浅论社区发展的双层支持系统

摘 要：社区发展是社区基于内外环境变迁的基础上所推进的各种制度正向变迁的过程，具有明确的价值诉求和目标导向，其能够依赖一定的社会环境和资源条件在社区内形成民主自治的制度与文化。从总体上说，社区发展可以构成两大支持系统：一个是人力支持系统，包括社区内外所有参与社区民主自治的人才队伍；另一个是物质支持系统，包括为社区发展所作的资金投入与硬件设施建设等。在人力支持系统，应着力解决角色分配、整合机制和评价体系三大问题；在物质支持系统，应合理运用社区配套资金，妥善区分和利用不同类型的社区硬件设施。这两大支持系统在整个社区发展的良性运作中发挥着基石作用。

关 键 词：社区发展；人力支持；物质支持

中图分类号：D669.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）04-0001-07

收稿日期：2016-01-10

作者简介：龚翔荣（1978—），男，江西吉安人，暨南大学人文学院讲师，博士研究生，研究方向为城市社区建设与治理。

基金项目：本文系2012年教育部人文社会科学研究青年基金项目“基于粗糙集理论的城市社区治理绩效评价指标体系研究”的阶段性成果，项目编号：12YJCZH058；受中央高校基本科研业务费专项资金“善治视角下的社区治理绩效评价指标研究”资助。

社区发展是基于社区内外环境基础上所推进的各种社区制度的正向变迁过程，已经成为影响社区建设成效的关键性因素。[1]显而易见，社区正朝着多元治理趋势发展，即在社区外部，政府、社会和市场等多元主体共同参与，以实现社区善治；在社区内部，各类具体的人员和要素共同作用，以实现社区善治。目前，学界多倾向于从内涵和主体两个角度讨论社区发展，一方面将社区发展与经济、社会生活等诸多领域密切联系起来，致力于实现社区经济发展、社会安全、提升居民公共健康水平等综合性目标；[2]另一方面积极推动政府、社会和市场主体的多元性合作，解决社区发展的外部性约束问题。[3]而相对于社区内部，社区发展存在何种支持系统则关注较少。本文试图在治理视角下分析社区内部的人力支持和物质支持两大系统，并提出整合和发展两大支持系统的设想。

一、社区发展的人力支持系统

对于社区乃至整个社会而言，人都是发展的核心，其既是社区发展的目的和意义所在，也是社区发展中强劲和持久的动力所在。一个社区的发展成功与否，在于其能否时刻以实现社区中人的目标为依归，在于能否充分调动社区内外各类人员参与到社区中并形成合力。从社区的现实出发，存在着不同的人员分类，并依赖他们不同的角色组合形成了有效的人力支持系统。

（一）社区发展的人力支持类型

从数量上恐怕难以明确在社区发展中究竟需要什么样的人和多少人参与到社区中来，正如在社区事务参与过程中需要多元主体参与进来一样，但可以明确的是，社区发展中的人力资源类型是多元互补的，并共同推进社区的发展。从社区现实经验来看，至少可以分为如下五种人力支持类型：

⒈社区“两委”成员及工作人员。社区“两委”指的是社区党委和社区居委会。从我国体制沿革和现行制度看，“两委”组织既属于目前体制内的机构，又是社区自治组织，管理着社区诸多事务，因而是社区中的重要力量，而其组成人员和工作人员自然成为社区发展中人力支持系统中不可或缺的一部分，诸多具体的社区工作均由社区“两委”成员及工作人员承担。

⒉社区专职社工。社区专职社工是在社区内从事社会工作的各类专职人才，排除了社区“两委”成员及工作人员。在社区内，尽管“两委”成员及工作人员也承担着诸多的具体社会工作，具备专业社工资格和能力，但两者的工作内容和性质不完全相同，而且具有明显的差异。社区专职社工是在社区内积极活动的社工组织中的专业人才，是针对社区中儿童、妇女、老人和贫困人口等弱势群体进行专业性辅导的人员，既可以包括社区外的社工组织承接政府购买服务后进入社区开展社工服务的专业社工人员，也可以包括扎根于某一社区内的社工服务站等组织所开展的弱势群体帮扶活动的社工人员。

⒊社区各类精英。早期的精英理论认为，极少数精英才是社会发展推动的绝对力量，但随着该理论的发展，精英已转为多元的，相对的，而非单一的，绝对的，并且在不同组织和不同地域中都会存在各类精英，如政治精英、经济精英和文化精英等，他们往往在特定组织和地域中发挥着超出一般人的作用。因此，城市社区精英应是社区中的“积极分子”，即拥有参与热情[4]并“拥有一定优势的社会资源，参加社区公共权力的分配与运作，能够对社区公共事务产生影响的人群总体”。[5]从更广义上理解，城市社区精英应是活跃于社区当中、具有一定优势的社会资源，积极参与社区各项事务并产生关键性影响的本社区居民。

⒋社区义工与志愿者。相对于上述三种人力支持类型，社区义工和志愿者是社区发展必要的补充。社区义工和志愿者常常以阶段性服务为目标，以灵活的方式参与社区活动，但对社区发展却发挥了重要的作用。在社区中常常活跃着两类义工和志愿者：一类是本社区的居民义工和志愿者，一类是社区以外的社会义工和志愿者。他们往往通过传统的居委会组织来参与社区活动，或者通过相应的社会组织介入社区活动，也有少数人以个人身份参与社区活动。

⒌社区服务企业人员。社区服务企业人员是指在社区中承担市场化服务的企业中的人员，如社区中物业公司人员、家政服务企业人员等。虽然他们以市场交易为准则提供各种社区服务，其性质带有明显的商业性，然而这些人员对于社区发展也发挥了积极的作用，同样属于社区发展的人力支持系统。

（二）人力支持系统建设中应考虑的问题

为保证上述五个主体能够在社区发展中充分发挥作用，应重点解决以下三个问题：

人力支持系统建设流程

⒈角色分配问题。角色分配问题应是人力支持系统建设中的核心问题。从社区治理视角来看，社区发展并不只依赖政府或者社区居委会等单一的中心主体所推动，而是由多中心主体共同努力的结果，包括来自社区内外的组织和个人。因此，只有进行合理的角色分配和职责分工，才能保证其承担自身角色设定的责任和义务，有序地参与到社区发展建设中来。而且只有进行合理的角色分配和职责分工，才能够保障各参与主体的功能互补，即通过角色互换和角色互补实现无缝隙衔接。

⒉整合机制问题。整合机制是为了建立相应的制度以激励和规约社区发展中的各类人员，这些制度包括正式的和非正式、强制性和非强制性的、暂时性的和长期性的。原子化的角色分配会造成主体过于关注自身的角色和职责而忽略角色之间的配合，同时也容易在关注自身角色的过程中忽略自身的目标从而产生对社区发展的反作用力，从而导致各类人员间难以形成合力。对于社区发展可以采用自主组织理论，实现良好的治理，但在自主治理过程中面临三个难题：制度供给、可信承诺和相互监督。[6]

事实上，这三个难题正是人力支持系统建设整合机制中所必须面对的：⑴整合机制由谁来设计？很明显，政府是重要的设计者，具有较高的制度权威，但政府若过多介入，势必会导致这种整合机制的僵化。因此，在整合机制的制度供给上，社区“两委”应成为重要主体，同时也能够为整合机制搭建一个沟通的平台。⑵如何防止合作中的各种机会主义？相较于社区“两委”成员和社区专职社工来说，对于他们的可信承诺要求会高一些，因为他们承担着社区发展中的制度化任务；而相较于社区各类精英和社区义工来说，对他们的可信承诺要求相对低一些，因为他们往往居于补充地位。⑶如何保证他们能够获得激励并防范违规行为？激励的原动力来自于自身利益与实现利益的结合，即在社区发展所追求利益的过程中满足了人员自身利益的获取，这种利益的满足并非纯粹的物质利益，也可以是精神和道德层面上的。同样，最有效的监督并非依赖绝对的第三方和自上而下的监督，而是来自于自我监督和相互监督，让主体间相互补充，相互促进。

总之，这种整合机制的建立需要对各类角色进行科学、合理分配，通过横向和纵向的协调与行动，排除各种因素的干扰，更好地利用社区资源，促使不同主体和人员团结协作，为社区居民提供无缝隙的社区服务。

⒊评价体系问题。评价体系的建立涉及对不同主体和人员在社区发展中的绩效评价，从而达到衡量不同主体和人员服务水平和能力，对后续社区服务的开展提供纠偏的依据，最终形成人力资源支持系统建设的回路的目的。评价体系的建立容易被忽视，因为在社区发展过程中，上述主体和人员从事的社区服务带有公益性和利他性。因此，通常情况下，人们不愿意对他们的服务水平和能力进行评价和衡量。然而这一做法导致的后果是不能为社区服务水平的提高提供持续发展的空间，同时也无法衡量主体间的绩效水平。

因此，建立合理的评价体系来评估社区发展的参与主体和人员是有必要的。⑴评价主体的选择。在传统思路中，以政府为核心的评估主体具有权威性，但其无法解决评估的服务性问题，割裂了提供者和接受者的关系，况且政府本身就是社区服务的提供者之一，因此，单纯地以政府为核心评估主体并不科学。为了让评价体系具备更强的客观性和解释性，必然要引入社区服务接受者——社区居民作为重要的评估主体，从而保证整个评估的合理性。⑵评价指标与标准的确定。判定各类主体和人员的服务效果依赖的是客观的指标和标准，但过于苛刻的指标和标准在运用过程中会挫伤社区各类主体和成员的积极性，因此，在指标和标准选定过程中应注意强制性与非强制性、结果与过程导向、定量与定性所带来的积极影响和消极后果。⑶评价结果的运用。评价结果应着重用于对前期角色分配的合理性和整合机制的有效性进行纠偏和指导，而不是用于对各类主体和成员奖惩标准的确立和后期工作的督促与规约。当然，鉴于上述各类主体在社区发展中承担的不同程度的制度化任务，该评价结果可以用于对相关主体的奖罚标准和后期工作的督促与规约，如针对社区“两委”成员对社区公共事务的完成情况、社区专职社工的工作绩效的检验等。

综上所述，社区发展人力支持系统的建设并非一蹴而就，需要在建设过程中不断地进行适当的角色分配，建立有效的整合机制，形成社区合力，最终用客观的评价体系来衡量主体与成员的状况，确立奖罚标准并对后期工作进行督促与规约，对角色分配的合理性和整合机制的有效性进行纠偏和指导。

二、社区发展的物质支持系统

如果说社区发展的人力支持系统是社区发展的无形资源，是社区发展的最终目的和目标，那么社区发展的物质支持系统则是社区发展的有形资源，对社区发展起着至关重要的作用，是社区人力支持的有形载体和基石，两者缺一不可，互为补充。社区发展的物质支持系统包括两部分：一个是社区配套资金，包括直接和间接资金，但不只限于相关社区组织所拥有的资金额度。另一个是社区的硬件设施，包括社区用于公共服务的各类硬件设施，如体育器材、老年之家、社区图书馆、社区康复器材等。

（一）社区配套资金

社区发展离不开相关资金的支持，从居委会的日常运作、人员编制与物资设备的购置到社区日常服务的开展与持续，都需要有资金作保障。没有资金，社区发展就无法维系，因而资金是维持社区发展不可缺少的因素。笔者认为，在资金问题上应从以下三方面考虑。

⒈社区资金筹措的来源。社区资金筹措的主体大致归为两类：一类是居于传统体制内的社区居委会，另一类是居于体制外的新兴社区社会（民间）组织。这两类主体是社区发展中获取社区资金的主要主体，也是社区资金的主要使用者和支配者。对于社区这样一个公共利益集聚的区域，只有在资金筹措渠道上多元化，才能有效化解社区资金不足的矛盾。⑴社区居委会工作人员的工资和维持社区日常工作的开支应由政府全额支付，这样，才能保证社区居委会自身的运作。虽然社区居委会是群众性自治组织，但社区居委会一直承担着政府基层行政事务，如计划生育、低保工作、社区治安、养老服务、残疾人康复、社区冲突调解等。而且从世界各国的经验来看，基层社区组织工作人员的工资和日常工作开支都是由政府承担的，如美国“社区董事会的部分工作人员和维持社区日常工作的开支是由市政府拨款的。以纽约市为例，1994年纽约市政府拨给下属59个社区的经费为961万美元。”[7]⑵政府通过社区专项项目的形式对社区进行政府购买服务，以资助社区专项活动和设施建设。这种资助的对象既可以包括社区居委会，也可以包括社区内有资质的各类公益性组织。这样，不仅能够增强社区辖区单位、社区组织以及社区成员的参与意识，充分发挥街道、社区的主体作用，也能够最大限度地开发和利用社区资源，建立健全社区共建激励机制。此外，借助社会力量对社区发展过程中开展的活动和专项项目进行赞助和捐助，如向所在社区的企业和单位寻求赞助。目前，积极承担社会责任已成为企业与社会共同的目标，企业也愿意把对社区发展的支持作为其实现社会责任和回报社会的渠道之一，因而获得所在社区企业的赞助和支持，能够使社区和企业双赢。⑶推进慈善事业社区化，使社区福利更具有直接性。在这一过程中，强调的是社区应扮演更加积极主动的角色，依托社区政府部门、营利部门和非营利部门的最优化合作机制，最大限度地满足社区发展需求，提升慈善事业和社区发展水平。在慈善资源的募集和整合上，社区化的慈善事业最接近社区居民，因此，应充分挖掘社区的人力、物力、财力等慈善资源，鼓励社区居民的慈善捐助行为；在慈善资源的分配上，大而统之的慈善项目有时很难满足不同地区、不同层面社会成员的特殊需求，而社区化的慈善事业以社区居民为基础，在广泛调查和评估的基础上，更能够满足个人、家庭及组织的不同需求。

⒉社区资金的管理与运用。社区资金具有公共性，区别于个人或企业的资产，因而在社区资金的管理和使用上更具有特殊性。为了保证社区资金管理和使用的公正与有效，应遵守以下几项原则：⑴明确资金使用的范围和用途。根据不同的来源渠道，社区资金在不同领域有其明确的范围和用途。例如：用于社区工作人员的工资发放资金，用于社区专项活动资金等等，这些资金必须严格按照资金设立的范围和用途使用，以此保证资金的正当性和合理性。⑵建立资金管理和使用的民主决策机制。即通过完善的民主决策机制保证资金管理和使用上的正确性而不至于被滥用，同时严格执行相关的使用程序，确保资金的合理使用。这一民主决策机制要求社区在充分收集信息的基础上，通过社区多元主体的咨询论证来确定资金使用方案。⑶资金管理和使用的最优价值原则。最优价值原则是确保社区各项服务收到高效益的一种方式，其要求社区管理机构确定资金支出的目标，提供高质量的社区服务，合理地使用公共资金。最优价值原则的核心要求就是经济有效地分配与使用资金，提高资金使用的效率， 保证社区成员具有同等权利享受社区资源。

⒊社区资金的审核与监督。社区资金的审核与监督是保证资金良性使用的有效救济手段，也是纠偏的保护性措施。可以说，没有社区资金的审核与监督，也就无法判断社区资金是否得到正确使用，也就无法获得下一步社区资金如何使用的建议。在对社区资金审核与监督环节上，应关注两个问题：⑴审核和监督的主体。首先，资金来源主体是当然的审核与监督主体，也就是说，根据不同的资金来源渠道，政府、企业和相关慈善机构等都应作为社区资金的审核和监督主体，其有权要求社区提供全面的资金使用记录。其次，社区居委会和其他组织也是重要的审核和监督主体，尤其应以社区居委会为主，其应成为社区众多组织中核心的监督主体。通过社区居委会来审核和监督其他社区组织的资金使用状况，也是社区居委会作为社区群众自治性组织的重要职责。再次，社区内组织和居民也是社区资金审核和监督的主体之一，社区资金使用的最终目的是实现社区内组织和居民的各种目标，因而作为最直接的受益者和被接受者，他们有权获得资金使用的信息，以此来审核和监督相关组织和个人在社区资金使用上的正确性。 同时，还可以视情况需要引入“第三方”审核和监督机构，即社区以外的中介机构，此类机构可以根据社区发展的成熟度进行适当选择，既可以是外界的独立审计机构如会计事务所，也可以是外界的权威性机构如相关的评估机构等。⑵社区资金审核和监督的形式。首先，必须有严格的资金使用账本制度，通过书面记录的方式记载每一项社区服务使用的资金额度与用途，以备审核和监督；其次，实现社区资金收支两条线管理，确保资金不过分集中在少数人手上，保证资金使用的安全；再次，建立社区资金使用监督委员会，通过组建多元化的监督委员会，定期审查社区资金的使用状况；第四，定期公开社区资金使用状况，接受社区组织和居民的监督；最后，建立相应的奖惩制度，对使用社区资金的组织和人员根据绩效和实际情况予以相应的奖励和惩罚。

（二）社区硬件设施

社区硬件设施是社区内组织和居民开展社区服务和活动所必需的空间场所、工具和设备以及必须耗费的各类材料和能源，包括办公场所、社区公共场所、各类器材、图书音像资料等，是社区赖以生存和发展的物质基础。社区硬件设施的好坏与齐全与否直接制约着社区服务的开展。

⒈社区硬件设施的需求种类。社区作为居民的自治领域，根据排他性和共有性物品的属性，其硬件设施大致可分为四类：私益物品、公益物品、收费物品和公共池塘资源。其中，公益物品和公共池塘资源统称为集体物品。[8]将社区硬件设施分为四大类的目的在于能够从供给途径上提供一个有效的方法，并对相应的硬件设施给予最有效的使用。⑴属于私益物品的社区商业设施。这些社区硬件设施往往带有私人营利性质，如在社区内提供购物商场、饭馆和家政服务等。这些设施齐全与否往往直接影响到社区生活的便利程度，虽不是社区的公共设施，但政府和社区有必要对这部分硬件设施进行统筹规划。⑵属于公益物品的社区硬件设施。这些硬件设施带有公益非营利性质，如社区的空间环境、道路交通设施、配套义务教育设施、公共体育设施、公共安全设施等。这些设施应根据自身的外溢性和社区本身资金的限度来提供，例如社区配套义务教育设施（中小学校等）往往依赖政府直接提供，社区公共体育设施由于社区资金限度也需要政府直接提供，还有诸如社区的办公场所、公共安全设施等都应该直接由政府提供或借助社区自治组织平台间接提供。⑶属于收费物品的社区硬件设施。这些设施由于带有一定的排他性且具有共同使用的特征，因而按照纯粹的公共物品和私人物品来处理显然不妥，如社区内的有偿养老服务场所、非义务教育场所，社区图书馆、残疾人康复中心以及社区医疗卫生服务站等。这些设施可以通过多元主体共同投资，考虑到它的排他性，可以进行适当的有偿服务，但又不能纯粹按照市场原则来运作。⑷属于公共池塘资源的社区硬件设施。这一类设施在社区内相对较少，而且往往外溢性明显，所以难以集中在社区范围内。只有相关配套设施如公共绿地、水电和煤气管道等与社区密切相关。

⒉社区硬件设施的利用与管理。上述社区硬件设施是一个庞大的体系，采取单一的主体进行利用和管理显然是不切实际的，也难以达到高效率，因而在利用和管理过程中应遵守以下原则：⑴所有者或使用者管理的原则。对于私人物品性质的社区硬件设施，管理者主体自然是投资者和所有者，而且属于市场行为。而对于公益物品，其投资者往往是代表公民和居民的政府或社区组织，极容易因“公地悲剧”而导致社区硬件管理上的缺失。因此，在管理过程中，应坚持“谁使用，谁管理”的原则，以明确管理的责任。例如：对于纯公共物品的社区硬件设施，可以委托恰当的代理人来实施管理，因为代理人是社区硬件设施的使用者。对于收费物品和资源类物品也可以依照使用者管理原则，如有偿养老服务由相应的社区服务中心提供，因而相应的社区服务中心就应被确立为社区硬件设施的管理者。⑵民主决策和监督原则。针对社区内硬件设施的设立完善、布局规划、维修保养、收益分配等问题，应遵循民主决策和监督的原则。涉及到重大的社区硬件设施的设立和移除等问题，应启动民主决策机制，同样，对于这些重大设施的收益分配和维修保养也要启动民主监督机制，以确保社区硬件设施能够被合理使用并得到有效管理。⑶有效利用原则。这是社区硬件设施使用和管理的价值目标，也是社区硬件建设所要追求的结果。而社区硬件设施使用的有效性有赖于对社区硬件设施的效率、效果和公平性进行检验，以确保它们的使用价值最大化。

总之，社区对于硬件设施的需求是多元的，既需要私人物品性质的社区硬件，也需要公共物品性质的社区硬件，还需要收费物品和公共资源类的物品，由它们共同满足社区居民的物质文化需要。同时在管理上也是复杂和审慎的，既要保证其利用的有效性，也要保证管理方面的效率，还要保证其使用和管理过程的民主性和公平性。

【参考文献】

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[6]奥斯特罗姆·埃莉诺.公共事务治理之道：集体行动制度的演进[M].余逊达，陈旭东译.上海译文出版社，2012.

[7]谢芳.美国社区[M].中国社会出版社，2004.

[8]唐志敏.奥斯特罗姆的公共经济思想及其政治哲学意义[J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2007，（02）：118-121.

（责任编辑：高 静）