以公权力的身份，形成与农民在金融资源配置上的权力（利）义务关系，如国家在加大农业财政投入时的身份即属于此种。此种情形下的国家主体地位以及义务是实现和保障农民金融发展权的主要研究对象。如果从帮助农民摆脱生产、生活资本困境的角度出发，农民获得他人或团体帮助的可能性也不大。因为这种融资援助基本上是公民之间的无偿民事赠与或团体的公益资助行为，其无法承载农民生产、生活的资金支持功能。因此，从社会保障层面来看，国家不仅有权力通过制度构建赋予农民金融发展权，更有义务通过积极履行社会经济管理职能实现农民金融发展权。 当符合条件的权利人提出求助请求时，国家应以积极作为的方式予以满足。如国家投资设立的农业金融机构与农民之间的资金借贷合同，国家要按约及时给付款项，农民要按约及时还本付息。

其次，从农民金融发展权提出的历史背景来看，农民以参加农业生产的方式为社会做出贡献，国家应满足其对金融资本的合理需求，从而保障其分享国家金融发展福利的权利。从消极意义上说，只要是独立、自由的法律人格主体，国家就应平等赋权，不论财富、地域等差别；从积极意义上说，为实现实质正义，应在还原现实法律主体强弱差异的基础上，给予农民在金融发展领域以倾向性的保护。

（二）保障农民金融发展权的国家义务属性变迁：从干预到给付

国家在保障农民金融发展权问题上负有主要义务。“国家义务是指由国家公权力主体负责实施的，经法律规范确定的公共任务”。[7]建国以来至本世纪初，在农村经济领域，国家为保障农业生产、农民生活，干预性保障义务较为明显。从1982年《宪法》、2004年《土地管理法》到2007年《物权法》都反复明确了农村土地集体所有的产权性质，农民所拥有的土地使用权实际上是一种“受限”“不完整”的产权，农民金融发展权更多地还表现为一种“观念”上的权利。国家在平等保障农村金融资源分配上，更多地是通过制定农村经济发展计划、农业产业政策等宏观调控手段，引导金融资源向农村流动；或通过设立国家政策性银行、政府财政拨款项目等直接或间接投资农业生产的方式，满足重要农业生产项目所需的资金。

随着城镇一体化进程的加快，需要国家在保障农民金融发展权问题上积极干预经济生活，保护和帮助弱者。党的十八届三中全会提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变……赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能……”土地的资本化运作被放开，而且各地方政府积极作为，鼓励、支持农地抵押、担保，如针对农民制定了特殊的金融支持政策等。国家在农民金融发展权保障方面的“给付性”义务开始发挥作用，国家“以公平、均富、和谐为理念，开始积极提供各阶层人民生活上之照顾，从而不再是‘夜警，而是各项给付之主体”。[8]

三、农民金融发展权的权利内涵

国家在实现农民金融发展权方面究竟应承担何种保障义务，取决于不同金融环境下农民金融发展权的具体形式。

（一）作为公民的农民金融发展权

作为国家公民，农民可以要求享有国家无偿提供的公共金融产品及金融服务。这种公民角色性质的农民金融发展权具有典型的社会权属性，因为农民分享社会金融发展成果的义务主体主要指向国家及其行政机关，包括国家金融主管部门、农业主管部门以及其他国家金融管理机构，要求国家以义务主体身份向农民提供生产、生活以及农村经济建设发展所需的金融设施与服务。金融设施是指由国家投资设立或国家批准社会资本设立的各种农村金融机构，如国家农业发展银行和农村信用合作社等农村金融机构；金融服务则指由上述金融机构提供的、满足农民资金需求的各种公共、准公共和私人金融服务，如农业信贷服务、农业保险服务以及农业合作金融服务等。除此之外，公民性质的农民金融发展权还包含自由权属性，即在选择何种金融设施、享有何种金融服务项目上具有自由选择权，这实质上是宪法意义上公民自由权的一种延伸。选择金融设施和金融服务的权利既反映了农民的自主性，同时也可以确保其以积极的心态参与到所选择的金融活动之中，这对于农民实现自身金融发展价值具有较大的激励作用。

（二）作为融资者的农民金融发展权

融资者即农民作为金融活动中的资本消费者，为实现自身金融发展需求而与农村金融机构间形成的融资法律关系。社会主义市场经济体制确立之前，农业生产和发展中的融资需求是国家基于农业基础性产业地位而主动承担的一种公共融资服务，农村金融机构并没有决定是否融资以及如何融资的决策权，且农民自身也无主动向金融机构进行资本交换的意愿，因而是一种政策性资本融通关系。社会主义市场经济体制确立之后，随着国家金融体制改革的深入，农村金融机构开始向商业化经营转轨，遵循市场经济规律，向农民提供商业性资本融通服务。因此，建立在公民身份上的“无偿享用国家提供公共金融产品与服务”的法律关系转换成了“因为付费而得以享有等值金融商品或金融服务”的法律关系。特别是随着国家开放民间资本进入金融领域以来，金融市场日益成为社会个体通过资本交易有偿获得融资产品或服务的重要平台。农民作为新兴的资本消费主体，与金融资本经营者之间也形成了一方提供融资产品或服务，另一方承担给付融资费用及利润的法律关系。

以资本消费者身份参与金融活动，农民金融发展权的内容往往是以金融市场中的消费者权益形式表现出来的，如知情权，即知悉国家有关金融法律、金融机构、金融产品、金融服务等信息的权利；自主选择权，即依据自我意愿，自由选择金融机构、金融产品及服务的权利；公平交易权，即金融机构不得在合同中因消费者的地域差别设置违反公平条款的权利以及享受金融服务的权利等。

（三）作为贷资者的农民金融发展权

作为贷资者的农民金融发展权，指的是农民作为金融活动的主体，可以直接或间接参与、经营资本融通业务。以往农民主要是通过存款获取利息的方式参与金融活动的，并没有开展任何直接或间接形式的资金融通的主观动机。但随着国家对农民增加财产性收入问题的重视以及农村不断上涨的资金需求，农民资金融通活动日益频繁，但现实是大多数农民的资金融通活动都不是与正规的农村金融机构展开的，而是体现为民间融资活动。为满足农民融资需求和规范农村融资行为，从2005年开始，银监会出台了一系列文件，允许并鼓励农民集体组织开展内部资金融通活动，如农村经济合作社与合作社社员之间的资金互助行为。农民融资渠道的扩展，有利于农民金融发展权的实现。

与融资者身份不同的是，此时的农民个体进入金融市场，不是消极地通过市场来选择已有的金融设施及服务，而是积极地参与到金融设施建设与金融产品创新的生产、流通环节中来，由融资消费者转变为资本经营者，由资本的受方变成供方，从而得以更多地分享资本收益。因此，贷资者身份的农民金融发展权的权利内容更多地应表现在市场准入方面，如国家在农村金融市场准入条件的设置要合理，应尽可能放开准入限制，包括主体、资金、业务范围等；要维护公平竞争的金融市场秩序，既要防止出现金融垄断，又要防止过度竞争带来的资本浪费；国家要依法调控农村金融活动，在利率、货币政策以及财政政策上，既要依据农村金融市场发展的实际有所侧重，又要有所协调。

四、农民金融发展权国家

义务之履行路径

“如果权利要有价值，便必须有人尊重该权利”，[9]“国家义务是人民主权的逻辑衍生，并且只有在实践人民主权的机制之中，国家义务才得以从应然走向实然。”[10]农民金融发展权国家保障义务的实施具有“渐进式”的特点：一方面，国家对实现农民金融发展权具有法定的、不可推卸的责任，如果不履行应承担相应的法律责任，如尊重、保障义务；另一方面，国家在保障实现农民金融发展权过程中承担的各项具体义务是随着我国农村金融体制逐步完善而渐进式实现的，如平等保护义务。具体路径如下：

（一）加强立法，完善与农民金融发展权相关的法律法规

首先，将发展权入宪。发展权是公民依法享有的基本权利已经成为国际社会的共识，国家应在宪法层面予以承认，这样，既有利于引起国家对公民发展问题的重视，也有利于明确其在保障公民发展权利方面的义务，也包括农民在金融领域的发展权益问题。对此，笔者建议，可以在我国《宪法》第三十三条第四款“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”之后，增加“任何公民均有权参与、促进并享有经济、社会、文化和政治发展权益”。

其次，推进农民金融发展权立法具体化，强化国家保障义务的实际履行。发展权入宪仅仅是为明确国家的义务主体地位提供了最高效力的法律依据，但要实现还需要具体立法。对此，学界有人提出，应制定一部《农民权益保护法》，[11]以特别法的形式对农民在政治、经济、文化和社会发展中的权益加以规定。从一般性立法保护来看，这不失为一种立法选择，但还应在金融法律中进一步体现对农民金融发展权的尊重和保障，包括在《农村金融机构定向费用补贴资金管理办法》中强化对农村及农民的金融支持义务，在国务院行政规章中完善农村经济主管部门的金融保障义务规定等。

（二）严格国家保障义务之履行

要实现农民金融发展权所指向的目的，国家作为基本义务主体需要根据不同金融环境下的农民金融发展权内涵，履行对应的义务。

首先，作为公共金融产品及服务提供者的国家义务。作为公共产品的提供者，国家对农民金融发展权承担的首要义务就是尊重与保障。“尊重”义务强调的是国家不得以任何方式干涉农民金融权利，“保障”义务则是要求国家积极提供各种条件及环境保障农民得以拥有金融发展的权利。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，“提高国家财政对农村金融建设的投入，增加社会金融设施和服务的供给”的相关规定，正是国家对农民金融发展权保障义务的确认与承诺。

国家作为公共产品的提供者还需对社会中少数群体或弱势群体的金融发展权予以平等保护。农民在社会经济发展中的弱势地位决定其需要得到来自政府更多的支持，为其搭建权利保障的平台，建立利益补偿机制。党的十八大报告强调：“使发展成果更多、更公平惠及全体人民。”因此，关注和支持农民在金融领域的发展权益，不仅是政府的重要职责，更是促进社会和谐的重要条件。从国家义务层面看，应重点保障农村基层金融机构设置，优先安排涉农金融服务项目，保障农村金融机构业务运营。

其次，作为金融市场规制者的国家义务。农村金融体制改革的结果使农民以资本消费者身份直接面对商业银行等市场经济主体，但这并不意味着国家“不在场”。金融市场的有序运作有赖于国家法律对金融市场的合理规制。具体体现在：以法律形式明确市场准入条件、交易规则；以行政审批形式进行进入许可和经营监管；以司法手段设置救济渠道，解决争议。所以，农民金融发展权实际上是依赖于国家市场规制者的身份而实现的。虽然金融产品与其他商品存在一定的差异性，但需要国家干预的理由同样存在。

此外，基于金融消费活动的专业性和复杂性，国家在对金融市场秩序规制的过程中，要通过立法来强化金融市场经营者的法定义务，如不得无理拒绝提供金融服务、强制信息披露等，确保经营者——国家——消费者在“自律”与“他律”的规范中实现义务主体共同的价值建构。

再次，作为金融市场调控者的国家义务。农业生产不同于一般商品生产，而货币本身又具有资本特质，不管是作为货币消费者还是货币经营者，农民金融发展权的实现都离不开国家宏观调控。一是作为金融市场的调控者，国家在遵循市场规律的前提下，应通过制定各种宏观经济政策，如产业政策、财政政策等，利用利率、税率、农产品价格等经济手段，合理引导资本向农业和农村转移，降低农业生产风险和资本运营风险，缓解农村建设和农业生产资金供求矛盾。二是作为金融市场的调控者，国家有必要借助公共资金（即财政投入），发挥国有经济在农村金融经济中的主导作用，强化国家对农村建设和农业生产的投资义务，如为重大的农业生产发展项目提供低息或无息贷款、制定农业强制保险制度等。三是作为金融市场的调控者，国家应加强金融监管：以中国人民银行、银监会、保监会和证监会等金融监管部门为核心，加强与工商、税务、司法等部门的联系，共同推进农村金融法治建设，保障农民金融发展权的实现。

（三）完善司法救济机制，确保农民金融发展权的实现

如果说农民金融发展权的实现需要多方面共同努力，那么司法机关的义务就是要正确适用法律。就我国农民金融发展权的救济现状而言，首先是建立“违宪审查”机制，加强对违反《宪法》第三十三条行为的司法监督，保障农民金融发展权的实现。其次是对于农民金融消费者身份进行确认救济。2012年，银监会成立了金融消费者保护局；2015年，我国新修订的《消费者权益保护法》第二十八条通过明确金融服务业经营者经营义务的方式将金融消费纳入了生活消费范畴，至此，我国立法正式确认了金融消费者的法律地位。如果受到金融机构不公平交易行为的侵害，如产品、服务信息不准确，夸大或掩饰金融产品风险等，消费者可以依法提起诉讼，追究金融机构的侵权责任。但不同身份的金融消费者，其义务保障主体不同：一般金融消费者权益保障的主体主要是各类金融机构，而农村金融消费者权益保障的义务主体主要是国家。因此，如果国家及其行政主管部门在增加投入，逐步改善农村金融机构环境，完善农村金融服务网络等方面，未履行保障农民金融发展的义务，应允许农民以行政诉讼的方式，请求法院判定政府不作为，督促行政主管部门积极履行保障农民金融发展权益的义务。

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（责任编辑：高 静）