新常态下我国地方政府治理能力建设面临的挑战及应对

摘 要：新常态下，我国地方政府在推动治理结构的现代化转型及提升治理能力上面临着一系列的挑战。而目前我国地方政府在治理能力建设方面主要存在主体层面上的沟通意识及协作能力不强、环节层面上的地方政府核心价值观培育及树立不力、进程层面上的社会心理干预及疏导不良等问题。对此，本文认为，一要强化主体协作意识，提升共治能力；二要强化核心价值观培育，提升引领能力；三要强化社会心理的干预，提升疏导能力。

关 键 词：地方政府；治理能力建设；共治能力；引领能力；疏导能力

中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）04-0008-05

收稿日期：2015-11-06

作者简介：何永珍（1966—），女，吉林辽源人，中共辽源市委党校讲师，研究方向为公共管理理论。

地方政府作为国家治理体系的重要基石，既是公共事务的直接承担者，也是经济社会发展的主要促进者。地方政府治理能力的提升，不仅关系着其所管辖区域的经济、社会、文化、生态、行政、法治等诸多方面的发展，也影响着国家治理体系和治理能力现代化的实现。在全面深化行政管理体制改革的大背景下，地方政府在获得了更多的自主性空间和公共权力资源的同时，也面对着日益复杂的国内和国际行政生态环境。如何进一步提升地方政府治理角色的有效性，实现地方治理与国家治理的统筹协调，是新常态下我国地方政府治理能力建设所面临的新课题。

一、新常态下地方政府治理能力

建设面临的新挑战

“多一些治理、少一些统治”已经成为21世纪世界各国推进和深化政治改革的主要特征。[1]经济社会的复杂性、多样性与地方政府组织的有限容量之间的矛盾性，为治理理念及其实践创造了路径和空间。[2]随着我国经济社会发展进入到新的战略时期，发展方向的新转变要求在保持体制自信的同时，必须妥善处理好经济建设与全面发展之间的关系。“经济新常态”“社会新常态”“网络新常态”的出现，对我国地方政府的治理能力建设提出了更高的要求。

（一）“经济新常态”带来的新挑战

习近平总书记于2014年5月在河南省考察时指出，我国发展仍处于重要战略机遇期，要从当前我国经济发展的阶段性特征出发适应新常态，保持战略上的平常心态。有学者认为，如果政府干预导致市场经济的规则、结构、模式和运行机制等发生本质性变化且被固定下来或持续演进下去，则经济发展会进入到“新常态”。[3]“经济新常态”不仅意味着难得的发展机遇，同时也对地方政府治理提出了更严峻的挑战，要求地方政府实现一系列的新转变。

第一，地方政府由重经济建设到重社会发展的转变。如：在“新常态”下，我国经济增长由10%以上的高速增长转变为7%左右的中高速增长。这意味着地方政府要逐渐转变长期以来压力型体制下GDP锦标赛式的发展思维，不再以单一化的GDP指标作为地方建设的衡量准绳，而是要注重全面发展尤其是民生建设，将职能重心转移到社会保障建设上来，进一步提升社会风险承担能力。

第二，地方政府由重管制到重服务的转变。“新常态”下，我国经济发展由投资、要素驱动逐步向创新驱动转变。如：在中央政府层面，逐步实施了行政审批制度改革、商事制度改革等一系列的战略举措，在全社会范围内倡导“大众创业、万众创新”及“互联网+传统领域”等新的政策方针。在此背景下，地方政府要在新一轮的简政放权中进一步规范行政审批权的行使，切实由经济社会管制向服务于社会创新转变。

第三，地方政府由重要素增长到重结构调整的转变。推动经济、产业结构的优化升级和调整成为“经济新常态”的一个重要特征。面对结构性调整的严峻挑战，地方政府要加倍注重经济发展的“质量”，处理好经济与生态环境等方面的关系，构建生态发展、绿色发展、循环发展的新模式。

（二）“社会新常态”带来的新挑战

城镇化发展、劳动力供求关系、收入分配变化、职业结构变动、居民生活消费、社会发展质量这六大阶段性转折，构成了当前我国“社会新常态”的重要内容，[4]这也为地方政府治理能力建设带来了新的挑战。

第一，民众需求的多样性与地方政府的回应性。在“社会新常态”下，民众需求多样性的特征越来越明显。民众对生活质量提出了新的更高的要求，食品安全、环境建设、消费质量等领域成为当前民众关注的焦点和热点所在。地方政府作为民众需求的直接回应者，承担了更多的风险。政府公信力、政府形象等内容成为与地方政府治理能力密切相关的重要因素。这些变化迫使地方政府更加关注公共权力运行的多维度。

第二，社会结构变动与利益诉求表达渠道建设。第三产业比重的快速上升带来了职业结构的变动，新的“中产阶层”的壮大和发展使社会结构逐步趋向“金字塔”式的形态。经济需求的满足必然衍生社会意识的觉醒和参与能力的提高。在新的社会结构下，占据社会绝对比例的利益诉求表达成为地方政府治理必须关注的核心领域。因此，地方政府要时刻注意利益诉求的最新变化，不断拓宽利益诉求表达渠道。

第三，社会管理制度创新。城乡二元结构等因素制约着我国区域经济社会的平衡发展，随着人口流动的更加频繁，劳动力供求关系出现了新的矛盾，原有的社会管理制度已落后于社会发展的现实要求。以户籍制度为例，面对大量的人口流动和公共服务需求均等化的客观现实，地方政府要逐步落实积分落户制度，加快创新社会管理制度，从而适应“社会新常态”的发展要求。

（三）“网络新常态”带来的新挑战

据我国互联网信息中心统计，截至2012年9月底，我国网民人数已达5.5亿，[5]成为当今世界网民人数最多的国家。互联网在我国的普及与快速发展，使信息传播的方式、结构及信息总量发生了巨大变化。信息传播格局的改变、自媒体力量的兴起等使得地方政府必须加快提升治理能力，以便应对“网络新常态”带来的新挑战。

第一，网络传播与社会动员。互联网传播具有速度快、受众广、限制少等突出特点，热点事件通过互联网的发酵，能够迅速转化为民众热议的焦点问题。对此，地方政府要利用网络平台对民众思想进行整合，从而维持社会秩序与社会稳定。

第二，网络问政与行政透明。电子政府作为信息技术的产物，受到了各国政府的高度重视。在我国，网络问政特别是网络反腐的兴起给传统的行政管理方式造成了较大冲击。地方政府必须充分利用网络平台，通过推进“阳光政府”建设，切实提高行政透明度，从而充分保障民众的参与权、知情权和监督权。

第三，网络舆论与社会稳定。互联网对信息传播的较少限制为网络谣言的产生和传播提供了便利条件，而破除谣言则有赖于政府部门对事实的及时澄清。面对着爆炸式增长的社会舆论现实，地方政府要有效地处理舆论信息，避免模棱两可的态度表达。

二、当前地方政府治理能力建设中

存在的问题

（一）治理主体层面：地方政府的沟通意识及协作能力有待加强

当前，随着政治体制改革的不断深入，对公共事务的处理已经不局限于政府机构的职能，许多的社会团体包括非营利组织、私人机构等逐渐参与进来。在这一过程中，政府与其他部门甚至是个人的合作共治，形成了通常意义上的协同治理格局。[6]加强政府与其他治理主体之间的协作关系，不仅有利于社会资本的进一步积累，也对政府职能转变有着重要的现实意义。

在推进地方政府治理能力建设的过程中，各级地方政府与社会之间需要一个连接点或是表达的平台。一方面，地方政府在提供公共服务时需要了解民众的利益诉求。如果民众的利益诉求难以得到合理的表达，就不能为政府的有效治理提供正确导向，这一点对地方政府而言尤是如此；另一方面，如果地方政府和民众之间缺乏良好的沟通机制，将会严重影响到公共政策的实施。在协同治理的框架中，政府与其他部门甚至个人之间要有良好的互动和沟通关系，如果参与治理的各方均处于独立的信息系统中，在职能分工处于不明确的条件下，合作将难以实现，协同治理也就失去了意义。只有各方实现了良好的沟通和互动，才能够掌握明确的目标导向，从而获得事半功倍的效果。

在推行社会治理的过程中，治理主体的多元化使得不同的治理主体为了自身的利益而有选择性地参与治理活动。一些不同性质的自治团体代表着不同人群的利益，他们在参与社会治理、表达自身利益诉求的过程中，往往基于自身利益最大化的目标去采取行动。由于缺乏良性的沟通机制，各利益团体之间难免会发生矛盾甚至是一些突发性事件。有时，一些事件会引发利益团体与当地政府之间的冲突，这不仅无益于协同治理的良性发展，也为地方政府的有效治理增加了新的变数。

（二）治理环节层面：地方政府的核心价值观培育及树立不力

在治理环节中，地方政府面临两个方面的困境：一是政府机关公职人员思想转变的问题。罗伯特·登哈特认为，政府角色在经历了从“划桨者”到“掌舵者”的转变后，要逐步转向“服务者”的角色。即政府不再是公共产品、公共服务的直接供给者和公共政策的直接决策者，而是扮演调停者、中介者的角色。在我国，服务型政府建设的提出及对治理概念的强调，要求政府机关公职人员要进行由管制者到管理者再到服务者的角色转变。而地方政府机关公职人员在思想上的转变，则是根本之举。受我国长期形成的自上而下的统治逻辑和法治建设滞后的影响，一些地方政府机关公职人员的“官本位”思想浓重，这直接影响着政府——社会和谐关系的构建。以政府服务外包为例，如果地方政府机关公职人员不能正确认识到社会力量的重要性和必要性，则其向社会力量购买公共服务的行为将很难取得实质性成果。二是民众思想的碎片化问题。随着我国经济社会步入到“新常态”，民众借助多样化的信息传播平台，逐步培育了多元化的价值观和利益诉求。然而不同的利益诉求与价值观之间的相互冲突乃至对立也给地方政府治理能力提升和治理体系构建造成了一定的障碍。我国政府“两个一百年”目标的实现有赖于统一化的思想认识，缺乏对社会主义核心价值观的根本认同将难以构建起经济社会发展的持续性动力体系。因此，如果地方政府核心价值观培育、树立不力，不仅会影响民族身份和国家形象的统一建构，也会对我国的综合国力和国际地位造成冲击。

（三）治理进程层面：地方政府的社会心理干预及疏导不良

社会心理是指某一时期社会或某一群体所形成的心理状态，其具有一定的稳定性和持续性。社会心理作为精神生活和生产关系的“中介物”，直接而迅速地反映着人们社会生活实践的新变化，同时通过风俗习惯、政治诉求、宗教观念、道德风尚、审美情趣等，间接地影响着人们的精神生活。[7]

新时期的社会转型往往与社会心理失衡相伴随。受贫富差距扩大、城乡二元矛盾、 社会道德滑坡、贪污腐化风气等复杂社会环境因素的影响，民众面临着痛苦的心理蜕变。一方面，市场经济对传统的社会心理结构造成了严重破坏；另一方面，新的良性的社会心理尚在进化之中。市场经济发育的不完全、法治建设的落后性和政府职能转变的不彻底等，使当前我国社会心理的过渡期艰难而曲折。地方政府的治理主体和治理环节上的诸多困境，严重制约着地方政府对当地社会心理的干预能力和实际效果。尽管地方政府竭力整合社会民众心理，但民众行为的边缘化需要体制性的解决措施。而地方政府在治理能力建设的同时，对体制性的矛盾仍显现出乏力状态。

此外，针对已经形成的负面化的社会心理，地方政府缺乏足够有效的疏导能力。制度化渠道建设的匮乏，使负面化的社会心理无法通过合理、合法的机制得到疏解，进而寻求非理性表达，一些群体性事件的发生皆根源于此。地方政府尤其基层政府是社会群体性事件的直接接触者和处理者，因循守旧的治理方式已经不能有效地调节负面化的社会心理，这就要求地方政府实现治理方式的转型。

三、提升地方政府治理能力的建议

（一）强化多主体协作意识，提升共治能力

信息沟通是政府与社会之间的一个对接点。通过互联网，政府可以实现政务的信息化，从问责性治理、透明化治理和参与式治理等多个方面促进协同治理的良性发展。尤其是在地方政府层面，一方面，通过政府电子化、信息化的建设，地方的社会治理主体有了表达自己的观点意见和利益诉求的公共平台，民众能够通过这些途径去影响地方政府的公共政策的决策和执行；另一方面，地方政府也有了一个了解当地存在的社会问题的平台，从而能够有重点地开展相关工作。同时，当地民众可以通过这些沟通互动机制，对地方政府的工作进行监督。例如：大连市中山区建立的“民情互联网”智慧监察平台，就是一个集诉求表达与政务监察为一体的协同治理平台。该平台具有网络审批、诉求表达、信息收集管理和便民服务四大功能，由此形成了一个综合化的服务系统。市民可以通过手机在“民情互联网”上对全区的执法监察、综合管理、公共服务等情况进行评议，企业或个人也可以随时通过该平台查询到行政审批办理情况，并对行政机关工作进行监督和投诉。在“民情互联网”的实践中，该平台还调动了来自于社会媒体的监督力量，这也是政务透明化的一个重要表现。此外，该平台还为民众提供了专门的留言板，供民众表达自己的意见诉求，并设有专门的人员对这些诉求做出及时回应。这个平台让社会成员可以通过表达诉求、外部监督等途径参与到社会治理进程中来，建立起与地方政府组织的联系，从而有效地减少了治理双方的矛盾。

（二）强化核心价值观培育，提升引领能力

一方面，核心价值观的培育有利于整合多元化的利益诉求，形成区域形象特色。各地政府由于发展路径的不同，其对核心价值观的强调和侧重点也不同。区域特色的形成，既有利于地方发展目标的实现，也很好地建构了地方城市名片。比如：强调开放、兼容、创新的岭南文化就成为广东省一些地方政府树立特色、加快发展的重要原则；另一方面，核心价值观的培育有利于夯实地方政府行为的合法性基础。政府行为的合法性基础来源于民众的自觉性认可。强有力的核心价值观的形成，能够形成政府主导、民众参与的治理格局，有助于加强地方政府治理能力建设。

第一，促进地方政府公职人员思想转变。核心价值观的培育首先需要上层建筑做出适当的调整，治理体系的形成要以政府部门为主导。只有地方政府公职人员做出切实调整，端正其公共服务者的角色和态度，才能使核心价值观获得足够的社会认同。

第二，整合社会多元价值观，构建地方特色价值文化。“中国梦”等思想的提出是社会转型期新一轮的社会动员，具有普遍性。而具体到地方政府层面，则需要充分结合地方特色和传统来构建区域特色价值文化。在保持体制、道路、理论自信的同时，要适度借鉴国外地方政府的成功经验，使其在逐步探索中上升为制度建设。社会价值观的整合是一个漫长的过程，只有在统一的核心价值体系下，地方治理体系才能够形成最优化的组合结果，进而最大程度地提升地方政府治理能力。

（三）强化社会心理的干预，提升疏导能力

社会心理失衡因素的复杂性和微妙化决定了地方政府干预的长期性。针对多元因素，地方政府必须依赖体制性的利剑戳破社会心理构成的网络体系。而体制性的社会心理重塑，既以社会群体的自觉认同为基础，也需要强有力的行政介入。强调依法治国，推进法治政府、法治社会建设相统一，可以更有效地干预和重塑既有的社会心理和带有一定政治动机的社会意识。因此，地方政府要规范自身权力的行使，由内而外地贯彻法治思想。党的十八届三中全会提出要公开权力的运行，建立权力清单制度。这一制度不仅能够规范政府及其公职人员的行为，也为民众了解政府部门的权责目录提供了渠道。随着民众对法治政府的了解，法的观念会更加深入地影响社会心理，从而有利于社会形态的重塑。

针对既定的社会心理，地方政府要加强利益诉求表达渠道的建设，创新社会管理方式。在“网络新常态”下，地方政府要着力结合互联网平台，进一步整合自身权力的输入渠道。通过电子政府、网络问政、微博问政等形式，创新民众的利益诉求表达渠道，使其能够针对民众需求的多样性及复杂的社会心理提供必要且及时的回应，从而形成政府与社会之间的良性互动关系，及时疏导不良社会心理，构建和谐社会。

推进国家治理体系和治理能力的现代化，加快提升地方政府治理能力，是治理理论与我国现实相结合的必然产物。治理能力的提升有利于推进地方政府和社会之间就公共政策的民主化、科学化、规范化而进行的充分合作，并利用各自的优势进行互补，从而实现公共利益的最大化，进而提高公共服务的质量和供给效率。

【参考文献】

[1]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014，（01）.

[2]郑言，李猛.推进国家治理体系与国家治理能力现代化[J].吉林大学社会科学学报，2014，（02）.

[3]齐建国.中国经济“新常态”的语境解析[J].西部论坛，2015，（01）.

[4]2015年《社会蓝皮书》：中国社会呈现六大阶段性转折[EB/OL].中国青年网，http：//news.youth.cn/jsxw，2014-12-26.

[5]齐杏发.网络反腐的政治学思考[J].政治学研究，2013，（01）.

[6]田培杰.协同治理概念考辨[J].上海大学学报（社会科学版），2014，（01）.

[7]范和生、唐惠敏.论转型期中国社会心理的重构[J].吉首大学学报（社会科学版），2015，（01）.

（责任编辑：刘 丹）