深化“法治杭州”建设研究

张祝平 郑晓丽

摘 要：杭州是“法治中国”的先行地。长期以来，法治建设在杭州市推进城市现代化的战略布局中占有重要地位。“十三五”时期是杭州市加速推进城市国际化、率先建成美丽中国先行区和“两美”浙江示范区的重要阶段，要继续推进全面深化改革和实现在更高水平上的新发展，杭州市就必须紧紧围绕“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，以“杭法十条”为抓手，持续深化“法治杭州”建设，从在构建社会领域法制体系，加快推进法治政府建设，扎实推进司法体制改革，完善覆盖城乡的公共法律服务体系，促进全民守法等方面下功夫，运用法治思维和法治方式推动发展，真正实现法治惠民利民。

关 键 词：法治杭州；法治政府；公共法律服务体系

中图分类号：D927 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）04-0019-11

收稿日期：2016-02-23

作者简介：张祝平（1975—），男，浙江龙泉人，杭州市社会科学院社会学研究所副所长，研究员，研究方向为政治社会学、文化社会学；郑晓丽（1973—），女，浙江缙云人，浙江经贸职业技术学院社科部副教授，研究方向为政治理论。

基金项目：本文系2015年度杭州市哲学社会科学规划重点项目“深化法治杭州研究”的阶段性成果，项目编号：杭社2015Z-01。

法治作为现代执政党和政府治国理政的基本方式，既是推进国家治理体系现代化必须遵循的基本原则，也是提升国家治理能力现代化的根本手段和可靠保障。[1]杭州市是“法治中国”的先行地。在新世纪之初杭州市就明确作出了“法治杭州”建设和全力打造“人文法治示范区”的部署。党的十八大以来，中共杭州市委着眼于“两个确保”，①制定了《关于全面深化法治杭州建设的若干意见》（简称“杭法十条”），进一步将改革发展纳入法治轨道，对杭州适应新常态、培育新动力、打开新局面和推动新发展产生了重要影响。党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《规划建议》）进一步明确了法治建设的主要目标，即“各方面制度更加成熟更加定型；国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成；人民民主更加健全，法治政府基本建成，司法公信力明显提高。人权得到切实保障，产权得到有效保护；”[2]持续深化“法治杭州”建设，就必须紧紧围绕“十三五”时期法治建设的主要目标任务，努力推进“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念在杭州的贯彻落实，让发展遵循法治轨迹，真正实现法治建设惠民利民。

一、杭州是“法治中国”建设的先行地

党的十八大以来，“推进法治中国建设”已成为了全面深化改革的重大问题之一，这意味着法治已不仅仅是我们通常所说的经济社会发展的有力保障，而且是改革内在的内容并处于时代主题的中心。市场经济是法治经济，和谐社会是法治社会。改革、法治和发展三大国家发展战略理念，相辅相成，互为依托，既是全面建成小康社会的重大举措，也是加快中国特色社会主义建设的重要目标。[3]《规划建议》进一步提出：要运用法治思维和法治方式推动发展；今后五年，要努力实现：人民民主更加健全，法治政府基本建成，司法公信力明显提高。这实际上是对法治建设提出了更高的要求，这对于在法治轨道上推进改革和确保如期全面建成小康社会具有十分重要的意义。[4]

改革开放以来，法治建设在杭州市推进城市现代化的战略布局中占有重要地位，其“依法治市”的各项工作也一直走在全国前列。例如：1986年，杭州市就开始实施第一个五年普法规划；1996年，杭州全面启动实施第一个五年依法治市规划；2004年，杭州成为全国最早开展平安建设的城市之一，其“平安杭州”创建工作开展得有声有色；2006年，中共杭州市委作出“法治杭州”建设的决定，全面巩固深化了依法治市工作；2015年初，中共杭州市委又制定了“杭法十条”等一系列重大决策部署，以致力于将杭州市建设成为“法治中国”的样本城市。法制建设、社会治理、依法行政、司法改革的协同推进，为新时期杭州市经济社会全面协调可持续发展提供了有力的法治保证，也为“法治中国”建设的实践开拓了路径、积累了经验、提供了样本。例如：杭州市在坚持开门立法、推进法治政府建设和行政审批制度改革等方面都走在了全国前列；杭州市在浙江省率先全面完成了梳理行政处罚依据、确定行政处罚项目以及制定本系统规范行政处罚裁量权实施意见等工作；率先在全省开展了规范行使行政许可裁量权工作，制定并出台了全国第一部系统规范行政许可裁量权的政府规范性文件等。[5]特别是在近几年，杭州市在推动重点工作中尤其注重发挥法治的引领和规范作用，将全面深化改革、“五水共治”①生态环境治理、“三改一拆”②社会环境治理、“四换三名”③工程以及“发展信息经济、推进智慧应用”等重点工作作为深化“法治杭州”建设的大平台、试验田、活教材，进一步强化了干部群众的法治思维、法治理念，进而推动了全民守法；同时，通过扎实推进基层党风廉政建设、构建权力阳光运行机制、拓宽民众民主监督渠道、完善廉政风险防控机制、依法监督强力反腐，有力地营造了“依法治权”的监督环境，[6]不断筑牢制约公共权力行使的制度“笼子”。总体上看，“法治杭州”建设已取得了积极的成效，形成了一种相对民主、开放、平等、多元、和谐的地方治理新格局，为“法治中国”建设贡献了好的经验和样本。

“十三五”规划实施时期，既是全面建成小康社会的决胜阶段，也是转变经济发展方式、推动经济结构转型升级的过关期和重要窗口期。《规划建议》指出：“我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，也面临诸多矛盾叠加、风险隐患增多的严峻挑战”。[7]法治是全面建成小康社会决胜阶段必须要实现的目标，同时，法治自身所具有的引领、规制、调节、保障等重要功能在“十三五”规划的实施期间将发挥应有的积极作用，极大地促进经济法治化和社会法治化。[8]全面深化“法治杭州”建设，实现“十三五”规划实施时期的发展目标，必须全面贯彻落实习近平总书记关于全面依法治国重要战略思想和党的十八大及十八届三中、四中、五中全会关于全面推进依法治国、加快建设法治中国战略部署，并在此基础上，凝聚各方力量形成“大合唱”。因此杭州市的各级党委应把法治建设摆在更加突出的位置，切实加强领导，特别是党委“一把手”要进一步明晰职责，更好地担当起法治建设“第一责任人”的角色；人大、政府、政协、司法机关和各部门要切实发挥好职能作用；各级领导干部要自觉做尊法、学法、守法、用法的模范，真正树立法治思维；更加重视普法教育的社会意义，并将之作为法治建设的基础性工程，使“抓早抓小”常态化，共同营造全社会信仰法治、尊崇法治、践行法治的良好氛围。[9]

二、“法治中国”的杭州实践

近年来，杭州市全面贯彻落实了党中央全面推进依法治国的各项决策部署，认真把握新常态下法治建设的特点和规律，自觉把“法治杭州”建设放在“四个全面”战略布局中来思考和谋划，扎实有序开展完成“杭法十条”各项任务工作，为杭州市实现高起点上的新发展提供了有力的法治保障，营造了良好的法治环境。当下，“法治”建设已成为杭州市高水平全面建成小康社会的应有之义。

第一，推进科学立法、民主立法，体现立法与改革决策的相互衔接。科学立法，是指立法过程中必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度地和谐，法律的制定过程要尽可能满足法律赖以存在的内外在条件，使法律成为“良法”，并为广大民众所遵循；立法民主化或民主立法，是实现法治社会化的基本途径，它要求在法律制定的整个过程中，能够得到社会公众广泛地参与和监督，并真正建立起充分反映民意、广泛集中民智的立法机制，使法律真正体现和表达公众的意志。[10]近年来，杭州市人大常委会在地方立法中坚持开门立法，在一系列地方法规制定过程中，能够面向社会公开征求普通公众的意见，积极拓宽公众参与地方立法的渠道。以2015年为例，杭州市人大常委会严格按照我国《宪法》《立法法》等有关地方立法的规定权限，坚持急需先立、急需先修和不抵触、有特色、可操作等原则，在广泛征询、充分论证的基础上，对公开征集到的61件立法建议进行了认真审核，确定了继续审议立法项目4项、正式立法项目9项、预备立法项目9项、调研立法项目14项，将杭州经济社会发展迫切需要的项目予以安排，有些法规还是创新性的立法项目。[11]例如：《杭州市大气污染防治规定》《杭州市生活垃圾分类与减量条例》等被列为继续审议立法项目，并按照中共杭州市委推进“城市四治”工作的重大部署，加快了立法进程。又如杭州市围绕建设美丽中国先行区以及率先建成信息经济强市和智慧经济创新强市的目标，将《信息经济智慧应用促进条例》列为正式立法项目，将《杭州市文明行为促进条例》也及时地由预备项目调整为正式项目。这些都体现了“必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”以及“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”[12]等中国特色社会主义法治体系建设之基本要求。在立法过程中，杭州市牢牢抓住提高立法质量这个关键，通过及时公布法规草案公开向社会公众征求意见，将法规草案发给全体人大代表征求意见，召开立法听证会听取各方面意见建议，在法规草案表决前进行立法评估以及不断完善向下级人大征询立法意见机制，在各区、县（市）设立基层立法联系点和直接到联系点听取意见建议等方式，始终坚持把立法大门向人大代表敞开、向社会公众敞开，拓宽全社会各方面有序参与立法的渠道，[13]有效地推进了科学立法、民主立法，使地方立法的质量有了更好地保障。

第二，坚持依宪依法执政，正确处理改革与法治的关系。“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”，[14]“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。[15]杭州市始终把法治建设列入市委中心工作，将依宪依法执政作为贯穿“法治杭州”建设始终的一条主线。一是强化规划引领和组织领导工作，自2006年起，杭州市每届党代会都制定法治城市建设的五年规划，每年市委全会都明确法治建设的阶段性目标，每年都召开领导小组会议明确法治建设的年度工作重点。[16]二是把法治建设成效作为衡量领导班子和领导干部工作实绩的重要内容。一方面，注重健全领导干部任前法律知识考试制度，提高各级党政班子和领导干部的宪法意识、法治思维和依法办事能力；另一方面，完善学习长效机制、坚持学习制度创新，把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、社会主义学院必修课，把领导干部的宪法法律意识纳入政绩考核指标体系。三是自觉将改革发展中的各项决策及部署纳入法治轨道，律师担任党委、政府法律顾问已成为一种常态。凡党委政府领导基层接访、重大事项决策和重要会议，都邀请法律顾问参与，充分听取他们提供的法律意见，促进和督促党委政府的政策、决定及重大改革举措以合法的程序纳入法治化的轨道，并实现规范化、常态化的运行，既坚守“凡属重大改革都要于法有据”的“法律边界”，又善于通过地方立法及时把改革创新的成功经验固化为制度，实现改革与法治的“双轮驱动”。[17]

第三，全面推进依法行政，加快建设法治政府。依法行政是依法治国的中心环节和具体落实，直接关系人民群众的切身利益，也直接影响到党委政府的公信力。[18]近年来，杭州市对政府依法行政作了大量的有益探索和创新实践，主要有：一是抓住领导干部这个“关键少数”，创新方式方法，引导和督促党员干部自觉带头学法守法用法，不断强化公务员的法治意识和依法办事能力；二是坚持职权法定，推进机构、职能、权限、程序、责任的法定化，落实责任主体，严格责任追究，做到“法定职责必须为、法无授权不可为”，坚决纠正不作为、乱作为；三是避免决策“任性”，制定并出台了《杭州市人民政府重大行政决策程序规则》等相关的制度规范，健全依法决策机制，完善重大决策和规范性文件合法性审查制度，探索建立科学的法治建设指标体系和考核标准，不断提供坚持依法行政和法治政府建设的制度支撑；四是认真贯彻执行杭州市市人大及其常委会决议，坚持重大事项报告制度，强化对行政权力的制约和监督；五是落实权力清单制度，加大行政公开和简政放权力度，进一步向区县（市）和乡镇（街道）放权，正确处理政府与社会、政府与市场的关系，积极培育和规范社会服务组织；六是加强作风建设和廉政建设，营造依法治理的良好社会环境。为深入推进依法行政，加快建设法治政府，2015年5月，杭州市人民政府专门研究制定了《关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》（杭政函[2015]82号），提出“力争到2020年，我市率先基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府，继续在全面深化“法治浙江”建设进程中发挥龙头领跑示范带动作用，确保在全面落实依法治国各项任务中走在全国重要城市前列。”[19]根据杭州市人民政府办公厅《关于全面推行政府法律顾问制度的意见》（杭政办函[2015]137号），到2015年年底，市、区（县、市）、乡镇（街道）三级政府和有条件、有需求的市级主要执法部门都建立政府法律顾问制度；到2017年年底，政府主要部门普遍建立政府法律顾问制度。[20]

第四，多层次多领域加强和创新社会依法治理，促进法治社会建设。法治精神是社会治理的精神支撑，法治规则是社会治理的重要基石，法治秩序是社会治理的根本保证。[21]在创新社会治理诸领域和努力实现社会公共利益最大化的具体行动中，杭州市始终坚持法治化方向，积极探索提升社会治理法治化水平的有效路径。一是深化普法。一方面抓好群众普法，坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法；另一方面，抓好专业性普法，将法治宣传拓展到立法、执法、司法、守法全过程，增强法律工作者的法律素养和职业神圣感，在依法办事中体现法律的权威性和公正性，让群众在普法学法用法中有更多“获得感”，提高各种社会组织和全体社会成员对宪法和法律的信仰。[22]二是加快区域社会治理法制体系建设。围绕推进社会治理体系和治理能力现代化的目标，科学制定完善相应的法律、法规、规章及规范性文件，并适时总结基层社会创造的区域社会治理实践经验，并将其通过民主化渠道和法定途径上升为地方性法规及规范性政策制度。三是巩固基层社会治理基础。尊重基层社会自治经验，坚持“道德软约束”与“机制硬约束”协同推进，注重在法治框架内发挥好乡规民约等传统社区治理力量在当下基层社会治理中的积极作用。四是推进基层社会民主管理。加强社会组织的培育、引导和规范，在多元共治的社区治理模式中处理好党委领导、政府主导、社会组织和社区居民参与的关系；通过推行民情恳谈会、民事协调会、民意听证会、民主评议会“四会”制度等有效保障城市社区民主管理；通过推行民主提案、民主议案、民主表决、承诺实施、民主监督等，有力推进村级组织决策、管理、监督、服务工作的规范化、制度化。[23]近年来，随着“法治杭州”建设的深入推进，杭州市着力把社会矛盾化解纳入法治轨道，将司法调解作为矛盾调解的“最后一道防线”，倡导司法的权威性，注重对“和事佬”和人民调解员的法律培训，注重运用律师的专业知识帮助村社依法治理，注重提升专业调解组织的依法调解能力，有效化解了大量社会转型期的难案、积案和老案。[24]仅2015年1至10月，全市就排查调处了矛盾纠纷50678件，成功率99.03%，远高于浙江省平安考核指标。[25]

第五，坚持司法为民、公正司法，稳妥推进司法改革。公正是法治的生命线。党的十八大以来，杭州市各级政法机关紧紧围绕“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”这一目标，把严格执法、公正司法摆到了更加突出的位置，下大气力解决人民群众反映强烈的执法、司法的突出问题，[26]进一步加强执法规范化建设，取得了积极的成效。主要举措有：一是按照司法改革顶层设计，紧密结合杭州市的实际，制定并出台了司法体制改革实施方案，稳步推进法官员额制、主审法官及合议庭负责制、办案全程留痕制、立案登记制等改革，尤其是在完成预防冤假错案、化解涉法涉诉信访问题、司法救助、司法信息公开等改革任务方面取得了积极成效。二是强化司法保障民生意识，妥善审执涉及“三农”、教育、医疗、欠薪、房屋征收、环境保护、食品药品安全等民生案件，切实维护群众切身利益；三是紧紧围绕杭州市委“杭法十条”“杭改十条”重大决策部署，运用法治思维和法治方式，为杭州市化解“三大压力”、①防范“三大风险”，②破解城市管理“四治难题”③提供了司法保障，探索成立了电子商务诉讼指导中心，探索尝试电子督促程序在互联网金融纠纷解决机制中的运用，[27]例如：西湖区法院在全国首次使用电子督促程序解决借贷纠纷；四是端正司法作风，规范司法行为，加强了司法队伍正规化、专业化、职业化建设，努力使公众对司法公正的认同感真正成为常态。

第六，构建严密的法治监督体系，保证宪法与法律的有效实施。监督权是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是加强对“一府两院”监督，促进依法行政、公正司法的重要保障。[28]近年来，随着民主法制建设的不断加强以及监督法的有效实施，杭州市各级人大深入学习宪法、宣传宪法、贯彻宪法，推进中国特色社会主义在杭州的实践，监督工作逐步加强，监督实效不断提高。在2015年，杭州市充分发挥人大监督在全面深化改革、全面深化“法治杭州”建设中的重要作用，实施了三大监督举措：⑴加强专项工作报告审议监督，杭州市人大常委会全年听取和审议“一府两院”专项工作报告8个、委托主任会议听取专项工作报告6个；⑵强化计划和预决算审查监督，对2015年杭州市政府重大投资项目、“十三五”规划编制情况和2014年市本级财政预算专项资金中科技专项资金进行了监督，对市法院、市交通运输局、市住保房管局、市体育局等4个单位2014年决算进行了重点审查，对2013年杭州市政府部门决算重点审查意见整改落实情况进行了跟踪监督；⑶统筹安排执法检查等监督工作，开展了《浙江省社会救助条例》《杭州市城市河道建设和管理条例》贯彻执行情况的执法检查，对《杭州市精神卫生条例》《杭州市公共场所控制吸烟条例》的贯彻实施情况进行了立法后评估，对市政府食品安全工作情况进行了专题询问，对市政府城乡公共文化服务体系建设情况进行了专项评议。此外，近年来，杭州市各级检察机关积极探索涉检信访、点名约访、专家办理机制和公检法司“四力合一”的“打击民事虚假诉讼联动新机制”，联合公安、法院、司法、教育等单位建立“捕、诉、监、防”一体化未成年人犯罪案件办理帮教机制，[29]注重发挥人大代表、政协委员和人民监督员、特约检察员的作用，充分保障人民监督员依法监督“七类案件或事项”。①

第七，进一步健全公共法律服务体系，加强法律援助和法律服务。公共法律服务体系和服务机制的建设既要规范，还要依法，更要有健全完善的服务平台；既要注重加强律师的职业道德教育，还要充分尊重律师的权利和发挥好律师的作用，[30]更要加强法律援助等制度建设。杭州市的法律服务实践表明，公共法律服务体系建设必须高度重视群众诉求、紧扣民生主题，努力构建民生法治。主要实践路径及成效有：一是主动谋划制定为民办实事工作规则，每年落实一批法治实事项目。二是健全区、县（市）司法行政法律服务中心，基本实现村（社区）法律顾问全覆盖，基本形成覆盖城乡、资源整合、规范便捷、保障有力的公共法律服务体系。特别是杭州公共法律服务中心②的建成，进一步整合了律师、公证、基层法律服务、法律援助、人民调解、司法鉴定等法律服务资源，并与13个区、县（市）司法行政法律服务中心、343个法律服务工作站、3160个法律服务联系点一起，形成首尾相连、互为补充的实体服务网络，实现法律援助与百姓零距离。[31]三是律师进社区活动不断拓展深化，法律援助范围进一步扩大，仅2015年，杭州市就新增法律援助站点108个，受理法律援助案件1.2万件，举办法律讲座250多场，为中小学生和外来务工人员提供义务普法，为10多万人提供免费法律咨询服务。[32]四是推进社区矫正工作有效开展。杭州市是全国首批社区矫正工作试点城市，截至2015年9月底，市区两级社区矫正工作人员有49人，司法所政法专编有294人，聘用社工275人，社会志愿者4970人；全市已累计接收社区服刑人员3.3万人，解除矫正2.8万人，在册人员4800余人。[33]五是深化民主促民生和深化法治促民生，积极推进民生重点领域及群众反映问题强烈的专项执法检查和监督工作，认真组织实施集中清理执行积案活动，有序推进涉法涉诉信访改革。近年来，在浙江省法治建设群众满意度调查中，杭州市满意度高于全省平均水平。2015年，杭州第六次被浙江省委、省政府授予“平安市”称号，实现“六连冠”。[34]

第八，将文化与普法相结合，繁荣发展法治文化。“十二五”以来，杭州市加强了“国家宪法日”主题宣传，广泛开展了“公务员学法日”活动，着手研究拟定“法治指数”，制定加强法治文化建设的实施意见，将文化与普法相结合，以文化的形式普法，在普法中弘扬法治文化，使法治理念和法律知识入耳、入眼、入心，初步形成了以民主民生互动、法德融合、普法融入群众生活休闲为特征的杭州特色法治文化。在“六五”普法期间，杭州市在浙江省乃至全国率先提出并实施了“法治文创产业”“统筹城乡法律服务”“公共法律服务体系建设”“普法项目化”“精准普法”“律师进社区（村）”等工作，基本实现了“民主法治乡镇（街道）”创建全覆盖，打造了动漫法治文化、西湖法治文化、运河法治文化等一批有特色的普法“金字招牌”文化。杭州市的建设“基本公共法律服务圈”、统筹城乡公共法律服务体系等文化普法实践经验，成为党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》相关内容的实践来源之一。余杭区“法治指数”连续七年被载入中国《法治蓝皮书》。律师进社区（村）工作经验在全省乃至全国推广。司法部副部长张苏军、赵大程和省委副书记王辉忠等多次对杭州市普法工作作出批示。新华社、《人民日报》《法制日报》等多家权威媒体多次报道了杭州市普法工作的经验和做法。“六五”普法期间，杭州市和下城区、拱墅区、西湖区被评为全国法治创建活动先进单位，杭州市被评为“六五”普法中期先进城市，余杭区“法治指数”项目荣获第三届“中国法治政府奖”提名奖。[35]

三、围绕“四个全面”，打造“法治

中国”的杭州样本

总体而言，“法治杭州”建设成效显著，亮点纷呈。当前，我国的法治建设依然面临诸多方面的挑战，深化“法治杭州”建设也同样面临着各种各样的共性问题。这些问题主要体现为：⑴在思想认识层面，有法不依、执法不严、违法不究的现象还不同程度地存在，“以言代法、以权压法、知法犯法”现象也时有发生，“信权不信法、信人不信法、信钱不信法”的错误思想倾向依然存在；⑵在社会治理领域，基层依法治理工作力量相对薄弱，乡村社区基层治理法治化仍然是当前法治建设的薄弱环节；⑶在执法司法方面，社会各方面对执法司法活动的人情干预时有发生，执法司法人员运用法律手段管理社会事务的水平和能力还有待于提高，行政干预司法现象还不同程度地存在，执法司法公信力还有待增强，违法成本相对偏低、守法成本相对偏高，法治权威性还有待进一步加强；⑷在公众法治素养方面，部分公众法律观念不强，“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思想仍有市场，法治环境有待改善。龚上华等在调查报告《杭州农村群众法治意识的现状与对策研究》中认为：在杭州市，农村群众虽然已经重视学法、知法，但还存在重视程度不够，权利与义务在一定程度上失衡，运用法律手段解决纠纷的愿望不够强烈等等问题，这在一定程度上影响着农村法治进程和农村群众法治意识现代化。⑸普法教育的方法、措施变化不大，形式还不够丰富，群众喜闻乐见的高质量的法制宣传专栏不多，法制宣传教育形式有待进一步创新。同时，个体权利意识觉醒与法律信仰缺失、公众对公权力机关诉求日增而又信任不足、法律至上与人情社会的行动冲突、公权力机关的退位、归位与市场机制和社会组织发育仍不成熟之间的矛盾[36]等法治困境在“法治杭州”建设中也不同程度地存在，这些都是推进“法治杭州”建设需要面临的挑战。

“十三五”时期是杭州加速推进城市国际化、率先建成美丽中国先行区和“两美”浙江示范区的重要历史阶段，要坚定不移地实施“四个全面”战略布局，重在构建社会领域法制体系，加快推进法治政府建设，扎实推进司法体制改革，完善覆盖城乡的公共法律服务体系，促进全民守法等方面下功夫，运用法治思维和法治方式推动社会发展。

第一，坚持党的领导，加强地方立法，构建社会领域法制体系。党的十八届五中全会强调，如期实现全面建成小康社会奋斗目标，推动经济社会持续健康发展，必须遵循以下原则：坚持人民主体地位，坚持科学发展，坚持深化改革，坚持依法治国，坚持统筹国内国际两个大局，坚持党的领导。[37]推进“法治杭州”建设，必须始终坚持党的领导，充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，加强对地方立法工作的组织协调，适时审定地方立法规划，在地方立法中充分体现党的主张。要规范党委向人大及其常委会提出立法建议的程序，抓统筹、抓重点、抓机制。在社会治理领域，要加强和完善社会组织培育与管理、社会保障与公共服务、流动人口和特殊群体管理服务、公共安全、公共文明等方面的地方立法工作，构建社会领域法制体系，以法制规范完善社会治理，依法维护群众利益，扎实推进法治社会建设。

第二，坚持依法行政，严格依法办事，加快推进法治政府建设。依法行政是政府公信力的生命线，行政权力必须在法治框架下运行，一切行政行为都必须接受监督，“有权必有责、用权受监督”，是对法治政府的基本要求。[38]全市各级政府及其部门应严格按照规定的职责权限和工作程序履行职责，执行公务，依法办事，做到严格执法，公正执法，文明执法，保护公民的合法权益，维护法律的尊严。一是要进一步贯彻落实好党的十八届四中、五中全会精神和省市有关决策部署，扎实抓好《杭州市人民政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》《杭州市人民政府办公厅关于全面推行政府法律顾问制度的意见》的落实工作，让各项改革举措早落地、见实效；二是要特别重视抓好基层法治这一薄弱环节，既要着眼于基层干部群众法治素养的提升，使基层干部群众逐渐地拥有法治精神，改善基层社会的法治文化氛围；也要加强基层法制机构和队伍建设，努力改变“倒三角”的工作体制，通过壮大基层法制机构力量，使“倒三角”为“倒梯形”，进而发展为“正梯形”，为基层依法行政工作提供充分的组织保障。[39]三是必须进一步强化行政执法监督，保证行政执法活动严格依照法律法规办事，及时纠正和严肃查处违法违纪行为和行政执法中的不正之风。四是要认真总结梳理余杭“法治指数”的实践经验，并借鉴我国香港地区“法治指数”以及国际上其他指数测定方法，建立“杭州法治指数”， 以此来全面、科学、客观地衡量各区、县（市）和市直各单位法治建设的状况和水平，并将考评结果作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，作为选拔任用领导干部的重要依据。

第三，从制约司法公正的突出问题入手，扎实推进司法体制改革，促进社会公平正义。“深化司法体制改革，建设公正高效权威的社会主义司法制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。”[40]深化司法体制改革是党的十八大以来党中央作出的全面深化改革的一项重要内容，2016年是司法体制改革的攻坚之年、关键之年。积极稳妥推进杭州市司法体制改革，认真学习贯彻全国司法体制改革试点工作推进会和省市委相关决策部署和会议精神，进一步坚定改革的信心和决心，稳步有序做好各项改革工作，不断提高司法公信力。一是要有前瞻意识，做到远近结合，要在提升司法公信力这个关键点上统筹近期和远期两个目标；二是务实创新，做到上下协调，统筹宏观和微观两个层面，寻找推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合的切入点，不断增强改革的整体性、联动性，确保改革方向不偏、标准不降；三是要紧紧牵住司法责任制这个“牛鼻子”，统筹兼顾有形和无形两个机制，凝聚改革正能量，为实现公正司法锻造一支过硬的政法队伍；四是要从完善司法管理体制和司法权力运行机制、坚持严格规范公正文明执法、加强对司法活动的监督、推进公共法律服务体系建设等重点工作入手，积极探索，勇于创新，努力为浙江省乃至全国司法体制改革提供可复制、可推广的经验和做法。

第四，大力扶持公共法律服务业发展，进一步完善覆盖城乡的公共法律服务体系，凸显法治惠民利民。建立公共法律服务体系旨在维护公共利益，解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，以更好地实现社会公平正义、和谐稳定，弘扬社会主义法治精神。公共法律服务具有优质、高效、无偿和低廉等特征，体系的健全和完善有赖于司法行政部门的组织指导，有赖于律师、公证、法律援助、法律服务组织等各种法律服务资源和社会力量的有效整合。[41]近年来，杭州以市级和区县法律援助中心为龙头，形成了市、县、乡、村多级联动的公共法律服务体系，建成了30分钟法律服务圈，为推进公共法律服务业的发展和服务体系的完善打下坚实的基础。法律服务体系建设应按照党的十八届五中全会及“十三五”规划纲要的要求，不断创新服务载体和方式，开发顺应实际需求的法律服务产品，积极为各级政府机关提供有效的个性化服务和支持。为此，应做到以下几点⑴加强调研，明晰供需状况，细化公共法律服务产品目录和相关服务流程，“精准”服务者和服务对象，改善政府购买公共法律服务的机制和社会效益，“将老百姓最需要的公共法律服务产品，委托给最合适、最擅长处理此类事务的律师。”[42]⑵规划先行，通过规划的引领作用着力培育一批立足杭州，辐射省内外，面向世界的专业化、品牌化法律服务机构，杭州市要从原来的法律体系全覆盖转型为将专业法律服务嵌入经济社会发展的每一个环节，[43]逐步实现在法律服务全覆盖基础之上的转型升级。⑶改革创新，积极探索建立“除上位法规定必须审批的环节之外，其他的都可以向法律服务机构开放”的制度体系和服务体系，建设全国领先法律服务高地。[44]⑷顺势而为、借势而动，积极拥抱“互联网+”，全力打造全国公共法律服务体系的“杭州样板”。例如：设计开发专属杭州的法律顾问APP，借此市民可以寻找“最近的社区律师”“我所在的社区律师”等，并可一键通话对接律师，完成法律问题咨询或选定服务律师；[45]还可探索建立检索导流模式、互联网法律工具类模式、互联网法律服务交易平台等，为社会公众提供高质量“互联网+法律服务产品”。[46]⑸探索建立与经济社会发展水平相适应的公共法律服务政府购买投入动态增长机制、公共法律服务政府购买机制和补偿机制，推进法律援助对象由低保人群向低收入人群扩大，不断提高公共法律服务水平和均等化程度，以及常态化、可持续化。[47]

第五，弘扬社会主义法治精神，增强全社会特别是公职人员尊法学法守法用法观念，努力在全社会形成良好的法治氛围和法治习惯。全民守法，就是“任何组织或者个人都必须在宪法和法律范围内活动，任何公民、社会组织和国家机关都要以宪法和法律为行为准则，依照宪法和法律行使权利或权力、履行义务或职责。”[48]习近平总书记的这一重要论述，不仅明确了全民守法的基本含义，更对全民守法提出了基本要求：⑴全民守法要求必须在宪法和法律范围内活动，不允许有超越法律的特权，一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究；[49]⑵全民守法要求全社会确立正确的权利义务观，社会公众既要正确享受法定权利，也要切实履行法定义务；⑶全民守法要求弘扬社会主义法治精神，坚持不懈地在全社会进行法治宣传教育，助推广大社会公众由传统社会强制守法向法治社会自觉守法用法的积极转变，形成“信仰法治、守护公正”的良好社会氛围。

“全民守法是一项系统工程”。“十三五”期间，党和政府将更加注重培养领导干部、公职人员的法治思维和法治信仰，用实际行动坚定人民群众对法治的信心。[50]怎样提升领导干部的法律素养和法治意识？是当前摆在我们面前的重要任务。陈旭峰等学者认为，有效提升领导干部的法律素养和法治意识，需要构建一个涵盖文化支撑、制度支撑、组织支撑在内的完整的“三位一体”支撑体系。[51]所谓文化支撑，主要是指在社会层面，努力在全社会培育深厚的法治文化，形成良好的法治氛围，为领导干部和广大公职人员法治意识的提升营造良好的文化环境；所谓制度支撑，主要是指在政府层面，要从制度顶层设计的角度为提升领导干部法治意识提供制度环境，让领导干部在制度的框架内行事，从而提升其法治意识；所谓组织支撑，主要指在组织层面，要强化对领导干部依法行政的引导、鼓励，从而能够从行动的角度为提升领导干部的法治意识提供现实载体，使得领导干部能够在文化支撑这个地基上把制度支撑转化为现实的行动力。只有党员领导干部和国家公职人员带头敬法、守法，真正成为法律的执行者，成为“全民守法”的示范楷模，才能真正营造起“法治中国”的深厚氛围。[52]

【参考文献】

[1]唐皇凤.构建法治秩序：中国国家治理现代化的必由之路[J].新疆师范大学学报（哲社版），2014，（04）.

[2][7]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议（全文）[EB/OL].http：//news.cnr.cn/native，2015-11-03.

[3]池英花，闫丽彬.十八届五中全会给政府法律服务带来新契机[EB/OL].http：//www.acla.org.cn/html/xinwen，2015-11-05.

[4]李建国.把经济社会发展纳入法治轨道[N].人民日报，2015-11-13（06）.

[5][6][16][18][23][29]王夏斐，何去非.法治中国的杭州实践 法治杭州建设为改革发展护航[EB/OL].http：//hzdaily.hangzhou.com.cn/hzrb/html，2014-12-25.

[8]运用法治思维和法治方式推动发展——第二届“法治中国论坛”发言摘要之一[EB/OL].http：//epaper.gmw.cn/gmrb/html，2015-11-05.

[9][17]学习贯彻省委会议精神 全面深化法治杭州建设[N].杭州日报，2015-07-28（01）.

[10]晏扬.刑法修正案（九）是民主立法好样本[N].法制日报，2015-09-01（07）.

[11]肖朝红.2015年立法计划闪现亮点[N].杭州日报，2015-02-04（12）.

[12][14][15]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（01）.

[13]肖朝红.适应新常态 开创新局面 [EB/OL].http：//www.hzrd.gov.cn/zxzx/rdsp，2016-02-29.

[19]杭州市人民政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见（杭政函[2015]82号）[EB/OL].http：//www.hangzhou.gov.cn/art，2015-06-29.

[20]杭州市人民政府办公厅关于全面推行政府法律顾问制度的意见（杭政办函〔2015〕137号）[EB/OL].http：//www.hangzhou.gov.cn/art，2015-10-29.

[21]刘雪松，宁虹超.社会治理与社会治理法治化[J].学习与探索，2015，（10）.

[22]李步云.社会治理创新必须纳入法治轨道[N].人民日报，2014-01-15（19）.

[24]何去非，王雅.创新社会治理机制 依法保障平安创建[N].杭州日报，2015-01-31（03）.

[25]杭州市委政法委2015年向社会公开承诺的重点整改目标完成情况[EB/OL].http：//www.pahz.gov.cn/index.php/cms，2015-12-09.

[26]2014法治记忆之五：下大气力加强对司法活动的监督[EB/OL].http：//www.jcrb.com/prosecutor/important，2015-01-09.

[27]法院将探索成立电子商务诉讼指导中心[EB/OL].http：//hzdaily.hangzhou.com.cn/mrsb/html，2015-02-08.

[28]张天科.浅谈地方人大监督中存在的问题及对策[EB/OL].http：//www.qstheory.cn/laigao，2015-06-18.

[30]全面落实“依法治国”的八个标志[EB/OL].http：//jnrb.e23.cn/shtml/jinrb，2015-03-03.

[31]杭州公共法律服务中心8月启用[EB/OL].http：//www.zj.xinhuanet.com/finance/region，2015-03-18.

[32]2015杭州十件民生实事 覆盖多个新领域[EB/OL].http：//ori.hangzhou.com.cn/ornews/content/2015-02-04.

[33]吴建华等.杭州市社区矫正工作的实践与思考[A].张祝平执行主编.杭州蓝皮书：2016年杭州发展报告（社会卷）[M].杭州出版社，2016.130.

[34]许梅.发挥法治引领保障作用 纵深推进平安杭州创建[N].浙江法制报，2015-04-07（01）.

[35]省委副书记王辉忠来杭州市检查验收“六五”普法工作[EB/OL].http：//www.hangzhoufz.gov.cn/Html，2015-08-31.

[36]江必新等.法治的亮点、重点与难点—著名法学家解读法治中国新进程[N].北京日报，2014-09-22（18）.

[37]中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报[EB/OL].http：//news.cnr.cn/native/gd，2015-10-29.

[38]张利祥.法治是中国现代化的必由之路[EB/OL].http：//ylxf.yn.gov.cn/Html/News/2014/12/9/57871.html

[39]卞新龙.如何在基层推进依法行政的几点思考和建议[EB/OL].http：//www.qstheory.cn/laigao，2014-11-12.

[40]习近平.以提高司法公信力为根本尺度 坚定不移深化司法体制改革[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics，2015-03-25.

[41]张洪彬.关于加快构建长春市城乡一体化公共法律服务体系的思考[J].法治吉林建设研究，2014，（02）.

[42][44][45]卢新晓.为推进公共法律服务体系建设议政建言[N].杭州日报，2015-11-07（04）.

[43]杭州市政协建言打造公共法律服务体系“杭州样板”[EB/OL].http：//www.china.com.cn/cppcc，2015-12-07.

[46]卢新晓.楼宇律师、法律顾问APP 杭州政协委员建言“杭法十条”[EB/OL].http：//ori.hangzhou.com.cn/ornews/content，2015-10-22.

[47]民进江苏省委.进一步完善公共法律服务体系[N].新华日报，2015-04-22（12）.

[48]中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习 习近平主持[EB/Ol].http：//politics.people.com.cn/n，2013-02-24.

[49]朱学萍.维护法治权威 推动全民守法[N].天津日报，2015-03-16（13）.

[50][52]罗沙，荣启涵.让发展遵循法治轨迹——“十三五”规划建议五大法治关键词解析[EB/OL].http：//legal.people.com.cn/n，2015-11-03.

[51]陈旭峰.杭州市社区矫正工作的实践与思考[A].张祝平执行主编.杭州蓝皮书：2016年杭州发展报告（社会卷）[M].杭州出版社，2016.142.

（责任编辑：牟春野）